新城镇发展的国际经验及启示.doc

新城镇发展的国际经验及启示 本项研究受美国林肯土地政策研究院资助。作者简介：张英隆 上海交通大学工程管理研究所硕士研究生。 胡 昊 上海交通大学工程管理研究所所长、副教授。通讯地址：上海市华山路1954号上海交通大学工程管理研究所（200030）。张英隆 胡昊摘要与告白 本文回顾了卫星城和新城镇建设的基本理论，从建设背景、目的、规模等方面入手分析了英国、美国、日本、韩国和新加坡5个代表性国家的新城镇建设实践。通过总结国际新城镇建设的经验和教训，结合我国新城镇建设的历史现状及存在的不足，提出了明确建设目标，合理规划新城镇规模，注重土地的集约利用，基础设施建设先行，培养产业集群与优化布局，提倡多元化的融资渠道等建议，以实现高起点和高质量的新城镇规划、建设和管理。International Experiences and Lessons of New Towns DevelopmentAbstract: This paper reviews the fundamental theories of satellite town and new town development, and summarizes experiences and lessons of new towns development in England, USA, Japan, South Korea and Singapore with regard to the development background, objectives, size and so on. The paper then focuses on new town practice in China in recent years, concluding that clear goals and reasonable scale must be defined, intensive land-use, sufficient infrastructures, industrial agglomeration and multiple financing are required for better planning and implementing new town development.一、绪论我国已步入城市化高速发展阶段，据国家统计局的数据显示，我国城市化率已由年的提高到年的。由于大城市的人口和经济社会活动过度密集，给城市的运行造成巨大压力，既有的城市结构会成为城市发展的束缚，因此，缓解老城的人口增长压力， 拓展新的城市发展空间， 优化城市结构， 提升城市的综合竞争能力，成为大城市规划和发展中的关键问题。历史上，很多大城市在城市高速发展阶段，为了拓展原有的城市空间，向外转移产业和人口，往往采取了“新城镇发展战略”：即在城市化进程加快、城市规模急剧扩大、经济增长和产业结构演进进入阶段性发展时期，选择具有发展潜力的城镇或地区作为城市新的增长点，通过集中投资、不断完善城市功能，增强产业特色，大力营造基础设施和公共设施，创造更多的就业机会和便利的生活环境，逐步形成相对独立、功能完善的新城镇，并使之具有快速增长能力和扩散能力，最终达到控制城市无限蔓延和改善城市空间环境，带动和促进区域经济的目的（王涌彬，2005）。 国外的新城镇理论及实践，从19世纪末的“田园城市”理论的提出至今已逾百年，不论是在新城镇的“发祥地”英国，还是在典型的郊区化国家美国，抑或是亚洲的日、韩、新加坡，新城镇的开发建设在改善居民生活环境、优化城市结构、促进区域经济发展等方面，均表现出其积极的一面。然而从已建成的新城镇来看，在规模、用地规划、新城镇与母城的距离、新城开发模式、生态保护等方面，仍有待改进。而在新城镇发展理论上，争议更大。Bertaud（2003）的研究表明：自给自足的、独立自主的卫星城只是乌托邦式的理想主义者的愿望，国际上并无一个成功的例子。哈佛大学设计学院的师生们，2005年对美国和亚洲一些大城市的调研揭示，新城建设往往存在政府干预过度、社会目标设置过多、经济效率低下、城市布局欠佳等问题。近年来，学者们对台北、汉城等大城市周围新城的研究也发现，新城开发的现状与预定的目标，往往差距较大。近几年我国的新城镇规划和建设取得了一定的进展。例如，上海在其国民经济和社会发展第十一个五年规划中，提出了“1966”城镇体系规划目标：进一步推进“三个集中”，加快建设具有国际大都市特点的现代化新郊区；进一步推进郊区“一城九镇”试点城镇建设，重点建设嘉定、松江、临港等新城镇；构筑一个由“中心城新城中心镇一般集镇”组成的梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的城镇体系。但是，新城镇建设也普遍存在开发速度过快、管理水平不高、新兴产业的聚集力不强、人口导入不足等问题。因此，积极总结国际上新城镇建设中存在的问题，借鉴成功经验，对于上海市及国内其它城市实现高起点和高质量的新城镇规划、建设和管理，将大有裨益。二、卫星城、新城镇发展的基本理论与实践根据英国大不列颠百科全书所载，新城镇（New Town 或New City，也译作新城或新镇，本文译作新城镇）定义为：一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会。新城镇建设最早起源于19世纪末英国的厄本尼兹霍华德（Ebenezer Howard）倡导的“田园城市”理论。早期的田园城市建设，基本上是针对19世纪工业化发展所引发的一系列社会、经济、政治等方面的“大城市病”而采取的应对措施，其目的在于通过社会改革并利用现代技术控制大城市的规模和提高人民的居住水平。新城镇位于中心城区的周围，用以缓解中心城区的拥挤并帮助其维持社会和生态的平衡，功能上以居住为主，同时拥有作为一个独立城区的基本设施，如工业、商务、教育、行政、娱乐等。20世纪初，在霍华德田园城市理论的影响下，美国、法国、芬兰等欧美国家建设了一批试验性的卫星城。卫星城镇(satellite town)的概念是由美国的泰勒在1915年提出的，其特点是建筑密度低，环境质量高，一般有绿地与中心城区分隔；其目的是为分散中心城市(也有人称之为母城)的人口和工业。它们多数是借助于特大城市中心城区的辐射力，由原有小城镇发展形成，少数是在新规划的郊区和乡村空地上建设而成，距离中心城市较近，城区多以居住区为主，对母城的依附性较强（周文斌，2002）。真正大规模的新城镇建设开始于二次大战结束后。19451974年间英国共建设了33个新城镇，容纳了200多万人。法国也从1964年开始在全国兴建了9座新城镇，其中最主要的是巴黎地区的5座新城镇，这5座新城镇到1990年时共容纳了65.4万人。北欧的瑞典、丹麦、芬兰等国家，在二次大战后也建设了一些新城镇。由于这些国家本身的人口稀少，规划的新城镇人口一般都规摸较小，不超过10万人，绝大多数在5万人以下。另外，前苏联在二次大战后也发展了大量的新城镇。美国从20世纪60年代开始大量建设功能各异的郊区新城镇，带来居住空间的急剧郊区化，改变了很多美国人的生活方式。新城镇在二次大战后的部分亚洲国家和地区也得到了发展，并以香港地区、日本、韩国和新加坡为代表。香港地区在20世纪50年代开始共建设了9个新城镇，容纳了近一半的人口，为香港地区的经济发展做出了巨大贡献。日本从20世纪60年代开始规划并着手建设新城镇，到1970年代共建设了35座新城镇，其中绝大多数新城镇以单一的居住功能为主，没有分担主城的产业和其它职能，因此未能起到对大城市的疏解作用。韩国也从20世纪60年代开始为发展工业而建设了一批新城镇，从1989年起为了解决汉城地区的住宅，迅速建设了5个新城镇。为了合理布局住宅区，新加坡也建设了近30座新城镇。伴随着城市化的进程，世界上许多国家或地区都经历了或正在经历新城镇运动。从卫星城到基本上完全独立的新城镇，其规模逐渐由小到大，对母城的依赖也逐渐减少。英国的新城镇建设丰富了战后世界范围内的城市规划理论和实践，但新城镇发展的地域性，使得没有人能给“新城镇”下一个绝对的定论。大不列颠百科全书中对新城镇的描述，也只能算是广而言之。综合我国新城镇发展实际情况以及国外新城镇发展的实践经验，“新城镇”可定义为：位于大城市郊区, 有永久性绿地与大城市相隔离, 交通便利、设施齐全、环境优美, 能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能, 是具有相对独立性的城市社区（李疏贝，2005）。三、有代表性国家新城镇建设的实践1英国的新城镇建设英国的新城镇建设始于19世纪末英国工业革命时期，其思想根源可以直接追溯到1898年霍华德在明天：通向真正变革的和平之旅中提出的田园城市理念。1935年英国政府提出了在全国范围内大力支持开发“卫星城镇”的政策。二次大战以后，通过了路易斯西尔金的1946年新城法，英国新城镇运动才有了实质性的进展。为了解决二次大战中所产生的一系列的城市问题（如失业、疾病、贫困等），摆脱伦敦“摊大饼”式蔓延发展所带来的诸多困扰，也为了尽快治愈战争的创伤，并在政治上赢得民意，丘吉尔政府在二次大战尚未结束之时，就成立了专门的政府机构城乡规划部，授权其处理那些遭受战争破坏的公共设施和建筑物。此外，战后初期伦敦人口的恢复性增长很快（近100万人），远远超过了它的容纳能力。在上述因素的综合作用下，建立新的居民点（新城镇），从而疏散大伦敦人口的设想终于得到了政府的支持。英国新城镇的发展可分为如表1所示的四个阶段。表1 英国的新城镇发展阶段建设时间规划规模(人)特点典型新城镇第一代新城镇1946195010万以下规模比较小,建筑密度较低;功能分区严格;采用分级布置结构; 住宅按“邻里”建设。斯蒂夫尼奇(Stevenage)克劳利(Crawley)第二代新城镇1955196620万左右城市规模扩大;趋向于综合功能分区;提高城市平均密度。坎伯诺尔德(Cumbernauld)第三代新城镇196719741025万规模继续增大;提供多种就业机会和公共设施;注重公共参与的规划。米尔顿凯恩斯(Milton Keynes)现阶段新城镇19751525万更趋大型化,被称为“大型新城”;促进了中心城市的经济发展;提供完善的生活设施、文化娱乐设施;建立更大规模的住宅区和独立的行政管理机构。（根据迈克尔布鲁顿（2003）整理）对世界各国城市规划影响最大的是英国在1945年到1974年之间发展的前三代新城镇。其间，英国共建了33座新城镇，仅英格兰地区就建有21个，占64%，其中，11个新城镇布置在伦敦周围129公里左右的范围内。这三十几座新城镇一共容纳了200多万人，为解决城市向郊区蔓延问题起到了重要的作用。这期间的英国新城镇还先后经历了实际人口远多于规划人口（如第一代新城镇斯蒂夫尼奇规划人口6万，实际人口10.5万），小汽车数量猛增（在英国，1940 年代末小汽车的拥有量是每人0. 025 辆，所有机动车的拥有量大约是每人0. 05。今天，这些数据分别为0.4 和0.5）等始料不及的问题。规划者不断研究和修正新城镇与母城的距离，努力使新城镇实现居住与就业的自我平衡。值得一提的是，1970年代后英国很多主要城市都出现了不同程度的中心城区衰退现象，因此城市发展的重点转移到内城问题上，新城镇的功能也开始转为如何协助大城市恢复内城经济上。2美国的郊区化和新城镇建设二次大战后美国是一个典型的郊区化国家。20世纪中期，新科技革命引起了城市产业结构变化，新兴工业部门逐渐替代传统工业，第三产业迅速发展及扩散。高速公路的兴建和汽车的普及为居民出行提供了方便，促进了郊区化的发展。1956年美国联邦政府颁布了联邦公路法案，加大公路建设力度。当时的规划者宣称“这些公路将使工厂、商店、居住区分散化，乃至给美国人的生活方式带来变革”。1968年，美国国会通过了新城市开发法，批准建立第一批63个新城镇，新城镇平均人口规模在2万人左右。同年制定了美国“新城”政策，该政策将新城镇分为独立型、半独立型和附属型三种。一些新城镇功能的不断完善，为郊区大规模就业提供了机会，吸引了更多的资本、技术和人口进入郊区新城镇。到1970年，美国郊区人口占总人口的比例达到37.2，超过了中心城市人口占31.4的比例。1970年代以后，美国的新城镇建设进入“边缘城市”阶段，即在城市周边郊区的基础上形成的具备就业、购物、娱乐等城市功能的新城镇，是郊区化作用下的产物。据统计，美国大约有200多个“边缘城市”。这些边缘城市绿化丰富、基础设施完善、具有与现代信息化社会相适应的高效的工作环境，它解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等方面的问题，为城市居民提供了良好的生活空间。美国边缘城市建设及郊区化的结果，除了产生多中心城市空间结构和巨型城市带以外，也在一定程度上导致了市中心在经济、政治、教育等多方面竞争力的衰退。例如，中心城市的税收不断下降，而穷人又涌入市中心，加剧了中心城市的财政负担。美国的大多数旧城均存在着严重的旧城改造问题。因此，1949年通过了城市房屋重建法（Urban Housing Redevelopment Act of 1949），旨在恢复市中心的地位。但是，富人住在郊区，穷人住在市中心，旧城改造很难获得郊区富人的政治支持（陈雪明，2003）。同样，由于边缘城市的主要居民是中产阶级，其规划设计的理念是基于小汽车交通，其发展必定给城市周边的自然环境带来不利影响。表2总结了美国郊区化和新城镇建设的实践。总的来看，美国的新城镇建设主要遵循了以下三点规划原则和指导思想：（1）唤起美国人民对欧洲城市及其建筑形式的回忆，以寻求一种心灵的归宿；（2）通过改善人们的居住条件来解决最基本的生存问题，以保持社会的稳定和经济的持续发展；（3）面向未来，向美国人展示田园城市是城市规划更好的选择和发展方向（张敏，1998）。表2 美国的新城镇发展时间阶段特点19451950居住郊区化居民开始把住宅建到城市郊区19601970郊区生活设施大规模化郊区工业聚集,建造了许多大规模的购物中心1970边缘城市在原有郊区的基础上形成具备就业场所、购物、娱乐等城市功能的新城镇（根据陈恺龙（2003）整理）3日本的新城镇建设新城镇建设可以说是日本最具代表性的大型城市开发工程。1950年代后半期，伴随着日本经济进入高速成长期，以大城市圈为中心的人口、产业集聚现象不断加强，由此带来的居住难、通勤难、城市的无序蔓延等问题日益突出，其中又以东京都市圈最为严重。于是日本政府在1956年制定了首都圈整备法，1958年制定了首都圈第一次基本规划，旨在对已建成的城市地区进行整治、并在已建成区外设置一圈近郊环带以抵制城市的过度膨胀。以20 世纪中后期经济高速增长所带来的住宅需求高涨为背景, 日本的新城镇建设从大阪府千里新城（1964年）和东京都多摩新城（1964年）开始，主要在首都城市圈和近畿城市圈内迅速展开，后来又逐渐扩展到全国各地。1960年代中期以后至1970年代中期，为克服无序开发带来的低效率，日本政府决定有计划地在城市外围进行大规模的土地开发（用地规模一般在10003000公顷），以阻止城市的无序蔓延，同时提供大量低价的住宅用地。为此，政府专门制定了新住宅市街地开发法，使新城镇的开发进入实质阶段。这一时期开发的新城镇基本属于卧城，除个别之外，主要是以居住为主要功能，城市功能单一，对于工厂、大学、研究机构、办公等极力排斥。其开发的先决条件是要与母城保持便捷的交通联系，因此，铁路建设成为新城镇开发的先导和推动力。1970年代中期以后，日本新城镇尝试通过规划建设较大的新城中心，来提高自身的自立化程度。另外，随着日本产业结构的调整和升级换代，新城镇已由单纯的生产型向生产研发一体型转化，生产方式走向多元化、高科技化，由此推动了工厂、研究机构等向城市郊区的转移。这在一定程度上促进了新城镇向多功能的方向转变。为了适应新城镇的发展需求，日本政府修订了新住宅市街地开发法，专门设立了“特定业务用地”一项，为新城镇向多功能综合化方向发展提供了法律依据。但是，由于开发机制上的欠缺、传统观念以及发展惯性的影响，新城镇的自立化程度依然并不十分理想，而且要在原有的新城镇开发范围内实现完全的自立也非常困难。1980年代中期以后，日本规划专家提出了以新城镇联合周边地域邻近城市，通过建立功能互补的地域一体化空间联合体来实现在一定地域范围内功能自立的规划设想。根据这一思路，1986年制定的“首都圈第四次基本规划”，提出了建设东京外围“业务核城市”的构想，以“业务核城市”为中心形成自立化的城市圈，以此改变东京一极核中心的地域结构，构筑起“多核多圈域”的城市地域结构（北京大学城市与区域规划系，2005）。表3显示了日本新城镇的建设过程及其特点。随着新城镇的功能不断完善，新城镇规模的扩大和新城镇中心的建设，新城镇的文化氛围不断提高。到后来，日本的新城镇强调圈域层次上的一体化，新城镇通过联合周边的已有城镇，在功能上形成互补合作的关系，从而实现圈域层次上的自立化。到1995 年为止, 日本开发面积超过300 平方公里的新城镇约有39 个。表3 日本的新城镇发展时间阶段特点典型新城镇19601970兴起规模小,更能单一,对母城的依赖性很强千里新城高藏寺新城19701980成熟期功能的不断完善和大规模新城中心建设森之里新城区港北新城1980完善期与周边地区的地域一体化,实现圈域层次上的自立化多摩连环城市圈 （根据傅超（2005）整理）然而，大规模的新城镇建设，在改变了新城镇规划区域内土地利用和城内居民的生活方式的同时，对规划区域周边的地区也产生了诸多的影响。在生活环境方面，新城镇开发为周边地区提供了便利的设施, 促进了这些地区生活水平的提高；在农业生产结构方面，和新城镇开发同步展开的农业生产环境整治建设，有效地维持了周边地区农业的发展。而根据日本城市规划学、农村规划学、人文地理学、社会学等学科领域的研究成果，其负面影响可以归结为三个方面：（1）大规模新城镇开发通常引起周边地区的地价飞涨；（2）在新城镇周边地区无序的土地开发行为迅速蔓延，大量占用农田，导致农村生活环境和农业生产环境恶化；（3）新城镇开发使城乡差别进一步扩大，城市居民与周边农村居民之间难以实现正常的交流等等。为此，日本的各级行政部门已经出台了很多方法和政策旨在落实农村用地功能分区和用地限制，以神户市的“人与自然共生条例”和 “建设家乡工程”的实施为代表，且业已取得了一定的成效（王雷，2003）。4韩国的新城镇建设韩国的新城镇建设始于1960年代，截至2000年已建设了24个新城镇，其中13个建在首都圈，11个分布在其它地区。新城镇规划已经成为韩国现代城市规划的一个重要组成部分，其新城镇建设经历了黎明期、发展期、成熟期和休息期等四个阶段（韩佑燮，1998）。韩国政府发展新城镇主要有四个目的：一是解决汉城的住房问题；二是在绿带地区以外获得便宜的住宅用地；三是满足人们不断增长的对新住宅和郊区生活的需求；四是缓解汉城的拥挤状况（余庆康（译），1995）。其新建卫星城镇主要是卧城，致使城郊铁路、公路车流拥挤。表4显示了韩国新城镇的发展过程。表4 韩国的新城镇发展时间1962197119731980198319891991经济状况经济落后以经济发展为前提成为发展中国家成为中等发达国家国土计划第12个经济开发5年计划第一次国土综合开发计划第二次国土综合开发计划第三次国土综合开发计划国家发展政策目标经济增长;工业化政策;国家主导计划;地区开发。发展重化工业;综合长期计划;发展区域增长中心。多核心发展战略;修正增长中心理论;广域发展方式。地方分散化的国土结构首都圈政策防止大城市人口过度集中首都圈人口再分配首都圈整顿计划抑制首都圈的集中汉城的空间变化大城市内部扩散大城市内部饱和首都圈扩散新城镇特征大量的工业新城镇大量的区域增长中心型新城镇不再建设增长中心的新城镇不再建设新城镇新区型新城镇出现了早期卫星城，多为转移首都功能的新城镇建设了大量卫星城，转移首都功能的新城镇持续发展（根据韩佑燮（1999）整理）5新加坡的新城镇建设新加坡在城市发展中主要采用了新城镇的模式。新城镇沿中央水源保护区规划发展，其主要功能是居住，同时自成体系，为居民提供良好的生活保障、娱乐休闲设施和工作机会。新城镇之间以绿带相隔，每一个住户到海边或中央水源保护区的距离不超过1.6公里。新城镇大多离市中心1015公里，居民可以通过穿越中央水源保护区和非建成区的交通网络迅速到达市中心区和其他新城镇。这些新城镇居住了新加坡80%的人口，金融和主要的商务活动则集中于市中心(中央商务区)，但只有5左右的人口居住在市中心区。这种布局方式有效疏散了中心城区的人口，防止了困扰一般大城市的拥挤、污染、嘈杂的问题，同时新城镇与中心城区形成联系紧密的大城市系统（胡昊，2002）。新加坡于七十年代末发展了新城镇结构规划模型，用以指导新城镇的发展建设。该模型是一个土地综合利用与道路网络相结合的综合规划，包含三个主要目标：土地开发与交通规划挂钩；优化使用土地；促进环境改善和生活素质提高。在土地使用分配上，3040%的土地用于居住或与居住相关的设施，3/1用于工业与商业发展，其余的则用作道路、学校、体育场馆、公共设施、绿地等。一个典型的市镇由五到七个邻区组成，每个邻区则至少包括六个邻里，而每一个邻里由四到八座组屋组团围合，一座典型的组屋可容纳100120户左右的家庭。新城镇由新加坡建屋发展局进行统一的规划、设计和建造。从规划师的首张模拟图到新城镇的竣工，一般只需要10年左右的时间。所有的专业工作如规划、设计和工程都由建屋发展局负责；而实际的工地施工则是以公开招投标的方式让私人承包商承建，但建屋发展局员工负责工地质量的监督。高密度的新城镇建设有助于高效的基础设施规划与施工协调，也有助于高效的交通系统的规划、建设和利用。有计划和大规模的新城镇建设降低了建筑造价，保证了各种设施的供应，提高了维修效率。新加坡最早兴建的两个新城镇是女皇镇和大巴窑，到目前为止，共发展了23个新城镇。新加坡新城镇建设基本上经历了五个阶段（胡荣希，2002）。第一个阶段是六十年代的起步阶段。这个时期新加坡面临两大难题，即严重住房短缺和高失业率。新加坡急需在最短的时间内以最低的成本建造出最多的住宅，政府的作法是把城市中过于拥挤的贫民区中的居民，搬迁到另外一个密度同样很高但有着适宜而卫生的生活环境的地方，为此，开始了第一个新城镇女皇镇的兴建。但是，女皇镇只是一个不大的公共住宅区与后来建成的新城镇中心的聚合体，住宅标准低、质量差、配套不全。第二个阶段是六十年代中期至七十年代的系统发展阶段，以大巴窑和宏茂桥为代表。新城镇中大型组屋(四房式、五房式) 的比重开始增加，除了强调对土地的有效利用外，小区配套设施问题也得到重视。但由于一些新城镇几乎同时开工兴建，并遵循同样的规划设计标准，所以彼此相似性较强，怎样使新城镇具有鲜明的个性，开始成为关注的焦点。第三个阶段是七十年代末期至九十年代初期的个性化发展阶段。这个阶段兴建的新城镇有义顺、后港、裕廊东、裕廊西、淡滨尼、蔡厝港和碧山新城等，使这些新城镇各具特色是这一时期新城镇发展的重点。建屋发展局还于七十年代末发展了包括土地利用和道路网络的新城镇结构模型，用以指导以后的新城镇建设。邻里组团概念也被引入新城镇建设中。值得一提的是1991年获联合国人居奖(发达国家组)的淡滨尼新城。该镇位于新加坡东部，面积1200公顷，距离新加坡市中心14公里，其中居住用地424公顷，目前共有约6.2万套住宅，居住人口为22.2万；商业用地150公顷，商业设施包括银行、购物中心、饮食中心等，还包括一个电信工业园和金融园区。1993年的统计数据显示，30%左右居民在本镇范围内工作。新城实行镇、邻区、邻里三级规划，邻里之间以“绿带”相连，建筑上有不少创新，道路网络发达，土地利用经济合理，居民满意程度高。第四个阶段是九十年代初期开始的新城镇更新阶段。进入九十年代，新城镇发展从大规模的兴建转向了对质量和服务的强调。新加坡政府采取各种措施，提高已建成新城镇的居住环境，其中最重要的是1992年开始推行的市镇更新计划。这项计划为期15年，每年政府津贴10亿新元(约50亿人民币) ，目的是为了翻新改造早期兴建的新城镇，共包括三大项目，即主要翻新计划、中期翻新计划和整体重建计划。其基本工作是在各单位组屋内对厕所、浴室翻新，扩建一间杂用室或一个阳台；在邻里范围内进行装饰工程以改进现有设备和居住环境；以及在新城镇内进行全面重建发展新住屋。政府希望通过市镇更新计划，使旧市镇能够接近新市镇的水平。第五个阶段是九十年代中期开始实施的21世纪新城镇发展计划。这个计划的核心是为居民建立一个更理想的家园和提供一个整体的居住环境。榜鹅21镇是在21世纪新城镇计划下规划、建造的第一个城镇，于1996年启动，建成后提供了8万个住宅单位和配套的商业、社会、娱乐休闲设施。该镇住宅形式多样化，其中有很大一部分是滨水住宅，私人住宅的比例则增加到40%；一个包括地铁、轻轨、公共汽车在内公共交通系统为居民提供了前往市中心和其他市镇的快速交通；提供方便的购物、饮食、公共服务和休闲娱乐设施，拥有68个面向普通居民的俱乐部；资讯科技和其他高新科技广泛应用，使之成为智能化、数字化的社区。榜鹅21镇成为示范城镇，在一定时间内为新加坡以后将要兴建的新城镇提供了样板。概括起来，新加坡新城镇的发展过程及其特点如表5所示。表5 新加坡的新城镇发展时间阶段特点1960年代起步阶段为解决严重的住房短缺问题而建;住宅标准低、质量差、配套不全o19601970系统发展阶段大型组屋比重增加;强调对土地的有效利用;重视小区配套设施问题o19801990个性化发展阶段建筑上的创新;道路网络发达;土地利用经济合理;居民满意程度高o19901995更新阶段强调新城镇建设的质量;提高已建成新城镇的居住环境o1995新世纪新城镇发展阶段住宅形式多样化;建设更理想的家园o（根据胡荣希（2002）整理）6小结由于篇幅有限，本文仅列出了5个代表性国家的新城镇建设实践，并在表6中对其基本建设情况进行了总结。其中，英国为“花园城市”理论的“发祥地”，其新城镇建设丰富了战后世界范围内的城市规划理论和实践；美国的郊区化和新城镇建设在改善人们的生活环境方面成绩斐然；新加坡作为“花园城市”的典范，在城市规划及构建理想家园方面积累了丰富的经验；同在亚洲的日韩两国在应对大城市过度拥挤和住房短缺而进行的新城镇建设，以及新城镇的圈域一体化发展等方面也进行了诸多有益的实践。虽然各国新城镇的建设背景不同，指导思想也各有侧重，但其实践经验对我国各大城市正在进行的新城镇建设有重要的参考价值。同时，各国在新城镇实践过程中存在的种种弊端也值得我国引以为戒。表6 国外新城镇建设基本情况比较国家起始时间背景目的运作模式实践效果英国二战之后(1946)战后重建提供就业机会和住宅;控制大帐市蔓延式发展政府主导建设;资金由中央划拨共建设30多个新城镇,容纳200多万人口美国20世纪中期大城市拥挤与环境恶化提供高标准环境优美的住宅政府立法授权,私人开发商投资建设共建立200多个“边缘城市”日本20世纪60年代私人住宅开发导致城市无序扩张解决住宅问题政府主导建设,吸收部分社会资金建成约39个较大规模的新城镇韩国20世纪60年代早期建设大型工业企业及后期的住房量短缺发展工业,解决住宅问题政府主导并吸引私人开发商参与建设共建成14座新城镇新加坡20世纪70年代末早期住房短缺和高失业率及后期建设理想家园优化土地利用,促进环境改善和生活素质提高政府主导,由新加坡建屋发展局(HDB)具体实施共发展了20多个新城镇四、 我国内地新城镇建设实践1.我国内地的新城镇建设及实践我国于20世纪30年代在南京郊区大厂镇建立了第一个卫星城。新中国成立后。在上世纪50年代到70年代间建立了的一批卫星城，但少有成功者。由于借鉴了苏联关于传统计划经济体制下的城市理论和实践，建立的都是战备城、工业城，其中更多的是重工业城。这些卫星城镇存在明显的先天不足之处：级差地租效应偏向于分工细密而企业数量大的中心城，外来人口更易于在那里找到工作；中心城文化生活丰富，以致使人们往往难以割舍；优等的医生教师也难以自愿到卫星城工作，以致一流的医院和学校难以在卫星城建立起来；卫星城镇是以某个或几个大型企业的职工为居民的基础，人数有限，因此只能形成一些小而全的社区，虽然投入了大量财力和物力，却仍然无法满足居民的多方面需求，卫星城镇居民的生活在很大程度上仍需要依赖于中心城市；城乡居民接受教育水平的差异，增加了沟通上的难度；绝大多数职工迁居到卫星城是由国家统一安排的，并不是根据自己的迁居意愿。从上述特征可以看出，我国早期卫星城镇建设具有特定的历史背景局限，并没有取得理想的效果，由于在很大程度上依赖与主城，所以对分散工业和吸引人口都没有起到应有的作用。20世纪90年代后，我国社会经济快速稳定发展，城市建设也取得了巨大的成就。近几年来, 我国大城市中“新城镇”的规划和建设正在不断升温，北京、上海、杭州、青岛、南京等大城市纷纷以发展“新城镇”来拓展原有的城市空间, 向外转移产业和人口。现在的新城镇建设有别于过去的卫星城，其规模更大，功能更综合，也更加独立，对疏解中心城人口能起到更大的作用。概括来讲，国内新城镇发展主要有以下5种模式（张捷，2003）：（1）内城改造和用地功能置换联动所形成的“新城镇”。在市场经济条件下，原来的城市用地方式若不能充分发挥土地经济效益，内城更新改造就势必引起不同的用地功能置换。其中较为普遍的有两种情况，一种是城市中心区更新改造；另一种是老城厢地区保护和更新。青岛市上世纪末建立的浮山新区就属于这一类型。在青岛市的老城区中，原本存在着建国前后形成的居住密集、房屋破旧简陋、市政设施不全、抗灾能力差的居住区域，即“棚户区”。1998年，青岛市做出了决不让棚户区进人21世纪的承诺，按照城市建设发展规划，采取就地安置和易地安置相结合的办法改造旧城，建设规划面积12平方公里的浮山新区。该新城区兼有文化、体育、游憩、服务等功能，是青岛市住宅产业现代化示范区，2000年被联合国人居委员会评为“迪拜国际改善居住环境良好范例奖”。这一类“新城镇”由于有相应政策的支持，其公共设施和市政基础设施都可配套完善，环境状况相对较好，居民能安居乐业；新城镇的中心区往往能得到开发商的青睐，人气较为旺盛。（2）城市结构改变生成的组团级“新城镇”。城市化进程中，伴随着城市的发展从数量到质量的变化与提高，从功能单一到多样化、综合化，再到职能化分工，城市的空间结构与用地结构也由封闭式向开放式演变，呈现出从单中心变为多中心及复合组团式结构。大城市，尤其是那些在中心区有大面积老街区的大城市，为了避免或减弱单中心聚集带来的恶果，在总体规划中都不再局限于单一中心的城市形态，而是向“开敞、多核”或“组合城市”的方向发展。这一类“新城镇”作为多中心、组团模式发展的大城市的新组团之一，可以极大地增强规划建设用地的选择性。不过，它们需要强有力的管理控制，否则各组团各自膨胀，相互蔓延成片，就会造成混乱的多中心和新一轮 “摊大饼”的局面。按照规划，上海市为构建新的城镇体系而拟建的11个新城镇和22个左右的中心镇（当前重点建设其中的“一城九镇”，所有新城镇预计在2020年建成）属于组团级“新城镇”。（3）城市郊区化蔓延形成的郊区“新城镇”。目前，我国的一些大城市和特大城市明显地出现了城市郊区化的现象。由于城市内部人口和经济活动过度集中，而且地价日益抬升，生活和就业压力就会导致一些低收入居民选择向地价较低的城市边缘区迁移。同时，拥有私人交通工具的富裕阶层则看好郊区的良好环境，选择在郊区生活。开发商们也看好这块市场， 纷纷在对外交通干道沿线,利用便利的交通条件，投资开发各类楼盘。这种开发同时也吸引了商业、办公、服务业等与其相配套，客观上形成了规模不一、风格各异的阶层分明的“新城镇”。这类“新城镇”的代表首推近年来国内许多大城市郊区出现的规模宏大、具有较高层次和水准的大型社区，例如深圳万科“四季花城”，深圳华侨城，广州祈福新邨，广州碧桂园，成都花园等。这些社区多位于城乡交界处，环境优美，设计新颖，占地多在千亩以上。由于规模的巨大，社区内部多设有大量的公共服务设施，如小学、中学、大型医院、高科技厂房、公园、大型购物中心、娱乐中心等。这一类“新城镇”虽然交通条件较为优越，但由于生活和就业较难平衡，大量人口通勤来往于城郊之间，加大了交通负荷。同时，如果规划不好，城市郊区建设用地一圈又一圈地向外摊，城市在“永远是个大工地”的环境中无休止地涨大，“城市病”并不能得到合理的解决。（4）以一大型项目为中心的特定“新城镇”。城市发展过程中，不可避免地会产生一些大型项目，比如总体规划决定的重大基础设施项目、政策扶持的“大学城”项目等。这些大型项目一般都是城市的重点工程， 规划设计、投资建设等各个环节都有较好保障。由于这些项目占地大、投资大、建设周期长、配套内容多, 一般选址在城郊，而且这些项目建成后，能提供大量的就业岗位，因而以大型项目为中心的特定“新城镇”随之崛起。常见的有各类工业新城、科教新城、海港新城等。（5）以传统小城镇为基础发展而成的“新城镇”。当特大城市、大城市的压力不断膨大，城市不断扩张的同时，一些自然条件优越、经济基础较好、交通便利且位于大城市近距离辐射范围内的传统小城镇，凭借自身优势，吸收来自大城市的人口疏散和产业扩散，同时，也吸纳由农村流向大城市的部分劳动力。这既减缓了大城市的人口和就业压力，又发展了自己的规模。如上海市“一城九镇”建设的重点镇朱家角新镇，就是一座以朱家角古镇为依托，集工业区、古镇旅游区、特色居住区及淀山湖风景区为一体的新城镇。这一类“新城镇”的发展基础较扎实，而且能有效地解决大城市问题。但也有些小城镇的建设是自发的，往往缺少规划引导和管理控制。在同一经济区域内，小城镇由于受到大城市的辐射影响，盲目发展极易造成产业结构单一和重复建设。 2.国内新城镇建设中存在的问题当前我国已进入城市化快速发展的阶段，城市中人口和经济社会活动的过度密集给城市的运行造成了巨大压力，既有的城市结构会成为城市发展的束缚。缓解老城的人口增长压力, 拓展新的城市发展空间，优化城市结构，提升城市的综合竞争能力已成为目前大城市规划中的关键问题。新城镇开发成为我国快速城市化进程中解决“城市病”的一种较为有效的模式。然而，就北京、上海等地目前的开发状况来看，新城镇建设中也暴露出了一些问题。（1）开发速度过快。短时间内大面积的土地出让和开发会给土地出让市场、房地产市场、市政配套设施等带来一系列的问题。（2）新城镇建设、管理的内外体制不顺，管理水平不高。国内多数新城镇的管理缺乏来自行政、司法与社会的公开监督，有的新城镇同时跨几个管辖区域，域内有中央和市属大企业，需要较高层次的协调，而这种协调机制目前尚未建立。（3）尚不能成为新兴产业的聚集地。国外的许多新城镇都是新兴产业的聚集地。但就国内的大多数新城镇来看，尚没有能力成为新兴产业的聚集地，主要表现在其整体产业结构落后，第二产业仍然是新城镇的支柱和主导产业，新城镇内部科技人员比例低，自主开发和创新能力不强，科技开发投入少，科技含量不高。（4）人口导入不足。从目前发展的现状来看，已初具规模的新城镇如北京市的良乡、通州，上海市的松江新城等，虽然迁入的人口在不断增加，但吸引市区人口的功能远未达到预期目标。五、国外新城镇建设的经验教训与启示总结国外新城镇建设的经验教训，并结合我国新城镇建设现状，作者认为，新城镇的规划、开发和建设应特别注重以下问题。1.明确新城镇建设的目标和功能定位世界各国新城镇一般是在大城市发展到一定阶段、达到较大规模时产生的，新城镇产生的时期通常是区域经济稳定增长，城市规摸持续扩大，或是快速城市化的时期。促成新城镇发展的直接原因不外乎以下几种：大城市人口快速增长对城市市区形成的巨大压力，良好住宅条件的需求，工业发展对空间的需求，重大基础设施建设的需要，解决大城市市区拥挤、环境恶化等大城市问题。新城镇建设的目的和作用与其产生的背景和原因有密切的关系，除此之外，往往还有吸引人口，提供新的生活方式，或为城市建设提供试点等作用。而具体到每一座新城镇的规划建设，政府对其都应有明确的功能定位和建设目标，以期对整个新城镇的规划、建设和管理发挥总体性指导作用。2.新城镇开发要有合适的规模 国外新城镇规模，一般有3种预测方法： 根据开发商投资能力进行预测； 根据适用土地大小和市中心疏散人口计划进行预测，一般以20-25万人作为最优化人口规模； 根据三种产业就业人口比重而推测总人口（上海市建委，2004）。早期建设的新城镇以提供住宅，缓解中心城市用地紧张为主要目的，新城镇内只提供居民生活最基本的服务设施，规模很小，一般只有一万到几万人。这时的新城镇在就业、文化生活等多方面很大程度上依赖于主城，对居民没有多少吸引力，因此也没有真正起到疏解中心城市人口和功能的作用。以至于有的学者在调研后指出，国际上新城镇建设没有成功的范例。后来人们不断注意完善新城镇的服务设施，提供就业机会，使新城镇更有吸引力、更独立，新城镇的规模也逐渐增大。现在通常认为新城镇达到20万人以上，就可以形成一个内部功能完善，相对独立的城市，能起到疏解主城人口、功能的作用。国外一些新城镇规模己达4050万人，已相当于一个中等城市。但是，人口数量和密度不同的区域，新城镇的规模会有明显不同。如美国和西欧国家城市人口密度低，人口总数也少，其建设的新城镇可能人口不多而占地很大；但亚洲东部和南部地区人口稠密，新城镇人口规模通常较大，以实现集约用地，充分利用基础设施。国外新城镇发展经验证明，大城市发展新城镇时应基于新城镇的功能定位和新城镇与母城的关系充分考虑人口、土地、建设融资、经济发展等多方面因素，适度规划新城镇的规模。3.注重新城镇的规划和土地的集约利用全面考虑新城与中心城区之间内在关系，从整个大都市区的角度出发，制定具有区域指导作用的大都市区域规划，是西方大都市建设新城镇的前提。在这种区域型规划中，按照整体性、有序性原则，将新城作为整个大都市区的有机组成部分，明确各自职能，分担城市中心区部分功能，以实现大都市区经济的空间平衡与协调发展。这一点在巴黎、东京、新加坡等城市的新城建设中都表现得较为典型。而一些发展中国家的新城镇，由于缺少合理的整体性规划而不能实现其最初的目标。如伊朗的德黑兰大都市区新城，没有充分考虑新城镇位置和城市体系功能的联系，致使部分新城镇离大都市太近以至于有被吞并的危险；另有一些新城镇离大都市太远，因缺乏基础设施和城市服务，不能吸引居民。伊朗政府对于哪些收入群体和社会群体将会在新城镇安居并不十分明确，对于他们的社会经济特征、需求和发展趋向都未作恰当的评价，故而政策或土地以及住房供应就不可能是合理的。以毗邻德黑兰市的Andisheh新城为例，2000年的既有人口与原预计人口的比率高达63.3%（Hassan Afrakhteh（著），唐子颖（译），2003）。制定并实行整体性的产业、住房与空间发展规划，将会有效地引导新城镇建设取得成功。我国当前的新城镇开发与建设，大都以提供优质的人居环境、实现产业集聚和发展区域经济为目的。在实际实施中，有的新城镇过于追求设施全、马路宽、广场大，带来总规划面积大、城区无序扩张、低效利用、盲目发展、资源过耗等问题。因此，新城镇的用地规划应特别注重提倡节约和集约使用土地，以合理布局、优化用地结构和可持续思想为依据，控制城市用地规模，提高土地利用效率，实现土地的集约利用。也可利用技术手段评价新城镇的土地集约利用水平和潜力。4.基础设施建设必须先行，注重交通与就业的整合新城镇的发展史充分证明，交通、通讯、医疗卫生等城市基础设施的建设对于新城镇吸纳人口及后期的发展都具有至关重要的作用。此外，国际上多数大城市在建设郊区城镇时都特别重视人居环境的营造和对生态环境的保护。如伦敦密尔顿凯恩斯在布局上改变了传统的邻里单位的概念，将商业服务设施、学校等设置在街区边缘和交通干道附近，为各街区居民提供多个选择的机会，同时还将无污染的小工业设于街区内，形成“环境区”，极大地方便了居民。国内的新城镇开发也应以基础设施建设为“先锋队”，努力营造使自然、经济、社会、文化四个要素在空间和时间上达到高效、和谐、统一的理想人居环境。同时，新城镇的就业岗位与交通设施的平衡应符合区域发展的总要求。虽然生活在新城镇不意味着都在那里工作，但新城镇应该在寻求更大的就业机会的同时减少通勤需求，而同时尽量保护这种机会。新城镇的居民应该拥有大量的就业机会和社会设施，但应能在一定的区域内