浅析保密法的调整对象.docx

浅析保密法的调整对象 摘要保密法的调整对象，即保密法所调整的社会关系，是保密法学理论的逻辑起点和分析基础。从国家秘密产生和保护的实际出发，保密法的调整对象可以概括为国家秘密的确定和管理过程中形成的社会关系。我国保密法制建设应当围绕保密法的调整对象，逐步建立我国国家秘密确定法律体系和国家秘密管理法律体系。 关键词保密法 调整对象 国家秘密管理 作者简介：孙琦，中国社会科学院法学研究所2008级法学理论专业博士生。 调整对象理论是法学研究的一个基本假设。一般认为，法的调整对象是一定的社会关系，即调整社会利益资源在各社会主体间的分配。本文立足于我国保密法制工作实践，从国家秘密产生和国家秘密保护的实际入手，试对保密法的调整对象作提炼分析。 一、保密法调整对象的研究价值 保密法调整对象的研究价值，主要表现在以下两个方面： 第一，从保密法学理论研究需求看，保密法的调整对象是保密法区别于其他部门法的主要标准，是保密法学的逻辑起点和分析基础。只有回答了这个问题，才能进一步研究保密法的本质、主体、体系、原则等一系列基础理论问题。当前，我国保密学科体系建设正在进行中，保密法学作为保密学科体系建设的一部分，应当积极完善自身的理论体系。调整对象的明晰，对于奠定保密法学理论基础，节省研究交流成本，提高保密法学理论研究的系统性水平具有重要意义。 思想汇报 第二，从保密法制工作的实践需求看，保密法的调整对象是我国保密法律体系建设的理论依据，对进一步提高我国保密法律体系建设的科学性具有重要意义。今年是我国保密法颁布20周年。20年来，我国保密法制建设取得了长足进步，初步形成了以保密法及其实施办法为核心的保密法律法规及规范性文件体系，基本覆盖了保密工作的各个领域。同时也要看到，我国保密法律体系的全面性、系统性还落后于保密工作形势任务的发展变化。总结提炼保密法的调整对象，界定保密法的作用边界，对于科学制定立法规划，促进保密法制建设的全面平衡发展，正确处理保密法律体系建设重点与全面的关系，当前与长远的关系等方面具有积极的指导意义。 二、保密法的调整对象 保密法的调整对象是一定范围的社会关系。这里需要指出的是，保密法律关系不是保密法的调整对象。法律关系不能成为法的调整对象。法律关系的发生以法的存在为前提，先有法才有法律关系。保密法律关系是根据保密法的规定发生的权利义务关系。保密法的调整对象只能是客观存在的社会关系。 按照调整内容和方式的不同，保密法的调整对象可以分为两个领域，即国家秘密确定过程的社会关系和国家秘密管理过程中的社会关系。 （一）国家秘密确定过程中的社会关系 国家秘密的确定，是一国根据维护自身安全和利益的需要，确定对哪些事项或者信息实施控制和保护，不让他人接触或知悉。国家秘密是保密法的基本范畴，国家秘密的确定是保密法适用的起点。科学准确地确定国家秘密，既是维护国家秘密安全的基础，也是正确处理公开与保密关系，维护公民合法知情权的前提。在国家秘密确定过程中，保密法主要调整两类社会关系。 第一，授权定密关系。即国家机关、涉及国家秘密的单位依授权确定国家秘密事项的过程中形成的社会关系。国家秘密的所有者和受益者是主权国家，国家秘密的确定权是主权国家的一项重要权力。国家机关和涉及国家秘密的单位确定国家秘密应当依照国家授权进行。最主要的授权方式就是法律法规授权。保密法通过规定保密范围的制定、定密的程序、不明确和有争议事项的确定、保密期限的确定、变更等授予机关、单位定密权。同时，从实际工作需要出发，机关单位还可以授权定密责任人履行定密职责。定密责任人依授权行驶定密职责，并承担一定定密责任。 第二，定密监督关系。即有关主体对机关、单位定密行为进行检查和纠正的行为。国家秘密的确定权关系到国家秘密保护的效果和保密管理的成本，同时还关系到公民知情权的合法界限。定密权的不适当行使，可能给国家安全和利益造成损失，也可能影响信息资源的合理利用。因此，国家秘密确定权的行使必须在有效监督机制下进行。定密监督按照监督主体的不同可以分为三种类型。一是保密工作部门的监督。保密工作部门发现国家秘密确定或者变更不当的，应当通知有关机关单位予以纠正；二是机关单位的内部监督。定密是机关单位的重要职责和义务，机关单位对于定密工作应当进行监督检查，发现不当的积极予以纠正；三是知悉范围内机关单位或者人员的监督，即国家秘密知悉范围内的机关单位或者人员，认为定密不当的，可以提出异议，原定密机关单位应当复核。定密监督是确保科学准确定密，防止机关单位滥用定密权力的外部制约力量，是国家控制定密权的重要制度安排。 （二）国家秘密管理过程中的社会关系 国家秘密的管理，是政府为了维护国家秘密安全，对相关组织和个人涉及国家秘密的活动进行一系列的组织、指导、监督等活动。在这个过程中，根据社会关系的主体不同，保密法的调整对象可以分为两类。 一是国家和公民之间的保密宪法关系。保密宪法关系产生于公民具有维护国家秘密安全的宪法性义务。这也是各种国家秘密保护制度产生的基础。在保密法的视野中，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。如机关、单位具有健全保密管理制度，完善保密防护措施，开展保密宣传教育，加强保密督促检查的义务。公民在发现国家秘密泄露时具有采取补救措施并及时报告的义务。单位或者个人在保护国家秘密等方面成绩显著的，具有获得奖励的权利。 二是保密工作部门与涉密机关单位之间的保密行政管理关系。保密行政管理关系是保密工作部门在履行保密行政管理职能过程中与相对人形成的社会关系。在我国，代表国家行使国家秘密管理职能的主体是各级保密工作部门。从管理对象看，可以分为涉密人员管理、涉密载体管理以及涉密活动管理；从管理手段看，有制定保密规章、组织开展保密检查、授予涉密资格、协调指导泄密案件查处等。近年来，随着改革开放和社会主义市场经济深入发展，保密行政管理关系逐渐成为保密法调整的重点内容。 可见，保密法的调整对象可以归纳为国家秘密确定关系和国家秘密管理关系。保密法在两个领域的调整方式各有侧重，前者为后者的有效实施奠定基础，两者在最终目标上是一致的。 三、保密法调整对象的特点 第一，保密法的调整对象具有复杂性。与一般调整双重主体间社会关系的法律不同，保密法的调整对象是涉及到国家、各级机关单位以及公民法人和其他组织的多重主体间的社会关系。即由国家与公民、组织之间的宪法性关系，也有保密工作部门与行政相对人之间是行政管理关系。调整对象的复杂性决定了保密法性质的复杂性。保密法既是调整保密行政管理关系的行政法，也属于调整国家与公民之间关系的宪法性法律范畴。 第二，保密法的调整对象具有一定的开放性。这种开放性来源于国家秘密内涵和范围的开放性。从外部来看，经济全球化和信息化的发展使国家安全和利益的内涵不断发生新的变化，以军事、外交和政治安全为核心的传统安全逐渐向以经济、科技和信息安全为核心的非传统安全转变，国家秘密的内涵和范围也随之改变。从内部来看，市场经济的发展、科学技术的进步、民主化进程的推进等因素都会对国家秘密的范围产生一定的影响，并可能产生新的保密法律关系需要调整。因此，保密法制建设也不可避免地具有一定的时间和空间的有限性。保密法制工作者应当始终关注社会发展，将保密法制建设与国家经济和政治发展有机结合在一起。 第三，保密法的调整对象具有国家主导性。与其他法律中国家权力只是法律实施的保障不同，国家是保密法中的重要主体。“权利义务不再是法律关系的唯一内容和要素，国家权力纳入到法律关系的范畴之中。”国家秘密涉及国家安全和利益，具有明显的阶级性，只有国家才是国家秘密的最终拥有者和管理者。国家秘密的确定和管理，建立在一国政治体制之上，与执政党的性质、综合国力、国际社会地位密切相关。国家权力因素始终是保密法调整的社会关系中的主导因素。 四、从保密法的调整对象看我国保密法律体系建设 随着我国国家安全的需求不断增大，对保密法律制度的需求也不断增长。制定科学的保密立法规划，逐步完善我国保密法律体系显得尤为重要。依据一般法理，一个部门法体系的构成主要取决于该部门法的调整对象，这对于保密法律体系的构成也是适用的。保密法律体系同保密法的调整对象有着直接的内在的联系，保密法的调整对象决定了保密法律体系的构成。保密法律体系的建设要围绕保密法的调整对象，逐步形成各类保密法律规范所构成的和谐统一的整体。 第一，要建立完善国家秘密确定法律体系。如前所述，国家秘密确定权的授权和监督是国家秘密确定过程的两个重要方面，应当逐步完善授权定密法律体系和定密监督法律体系。目前我国的保密法及其实施办法对国家秘密的确定的授权性规范较为完备，较为缺乏的是监督性法律规范。实践中，保密法及其实施办法中规定的定密监督制度被束之高阁，难以落实。保密法制理论研究中对定密监督的关注较少。发挥定密监督应有的作用，需要我们重新认识定密监督权，建立完善定密检查制度、定密异议制度、定密纠正制度、定密监督程序以及定密责任追究办法，从而建立完整有效的定密监督法律体系。 第二，建立完善我国国家秘密管理法律体系。国家秘密管理法律体系应当由对各类保密管理对象及保密管理手段进行规范的法律法规构成。近年来，我国在涉密载体和部分涉密活动方面的保密管理法规逐渐完善，对于涉密人员管理也进行了积极有益的探索。同时也要看到，当前我国保密行政管理的对象和范围发生了很大变化，越来越多的民营企业和其他组织参与涉及国家秘密的活动或者提供涉及国家秘密的服务，如，国家秘密载体复制、维修、销毁单位，为涉密国有企业提供上市服务的会计师事务所、律师事务所等中介机构，承建涉密工程的企业单位，承接涉密会议的宾馆、饭店等。对于这些企业事业单位的行政管理直接关系到对国家秘密的有效保护，如何运用法律手段对这些企业事业单位进行有效管理是保密法制建设的新课题，也是完善我国保密管理法律体系不可或缺的重要组成部分。 注释： 受前苏联法学的影响，我国法律体系以部门法为基础，并以法的调整对象和调整方式作为划分部门法的标准。 对于法律的调整对象，有人认为是社会关系，有人认为是行为，但这两种说法实质上是一致的。所谓社会关系不过是人与人之间的交互行为，没有人们的交互行为就没有社会关系，人的行为体现并影响社会关系，社会关系是从更为抽象的层面上概括出来的。沈宗灵主编法理学（第二版）高等教育出版社2004年