汝州市--农村养老保障问题研究.doc

【摘 要】：社会保障是社会安定的重要保证。养老保障是社会保障体系的重要组成部分。农村人口养老保障是农村社会保障制度的核心内容，也是政府的一项重要社会政策，如何安排好农村老年人的养老问题是需要政府和社会关注的基本民生问题。只有切实解决好农村人口养老保障问题，才能实现农民生活品质真正意义上的提升。因此，建立健全农村社会养老保障制度具有重要意义。本文利用人口普查有关资料，分析我市农村老年人口和农村养老保障的现状，并就存在的问题提出建议，为解决农村养老保障问题提供有效思路。【关键词】：老龄化：农村养老保障；问题；对策农村养老保障问题研究-以河南省汝州市为例社会保障是社会安定的重要保证。养老保障是社会保障体系的重要组成部分。农村人口养老保障制度是国家保障全体农村人口老年基本生活的制度，是农村社会保障制度的核心内容，也是政府的一项重要社会政策，如何安排好农村老年人的养老问题是需要政府和社会关注的基本民生问题。只有切实解决好农村人口养老保障问题，才能实现农民生活品质真正意义上的提升。因此，积极创造社会经济条件，健全和完善农村社会养老保障制度，使农民都能老有所养，可以提升农村老人生活水平，保障他们身体健康和延年益寿。化解他们安心从事农业生产的后顾之忧，促进农村家庭、社会和谐以及经济稳定健康发展等，都具有重要的意义。一、农村养老保障的内涵养老保障是指国家和社会根据一定的法律和法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会生活保障制度。养老保障的目的是为老年人提供保证其基本生活需要的稳定可靠的生活来源。而农村养老保障，就是对农村老年人提供晚年生活的基本保障，以使老年人“老有所养”，它包括物质上有供养、生活上有照料、精神上有慰藉的三个不可或缺的内容。第一，物质上有供养，即老有所养的问题。1982年维也纳世界老年人大会强调保障和维护老年人收入的重要性，即提出“保障老年人收入意味着作为一种公共政策应该确保老年人有足够的收入支付某一特定社会的最低标准的生活费用”。第二，生活上有照料，即日常生活护理问题。目前，农村老年人的生活照料除身体健康者依靠自身外，绝大多数依靠家庭。由于农村生活水平较低，医疗条件较差，因而农村老年人需要家人的各种照料。第三，精神上有慰藉，即老年人精神慰藉问题。老年人由于生理和心理上的原因，一般来说，更需要精神上的安慰。首先要丰富老年人的精神生活，使他们即便在无法劳动时，也不至于产生强烈的孤寂感；其次，由于老年人与年轻一代有着不同的生活经历，在价值观念、行为方式等诸多方面与青年一代之间存在分歧、矛盾。因此，在家庭中，应该形成尊敬老人的风气，使老年人保持其权威感；再次，加强年轻人与老年人的沟通、交流，使老年人避免产生失落感和被抛弃感。二、汝州市人口老龄化现状人口老龄化是指老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程。目前，国际上一般把60岁及以上人口称为老年人口，如果一个国家或地区的总人口中60岁以上的老年人口占总人口的10%以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上，则称为老龄化社会。据2010年汝州市第六次全国人口普查结果显示，全市常住人口中，60岁及以上人口为110200人，占11.88%。乡村常住人口中，60岁及以上人口为79107人，占12.54%，可见全市已进入老龄化社会。（一）老年人口数量大，增长速度快据第六次人口普查资料显示，我市0-14岁少年儿童人口220839人，65岁以上老年人口有73977人，对照国际上通用的人口年龄类型标准，截止2010年10月，我市已完全进入老年型人口社会。具体年龄构成情况如下表：全市人口年龄状况分析表 单位：%项目国际通用人口年龄类型标准我市人口年龄状况年轻型人口成年型人口老年型人口五普六普少年儿童系数(014)40以上30-4030以下28.123.8老年人口系数（65以上）4以下4-77以上7.37.97老少比15以下15-3030以上25.9933.5从表中可以看出：2000年第五次人口普查时我市人口正处在成年型阶段向老年型阶段过渡时期，从少年儿童系数、老年人口系数、老少比等各个指标都可以看出，经过十年经济发展和人口自身的发展，我市人口已完全进入老年型人口阶段。（二）老龄人口呈现扩大趋势受某些历史条件的制约，分年龄段人口呈现出特殊的规律性。从“六普”人口年龄金字塔可以看出（见下图），我市人口呈现出较明显的三次出生高峰，而且随着年龄的增大，“六普”人口年龄金字塔与“五普”人口年龄金字塔比较，金字塔上部有不断扩展的趋势，显示我市老年人口数量的增多。“六普”人口年龄金字塔三、当前汝州市农村养老保障的现状汝州市地处河南省中西部，现辖9镇、6乡、5个街道办事处，455个村（居）委会。全市常住人口927934人，其中60岁及以上人口为110200人，占11.88%。近年来，随着经济社会的快速发展,养老问题越来越引起政府和社会的高度重视。切实解决好这一问题,不仅关系到老年人老有所养、家庭安定和社会稳定，而且也是深入贯彻以人为本的科学发展观、加快构建和谐社会的重要课题。经过实践和探索，全市逐步形成了以居家养老为主，以机构养老为辅，以乡镇敬老院为支撑的社会养老福利服务体系。全市现有敬老院22所，社会福利院1所，大型社会办老年福利机构3所，小型10余所，供养人员近2200余人。15个乡镇、5个街道办事处都设有老年服务中心和老年服务站，全市坚持“政府倡导、社会参与、市场运作、全民关注”的工作思路，积极探索养老服务社会化工作，逐步建立了覆盖全市、乡镇（办事处）、村（居）的养老服务体系，基本能满足老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、临终关怀、紧急救助等方面的需求。初步实现了老年福利服务事业投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的良好局面，为全市老年福利事业的发展奠定了良好的基础，推进了养老服务社会化的进程。（一）家庭养老仍是农村养老的主要方式所谓家庭养老，即以家庭为单位，通过家庭成员的照料、关心、支持和帮助，来解决老年人晚年生活的各种问题，满足老年人基本需求的一种养老方式。当前汝州市依然是以传统的农业经济为基础，传统的血缘关系为基础的孝道思想及“养儿防老”的观念也没有根本改变。另外，经济发展水平不高和农村老人收入来源渠道的单一性也决定了我市现行养老模式依然以家庭养老为主，老年人的经济来源主要依靠土地和子女的供养。据调查，当前农村家庭养老主要有以下几种形式：一是分居赡养型，即老年人与子女分开居住，由子女平均分担老人的生活费用；二是独立生活型，即老年人自己居住，通过自己耕种土地或从事其他劳动来获得收入，养活自己；三是轮流赡养型，即老人以某一特定时间段为周期，分别到各子女家轮流居住。无论采用那种方式，90%以上的老年人都希望与自己的子女一起居住，实现家庭养老，这样老年人的生活照顾和情感交流都可以在家庭内部得到满足。由此可见，家庭养老仍是当前农村主要的养老方式，其在农村养老体系中的主导地位在相当长时期内都是无法取代的。（二）机构养老是农村养老的重要组成部分当前，我市农村老年人的养老模式主要还是依赖土地和子女的家庭型养老。由于农村大批青壮年劳动力外出务工和家庭结构小型化，仅有老人、儿童以及妇女留守的“空巢”家庭迅速增加。随着土地养老保障功能的虚化，家庭型养老功能的弱化，一种以居家养老为基础、机构养老为依托的养老服务模式应运而生。机构养老主要包括老年公寓、老年福利院、敬老院等。从机构性质看，社会机构养老主要有政府公办、公办民营、民办民营等形式。从服务范围来看，养老机构除了向“三无”及特殊贡献者提供非营利性服务外，还开始向需要专门护理的老年人以及愿意在机构养老的所有老年人提供营利性服务。截止2010年底，我市社会办养老机构已达4家，床位300余张，入住300余人。1.规模不大，场地以租用为主。社会养老服务机构处于发展初期，一般规模都不大。我们实地调查的4家机构平均规模在100张床位上下，大的有130张床位，小的50张。他们都是租用社会上的闲置房产、荒地，投入少量自有资金简单修建和装修之后便开始运营。总体上，社会养老机构平均入住率较高，一些条件和服务好的机构，如温馨老年公寓全部住满，入住需排队预约登记。2.员工队伍以护理工和护士为主。长期照料工作通常需要护理人员具有简单的医疗和护理知识，一般从社会上招聘后经过培训上岗，适合社会没有技能的下岗失业人员。我们调查的4家机构的工作人员基本上都是由下岗失业人员经过培训后的人员构成。3.收费较低，微利运营。由于现阶段退休的老年人收入水平普遍较低，民办养老服务机构的收费定位一般都低于平均退休收入水平。例如温馨老年公寓每人每月两人间500余元。通常养老服务机构的支出，由房租、装修费用、员工工资、水电费和耗材等项内容组成，目前房租和装修费用压力较大，我们调查的几家因开办不久，尚没有盈利，估计几年后到达盈亏平衡点，但利润空间不大。（三）农村居民养老保险处于试点阶段社会养老保险是国家根据人民的体质和劳动力资源情况，规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄界限时作为年老丧失劳动能力，可以解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。农村居民社会养老保险是由个人缴费、政府补贴、集体补助或其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的一种社会保险制度。农村居民社会养老保险试点工作自2009年实施以来，相邻的鲁山、宝丰、郏县已于2009、2010年被人力资源和社会保障部确定为城乡居民社会养老保险试点县，对汝州市影响较大。汝州市作为人口大市，经济强市，实行城乡居民社会养老保险试点条件已成熟。在市委、市政府的共同努力下，2011年7月7日人力资源和社会保障部下文将汝州市纳入城乡居民社会养老保险试点市。1.参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加农村居民社会养老保险。2.基金筹集：个人缴费。缴费标准目前设为每年100元1000元10个档次，参保人可自主选择档次缴费，多缴多得。政府补贴。对年满60周岁以上的老人每人每月补贴60元，其中：中央财政补贴55元，市级财政补贴5元；对16-59周岁的参保缴费人员每人每年补贴30元，其中：省级财政补贴20元，省辖市财政补贴10元；市财政对选择600元、700元、800元缴费档次的参保居民，每人每年增加补贴10元；对选择900元、1000元缴费档次的参保居民，每人每年增加补贴20元。3.养老金待遇：由基本养老金和个人账户养老金组成，基本养老金标准为每人每月60元，其中中央确定的基本养老金标准为每人每月55元，市确定的基本养老金标准为每人每月5元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储蓄额除以139。对烈士遗属和经市人口计划生育部门确认的领证独生子女父母和农村计划生育双女父母，年满60岁按月领取养老保险待遇时，每人每月增发基本养老金30元。根据经济发展和物价变动等情况，按照国家和省统一安排，适时调整城乡居民社会养老保险待遇。2011年是汝州市城乡居民社会养老保险实施办法试行的第一个年头。据劳动和社会保障部门统计，全市20个乡镇（办事处）全部开展了农村社会基本养老保险工作。从城乡居民社会基本养老保险投保人数来看，全市参保居民达487102人，参保率达87，征收城乡居民养老保险费4130万元。经严格审核，为104873名符合城乡居民养老保险待遇领取资格老人发放养老金3797万元。（四）初步建立了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度计划生育家庭由于子女少，养老的压力更大。随着计划生育家庭奖励扶助制度在农村的实施，对符合条件的农村计划生育老年夫妇，按每人每年不低于600元的标准发放奖励扶助金。这既是对农村计划生育夫妇的一项奖励措施，也是针对农村计划生育家庭养老压力大的实际，为切实解决农村独生子女家庭的后顾之忧提供的一项扶助制度。四、汝州农村养老保障面临的问题（一）农村家庭养老功能弱化家庭养老即由子女为老人提供经济保障、生活照顾和精神抚慰。家庭养老模式的优点在于其成本较低，家庭只要提供少许物质就可以保障老年人的基本生活需要。正是由于家庭养老的优越所在，并受当前农村社会养老不足的影响，家庭养老仍然是农村的主要养老方式。但在市场经济的新形势下，农村老龄化程度不断提高，农村家庭小型化趋势日益明显，家庭人口规模缩小，以家庭养老为基础的传统养老方式，正受到越来越大的冲击。1.家庭小型化弱化了家庭养老的基础。家庭养老的实现一方面取决于子女的数量，另一方面也取决于子女的经济支持能力。由于计划生育政策的推行，出生人口的减少，家庭规模逐渐缩小，四人户成为家庭结构中的主体。人口普查资料显示，从育龄妇女总和生育率看，“五普”时是1535，即全市平均一个妇女一生生育1.535个孩子，“六普”时则下降到1105，也就是说2010年全市平均一个妇女一生仅生育1.105个孩子。农村家庭户规模从3.98人/户降到3.94人/户。农村家庭规模的缩小，家庭赡养能力将普遍下降，导致家庭养老的基础不断弱化。2.人口老龄化增加了家庭养老负担。随着农村老年人口的比重持续上升，被抚养人口不断增多，劳动年龄人口负担加重。“六普”资料显示，2010年，我市劳动力总抚养比为46.57%，与“五普”相比下降了8.26个百分点。其中，老年抚养比为11.68%，比10年前上升0.37个百分点。同时，农村老人受教育程度比较低，小学及以下学历的占九成以上，直接决定了农村老年人口大部分为体力劳动者，年龄对自身养老能力影响很大。随着年龄的增长，老年人口的健康状况不断下降，生活自理能力下降，养老的经济负担和精神负担加重。3.收入非农化给家庭养老带来挑战。传统的家庭养老，实质上是以土地为核心的养老保障。土地不仅是农民重要的农业生产资料，还是农民一切社会保障的基础，更是养老的根本。从现实情况看，近年来农业生产资料价格不断上涨，土地的投入产出比不断下降，再加上人均耕地面积少，土地带给农民的保障程度不断降低。我市人均耕地面积约为1.07亩。从发展趋势看，随着城镇化的发展，耕地面积还会不断减少。更为主要的是，农业生产的外部环境变化及农业规模效益相对降低，引发农村剩余劳动力涌向城市，从而使农业劳动者所占比重下降到60.09%，与2000年农业从业人员占85.42%相比，下降了25.33%，农村居民收入非农化的趋势十分明显，这给传统的以土地保障为核心的家庭养老方式带来冲击。（二）机构养老发展中存在的问题自上世纪80年代以来，由于家庭养老的功能弱化，社会养老作用逐步体现，机构养老随即应运而生。但是，机构养老特别是民办养老机构在发展过程中也存在着诸多问题，制约着机构养老健康发展。1.设施和设备简陋。出于降低成本的考虑，许多民办机构租用的设施都很简陋，我们调查的4家机构普遍是经简单粉刷，安置床位后便开始营业，房屋的采光、大小、布局等不完全符合人居要求。护理设备缺乏，主要靠人力提供服务。服务人员也抱怨，由于没有必要的护理辅助设备，服务人员的劳动强度大，老年人也得不到好的服务。2.技术和管理服务水平低。兴办养老服务业特别是长期照料要求管理和服务人员具备相当的医疗和护理知识。从4家机构的情况看，4家机构的负责人都是非医护专业出身。其护理人员主要是女性下岗职工和农村妇女，普遍缺乏专业知识，经简单培训之后就上岗工作，大多数还需要边学边干。3.人员队伍不稳定。由于劳动强度大，待遇差，社会地位低，致使管理和服务人员队伍极不稳定。4家机构中，都没有为员工办理“三险”，员工利益难以保障，仅维持较低的工资水平。4.租金成本上升造成的经营压力加大。在房地产价格的带动下，房屋租金呈现逐年上升的趋势，但是对入住老人的收费却很难同步提高。由于房屋租赁合同是每年或几年需要续签，租金价格变动造成的压力显而易见。据了解，房屋的租金一般占到经营成本的20%以上。如果成本不断加大，经营的利润空间会越来越小，将直接影响经营者的积极性。（三）农村社会养老保险仍需不断完善1.思想认识不到位。一是受农村传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完全可以解决农民的养老问题的，没必要参加农村养老保险；二是受农民预期消费心理的影响。由于大多数农民深受传统小农经济思想影响，缺乏现代保障观念，不能充分理解“个人收入延期消费”的含义，甚至认为养老保险增加了自身负担。2.农村养老保险保障标准低，无法起到保障老年人基本生活的作用。农民在参加农村养老保险后，年满60周岁以上可以每人每月领取60元补贴，但新型农村养老保险刚刚起步，标准偏低，老年人每人每月60元的补助如果对有土地的农民来说能基本维持生活，对失地农民来说，60元还远远无法满足养老需求。3.农村养老保险基金管理水平低。在试点阶段，农村居民养老保险基金暂实行县级管理，而县级农村养老保障机构管理人才缺乏，管理制度不健全，再加之基金投资渠道单一，致使保险基金保值增值困难。五、完善农村养老保障的对策建议（一）目前的对策建议1.落实人员队伍，加强组织领导据“六普”资料显示，我市乡村老年人口占比已经达到了12.5%，农村老年人养老问题已经成为我市老龄化问题中的一个重点和难点。确保农村养老保障工作的稳定发展，关键是要建立机构，明确机构职能，落实人员队伍，加强组织领导，将农村养老保障纳入当地经济社会中长期发展规划和年度计划，制定明确的工作目标、任务和措施，要作为政府目标责任考核的重要内容。2.加强宣传，提高农民社会养老保险的思想认识加强宣传工作是搞好农村社会养老保险的重要环节。要充分利用各种宣传媒介宣讲农村社会养老保险的意义和这项工作的基本做法，提高农民对养老保险的认识和了解，增强自我保障意识；要深入乡村和农户，做细致的思想工作，把农村社会养老保险的政策讲明、好处讲清，坚持自愿原则，不能强迫命令；要通过政策引导、宣传教育和村民讨论等方法，帮助农民解除各种思想疑虑，使农民提高认识，参加社会养老保险是国家给农民办的福利，不是负担，引导他们把眼前利益和长远利益结合起来，积极参加养老社会保险。 3.加大政府财政扶持力度在推动农村养老保障事业发展的过程中，政府应起到主导作用。一是充分发挥政府主导职能，加大政策支持力度，特别是加大对农村养老机构发展的政策扶持力度；二是积极引导、倡导和支持社会力量、社会资金兴办养老机构，并在项目审批、土地使用、税收减免、政府资助、培训和用工等方面给予一定倾斜与优惠，促进农村养老机构的发展壮大；三是加大地方政府财政对农村养老保险的支持投入，逐步提高政府对农村养老保障个人账户的补贴标准。4.搞好“四像敬老”教育，巩固和完善家庭养老机制目前，家庭养老仍是农村养老的主要形式。在当前和今后一个相当长的时间内，家庭养老在农村养老保障中的作用仍将是不可替代的。目前，大批青年农民外出务工，使农村空巢家庭越来越多，传统孝道观念在年青一代中日渐淡化。因此，要加大宣传力度，弘扬中华民族敬老、养老的传统美德。深入开展子女对待父母要像爹娘爱老幼，媳妇对待公婆要像女儿孝父母，女婿对待岳父母要像儿子敬双亲，干群对待社会老人要像小辈尊长辈的“四像敬老”教育活动，在全社会形成敬老、养老、助老的良好氛围。同时，在农村要提倡和推广签订家庭赡养老人协议书，建立激励和监督机制，使赡养协议书真正发挥作用，把家庭养老提高到一个新的水平。另外，对农村老年人在生活赡养、精神慰藉、住房、财产、再婚等方面合法权益受到侵犯时要严加维护，对虐待或遗弃老年人的典型事例要严肃处理，切实保障老年人的合法权益。（二）长远的对策建议1.不断完善农村社会养老保障制度，提高覆盖范围1.1完善农民工社会养老保障体系。在农民工社会养老保障制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便的转移接续，并保证其就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城里就业并定居的农民工，应逐步纳入城镇职工养老保险制度。1.2逐步完善种地农民的养老保险制度。明确政府的主导作用，拓宽资金筹集渠道，逐步完善“个人缴费、政府补贴、集体补助”的筹资渠道，同时加大公共财政对农村养老保险的扶持力度。随着农民收入水平的提升，逐步提高养老保险筹资水平，并同步增加养老金补助标准。2.做好“6个建设”，完善农村养老体系1.1完善农村居家养老服务体系建设。按照政府主导，社会化运作的原则，推动建立形式多样，覆盖广泛的农村社区居家服务网络。提供超市、家政、中介、维修、配送、保洁、法律咨询等各类便民利民服务，培育发展农村社区志愿互助服务，推进养老服务队伍建设。1.2加大农村养老机构建设。进一步加强农村养老机构建设，推进农村敬老院向综合为老服务机构转变，加强敬老院、老年公寓的建设，增加床位，吸收更多的老年人入住。