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对我国国有商业银行内部控制活动有关问题的思考 重庆大学经济与工商管理学院(400030)重庆工商大学派斯学院(401520) 张友鹏摘 要： 本文首先阐述我国国有商业银行内部控制的内涵，然后针对存在的问题进行深入的分析，最后对完善我国国有商业银行内部控制活动提出建议。关键词：国有商业银行；内部控制；控制活动Abstract: This paper explains at first that the meaning of controls inside the state-run commercial bank of our country, then direct against the existing problem inside the commercial bank,plays a deeply analyzing, perfecting and controlling the activity to put forward the suggestion inside the state-run commercial bank of our country finally.Keywords: State-run commercial bank Internal Control Control Activitie一、商业银行内部控制的含义国有商业银行的稳定，直接关系到我国银行体系运行的安全。强化国有商业银行风险防范能力，除加强其外部监督管理外，国有商业银行自身建立有效的内部控制机制则显得更为重要。中国人民银行在2002年9月7日发布的商业银行内部控制指引（以下简称指引）中定义：商业银行内部控制是银行为实现经营目标，通过制度和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。中国人民银行指引对内部控制活动的论述可以看出，商业银行内部控制活动是为了确保商业银行内部控制目标得以实现而采取的一系列控制方法、程序、手段和技术的总称。具体的说，商业银行内部控制活动的目标是确保银行的合规合法经营，确保自身战略和经营目标的全面实施，确保将各种风险控制在规定的范围之内，确保财务和管理信息的可靠与完善。二、我国国有商业银行内部控制活动存在的问题我国国有商业银行按照中国人民银行正式出台的加强金融机构内部控制的指导原则的要求开展内部控制活动，取得了一定的效果,但仍然存在一些严重问题。具体表现在：1、风险控制意识不足，对内部控制问题认识有偏差由于产权制度等体制方面的缺陷，我国国有商业银行缺乏风险控制的激励和约束机制，各级管理层在拓展业务的同时，没有树立“内控优先”的指导思想，重短期业绩轻长期效益，重存款轻资产质量，没有将内部控制活动当成商业银行日常经营管理中不可缺少的一部分，各级管理者和员工在工作中缺乏遵守内控制度的自觉性。商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换体制上已取得一定成果，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同行竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积累的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规经营、高风险运行的可能性仍然存在。2、内部控制制度不健全、不系统、不科学，难以适应业务发展的需要（1）制度建设滞后 绝大多数银行实行综合柜员制处理相关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间，综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应的调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制出现薄弱点，表现在:片面追求扩大业务规模，创新业务品种，对伴随业务发生的各类型风险缺乏足够的认识和心理准备，没有制定出完善的操作程序和相应的风险控制措施，导致风险积累、扩大，造成巨额损失。（2）内部控制制度制定脱离实际、针对性差，且贯彻执行落不到实处一是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如大额现金支付的审批制度规定，5万以上的现金支付需办事处分管领导审批，但在基层网点遇到此类情况处理时常常事后补签，达不到内部控制的目的。二是部分针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服药的现象时有发生。由于经常不考虑每个行的具体情况，比如预约取款查证制度在业务较大的网点执行时延长了其他客户的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层网点机构往往又回到以前的做法上去了。三是制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度不予理睬，这是银行经营风险增加的直接原因。3、内部组织结构不科学，机构和岗位之间分工不明确，权力制衡在活动中“失灵”总行和分支机构之间，部门与部门之间分工不明确，缺乏严格的授权管理和集体决策程序。一些银行给分支机构的权力过大或授权不明，责任不明，造成分支机构滥用职权，引发巨额资产风险。行长负责制没有配以完善的民主决策机制、真正的职能参谋系统以及权力制衡机制，使行长一人责任过重，权力过大，一方面降低了决策的科学性，另一方面增加了恶意违规操作以谋私利的机会，两者都使决策风险大大增加，内部控制不力。而另一些银行过分强调集权，将贷款权上收至总行或一级分行，削弱了基层行的积极性，同时由于总行得到的信息有限，造成逆向选择，贷款风险并没有减少。比如说上级强调抓降（降低风险），下级就非常积极地抓降，但同时对放贷也持消极态度，甚至不贷；上级要控制风险，下级就上存资金，下级上存给上级由上级来贷。4、风险控制手段不足，风险控制系统不健全我国商业银行缺乏正常的风险补偿、风险转移和风险分散的机制。在风险补偿方面，由于我国利率仍未真正实现市场化，只能在一定范围内浮动，因此商业银行通过金融产品定价方式来实现风险补偿的能力就受到了极大的限制。其次与国外通行做法相比，中国金融机构不良贷款呆帐准备金提取较少。国外不良贷款中次级、可疑、损失分别按25%、50%、100%的比例提取呆帐准备金，而中国金融机构呆帐准备金统一按年末贷款余额的1%的差额提取。在风险转移方面，衍生金融市场的发育尚未成熟，除信贷风险可采取抵押或担保形式部分转移外，对利率风险和汇率风险还缺乏必要的控制手段。在风险分散方面，由于我国银行业实行严格的分业经营，银行业务主要集中于信贷业务，中间业务占总收入的比重不超过10%，而国外商业银行一般为40%60%，部分超过70%,信贷风险的分散只能主要依靠贷款期限、贷款行业、客户的分散来实现。5、内部控制以事后控制为主，缺乏必要的事前和事中控制一些必要的监测监控机制还不完善，事前、事中的预警，预报机制差，主要表现在有的银行对放款和资金交易等重要档案的管理没有设立专房，专柜保管；防火、防潮、防盗措施不够完备，没有建立有限接触和存取登记制度，内部审计以“救人”和“堵塞”等事后监督为主，重点对发生问题的机构进行事后查处，以采取补救措施，对资产质量、资金交易、业务经营效果缺乏定期分析，重大问题报告不及时，从而不能有效的控制风险，当风险发生时也不能及时采取纠正措施。6、缺乏有效的激励约束机制（1）在激励机制方面：大多数实行的是官本位的激励机制，通过行政级别的升迁而不是经济利益来实现激励，高层管理者的任免受各级政府的影响，从而造成高级管理层注重短期业绩，实际工作中短期行为明显。同时，由于国有商业银行的行政化特点和控制权与剩余索取权的严重分离，造成业绩考核的重大缺陷.银行经营管理者的工资基本上按照国家规定，而其他收入的发放可能在某种程度上偏离其业绩,因而很难形成有效的激励机制。在员工的绩效评价方面，缺乏定量定性相结合的评价标准体系，很多银行仅以完成存款的多少来考核和评价员工的业绩和决定其工资待遇，而不考核资产的风险情况，不利于风险控制。（2）在约束机制方面：目前国有商业银行不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体，如对信贷人员放款造成的风险损失怎样处理无明确的操作性规定，贷款风险无法得到控制。行长违规违纪不与员工同罚，在国有商业银行发生的重大案件中，有关的高层负责人很少受处分或自己辞职，行长的最高权威使得银行的“纪检、监察、工会”等机构很难对行长的行为形成制约.三、改进我国国有商业银行内部控制活动的思路1、强化风险防范意识，加强内部控制认识我国国有商业银行不良资产(主要是不良贷款)数额巨大，不良资产率较高，应充分认识不良资产的危害性，并发掘不良资产的资源性，使板结的不良资产能够重新流动和活化。在细分存量客户、稳定和扩大重点客户的市场份额的基础上，坚决退出发展前景不乐观、信贷风险难以控制的一般客户及劣势行业、劣质客户，力争在较短的时间内，把信贷结构调整到一个比较优良的水平。同时，坚持资本约束的理念，在选择客户、扩展业务时，首先考虑对风险的承受能力和控制能力，并逐步加强收益抵补的分析，通过差别化授权和内部控制利率杠杆、风险限额等手段，发挥风险政策的组合效应，引导好信贷结构调整工作，确保信贷资产的安全和质量的好转。2、完善组织结构，建立相互协调和相互制衡的约束机制 商业银行要按照以客户为中心，以市场为导向的原则，进行内部组织结构和经营机制调整，减少组织的管理层次，从而减少组织的人员，加快组织中信息的传递。 明确划分各部门的权限职责，建立严格的责任制，使上下左右分工明确，权限清楚，各负其责，相互制约。在银行内部建立三道监控防线，即建立一线岗位双人、双职、双责为基础的第一道监控防线，相关部门，相关岗位之间相互监督制约的第二道防线，以内部监督部门对各岗位、各部门各项业务全面实施监督反馈的第三道防线，以保证商业银行内部控制的有效性。3、建立科学合理的授权制度和岗位责任制 一是在一级法人制度下，要按照分级经营、分类授权的原则，建立完全的经营授权制度。授权既要概括职位，也要充分考虑执行者的管理能力和经营业绩，根据不同的情况，科学地授予适度的权力。对经常违反授权制度超越权限的要给予惩罚，并上收部分权限直至取消授权。各种授权均以书面形式确认并逐级下达，各项业务均按业务授权进行审核批准，特别授权业务要经过特别授权审核。二是要实行一把手定期轮换制度，限定各分行一把手的任期，期满必须轮换，并实行离任审计。三是要建立和完善岗位责任制，针对不同的业务部门，不同的岗位，明确工作任务，赋予各岗位相应的责任和职权，将岗位职责建立文册，一岗一册，换人不换册，做到有章必循，违章必究。4、加大创新业务，增加风险控制的手段 在政策允许的范围内，积极拓展中间业务，有效的分散银行风险，虽然我国对商业银行实行的是分业管理，但商业银行完全可以在政策允许的范围内，以各种方式涉足投资银行业务。我国可以借鉴美国的成功经验，通过金融控股公司的推行逐步向混业经营过渡。根据中国人民银行商业银行中间业务暂行规定的规定，除了传统的资产负债业务，我国商业银行可以开展支付结算类、银行卡、代理类、担保类、承诺类、交易类、基金托管、咨询顾问以及其他类共9类中间业务。随着中国人民银行于2003年先后两次取消了多项业务的行政审批，为我国商业银行中间业务开拓了广阔的空间。商业银行应该在政策允许的范围内积极创新，开发新的金融产品，拓宽业务范围，为有效的分散风险创造条件。5、采取以事前、事中控制为主，事前、事后控制相结合的内部控制方法开展内部控制活动我国商业银行以事后控制为主，缺乏必要的事前，事中控制。事前控制是将注意力放在行动的输入端上，使得一开始就能将问题的隐患排除，“防患于未然”.但是，在事情还未发生之前对事情发生结果进行预测，存在相当的难度，可能因为一些意外的或事先无法预测的因素的影响，使信息不准确造成预测不准确，从而可能让内部控制失效。事中控制是在行动过程中，一旦发生偏差，马上进行纠正，其目的是要保证本次活动尽可能的少发生偏差，但是它对管理者的要求较高。所以在商业银行的信贷业务中应采取贷前调查、贷时审查、贷后检查的“三查”制度，将事前、事中、事后控制相结合,以更好地控制信贷风险。“贷前调查”是在贷款之前充分把握借款人的实际经营情况和分析贷款计划的可行性及资金用途、还款能力，是事前控制； “贷时审查”是在审查借款人提供文件的完整性、有效性和合法性的基础上，严格在授权范围内按审贷分离的原则进行审查，确保贷款审查控制措施到位，发现问题，立即纠正，是事中控制； “贷后检查”就是严格执行贷后跟踪制度，定期调查和收集借款人和担保人的财务报表，分析企业财务状况，有重点地关注有问题的贷款，严格执行抵押品管理制度，健全贷款台账制度和贷款档案管理制度，积极依法催收不良贷款等等，这是事后控制。6、建立有效的激励约束机制（1）建立有效的激励机制有效的激励机制的建立首先要有明确的业绩考核与评价标准，业绩考评体系应建立在对高级管理人员制定明确的工作目标基础之上，不仅包括基本的业务指标、财务指标和资产质量指标，还包括影响银行核心竞争能力和持续发展能力的长远目标内容，如人力资源培养、市场拓展和新业务研究开发等内容。完善激励机制，要突破一些传统束缚，拉开工资、奖金等收入差距，按照国际、国内市场先进水平设计年薪制，让高级管理人员的收入确实能够与自己的工作业绩即银行的业绩挂钩，不断提高高级管理人员的工作积极性。与此同时，逐步推行股票期权制度，把高级管理人员的可能收益和他对银行未来业绩的贡献联系起来，让他们关注银行的长远发展。（2）建立有效的约束机制 近几年来，行长负责制在实际工作中让行长权力和地位迅速膨胀,极大地消解了内控制度的刚性约束，阻滞了商业银行内控机制建设的科学性和有序性。在商业银行内切实实现对行长权力的制约和监督并形成约束机制可从以下几个方面考虑：一是鉴于在行长权力影响下员工不敢、不愿监督的实际情况，不妨依靠不受行长制约的外派力量，以实施实时、全程检查监督。具体的说，可由其上级行或当地银监部门，派专人驻守商业银行，