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浅谈精益思想在公共财政支出管理中的应用分析 【摘 要】 文章首先对精益思想在公共财政支出管理活动的实践基础进行了分析，接着阐述了精益思想在公共财政支出管理中的实现路径，最后分析了精益思想在公共财政支出管理协同效应实现中的践行路径。研究发现：精益思想在公共财政支出管理中是具有适用性的。精益公共财政支出各个子系统的流程、进行各个流程的精益再造、对各个子系统进行耦合，有助于实现精益思想在公共财政支出管理及其协同效应实现中的功用发挥。 【关键词】 精益思想; 公共财政支出管理; 精益流程; 系统耦合 目前，精益思想(Lean Thinking)这一具有相当战略高度的管理思维已逐渐成为人们进行新一轮管理变革的指导思想。公共财政支出以厉行节约、讲求效益、统筹兼顾、全面安排为原则，内源于这些原则背后的指导思维与精益思想的精髓相吻合，均注重效率、效益和全局性，强调消除浪费、创造价值。以此为契点，广泛应用于以盈利为目的的企业的精益思想能否应用于政府为社会公众提供公共产品或服务的公共财政支出管理中呢?本文拟以精益思想这一管理思维为指导，对公共财政支出管理的过程予以优化，以期实现公共财政支出的效率和绩效最优。 一、精益思想在公共财政支出管理中的实践基础：资金运动的同质性 精益思想主要是应用于生产制造企业，精益管理要求企业的各项活动都必须运用精益思想。企业的生产经营过程实质上是一个资金运动的过程，其资金按照货币资金、储备资金、生产资金、产品资金和货币资金这一资金供应链进行循环和周转。因此，从资金运动的视角来看，精益思想的核心也可以概括为消除资金浪费、创造价值。相比于企业生产经营过程中的资金运动，整个公共财政支出过程中的资金运动与其具有比较强的同质性，资金的循环和周转具有相似性。整个公共财政支出过程中的资金运动流程如下：在公共财政支出预算阶段，资金以货币形态存在;财政资金拨付之后，由货币资金转化为储备资金;在提供公共产品或服务的过程中，由储备资金转化为生产资金(提供公共服务的过程也可以理解为是在生产公共服务);公共产品或服务完成或提供后，由生产资金转化为产品资金(公共服务也可以理解为是一种特殊形态的产品);社会公众在接受公共产品或服务的同时，将以纳税的形式形成政府的财政收入，资金回归于货币形态以用于新一轮的公共财政支出。 综观整个公共财政支出过程中的资金运动，与企业资金运动又有所不同，两者在资金运动空间范围、产品或服务的公益属性等方面存在差异，但这些并不足以影响两者资金运动的同质性对资金节约、价值创造的内在诉求。这是因为：资金作为一项经济资源，具有稀缺性。无论是财政资金还是企业的经营资金，人们均面临着进行如何取舍以及如何用来满足人们各种需求的问题，资金的稀缺性以及所衍生的追求资金效率的内在需求，使得财政资金和企业经营资金的运动具有同质性，资金运动过程中均具有节约资金、优化资金配置、创造最大价值的核心价值观，这正是精益思想核心价值观的体现，精益思想的价值导向适用于公共财政支出管理活动。 二、精益思想在公共财政支出管理中的实现路径：精益流程 公共财政支出的整个过程是由一系列流程组成的，公共财政支出的预算、审批以及财政资金的使用等均是由一系列子流程构成的。流程是一项资产，且往往是管理最差的一项资产。公共财政支出预算管理制度、公共财政支出绩效评价制度等约束机制的安排容易实现，但是这些制度只有落实于流程上面，才能够得以真正的执行。现以公共财政支出过程中的核心节点为依据，对公共财政支出管理过程进行划分，按照公共财政支出预算编制阶段、公共财政支出预算审批阶段、公共财政支出资金使用阶段、公共财政支出绩效评价阶段这四个子流程，对精益思想在公共财政支出管理中的应用进行分析。 (一)精益公共财政支出预算编制阶段流程 公共财政支出预算编制实质上是对公共财政资金的支出计划进行设计，公共财政支出若实施精益管理，必须从精益设计开始，即对公共财政支出计划的精益设计，在设计的每一个流程中均尽可能发地使用最优的方案，同时又能够通过这一设计活动对公共财政资金支出的各个环节进行精确控制和优化，实现资金效用最大化。精益公共财政支出预算编制阶段的流程应从以下两个方面着手： 1.构建设计流水线 在公共财政支出预算编制的精益设计体系中，设计对象是知识性产品，且很多设计是对隐性知识的显性化。此外，参与设计人员的工作方式具有很大的自主性和能动性，设计所使用的工具和手段主要掌握在设计人员手中，在很大程度上取决于设计人员的理解力和感受力。主观因素权重过大可能会导致智力发挥的随意性，最终导致所设计出的公共财政支出预算带有主观色彩的不合理性，因此，设计过程和设计流程的优化成为必需。公共财政支出预算设计是众多脑力劳动者协同工作的结果，需要把整个设计过程中的工作、手段和人员等集成和协同起来，才能更好地发挥专业作用。信息化手段和系统是实现设计能力配置最佳化的最优选择，在公共财政支出预算设计中，应广泛采用数字化网络，实现设计的流水化，保证设计人员各司其职，在他们发挥专业作用的同时，也能够做到责任到人，便于归责和绩效考核。 2.完善精益政府 公共财政支出的预算编制是预算管理的起点，政府作为社会管理者，负责公共财政支出预算，精益政府是能够进行精益管理的前提条件。精益政府的完善应着手于以下三个方面：首先，由于预算的编制过程中涉及到多个部门，整个预算系列价值流的不同部门应具有精益理念，同心协力消除浪费，注重公共财政资金节约和效用最大化，并且按照社会公众的需求对公共财政支出的结构进行设计，尽可能利用有限的财政资金创造更多的价值。其次，政府应为设计流程和设计能力配置的高效发挥创造条件，合理高效的配置信息系统为公共财政支出预算的设计人员、设施条件、软件工具等的有机结合以及精益设计体系的构建提供环境支持。最后，为保证政府各个部门之间的综合平衡和相互合作，需制定一套明确的行为准则，并通过行为准则的有效执行，使得精益政府中的每一成员在认可和接受行为准则的基础上，促进合作关系的持续保持和精益设计的有效推进。 (二)精益公共财政支出预算审批阶段流程 目前，我国公共财政支出预算审批由于受立法技术和条件等的限制，现行法律法规对预算审批制度的规定过于笼统，缺乏可操作性。公共财政支出预算审批制度的缺陷，为财政资金的精益使用设置了制度禁锢。精益公共财政支出预算审批阶段流程应从以下四个方面着手： 1.审批主体的权力边界明晰化 目前，我国公共财政支出预算审批权力不明晰，预算审批权性质不明了且内容不完善，预算审批的功用未能得以充分发挥。而精益思想践行的前提是设置好标准作业并得以彻底执行，但标准作业的设置必须是在权力明晰的情况下实施的。若权力边界不明晰，权力滥用或者不作为的情况将不可避免，标准作业的设置将由于权力边界的模糊所带来的权限随意性而无法得以实现。因此，精益公共财政支出的预算审批阶段流程应从预算审批主体的权力边界明晰化开始。 2.审批对象的扩大化 目前，我国宪法和预算法均未涉及到人民代表大会对公共财政支出预算的否决权和修正权的相应规定，这样会导致权力制衡双方力量的不对称，权力分配的不均衡将会导致财政资金分配的不均衡，公共财政资金的流向和用途将会出现厚此薄彼、局部浪费与局部不足并存的现象，这违背了节约资金、创造更大价值的精益理念。为避免上述情况的出现，公共财政支出预算审批对象应扩大化，人民代表大会的预算审批权力应延伸到对预算的否决权和修正权。 3.审批程序的完善化 目前，地方公共财政支出预算未能在人大得以通过的情况也时有发生，按照目前的公共财政支出预算审批程序，当预算未能通过时的后续补救程序并未涉及。这些后续补救程序的欠缺可能会影响新财政年度的计划安排和落实，财政资金的不必要滞留和挤压、因财政资金的不能按时交付这一上游活动所导致的公共服务的延期或取消等，均会造成不必要的浪费，有违精益思想的理念。鉴于此，对公共财政支出预算的审批程序应予以适当的延展，对预算未能得以通过的后续程序进行补充完善，以保证新财政年度工作的有序进行和适时落实。 4.预算信息支撑体系的健全化 与国家行政机关相比，作为审批机构的人大掌握的公共财政支出预算信息并不充分，人大代表获取预算信息的途径和能力也非常有限，信息不对称成为影响人大预算审批实效的重要因素。在信息不对称的情况下，人大监督职能的发挥受到限制，确保财政资金效用最大化的工作便无从做起，不必要的浪费无法有效规避，精益思想不能得以践行。因此，必须对公共财政支出的预算信息予以公开，对编制预算的信息依据进行明示，健全预算信息支撑体系。 (三)精益公共财政支出资金使用阶段流程 公共财政资金支出后步入使用阶段时，提供公共产品或服务的过程和企业的生产过程在实质上是相似的，即该阶段是一个精益生产的过程。结合精益生产成功实施的影响因素，财政资金的具体使用单位在提供公共产品或服务时：第一，对社会公众需求进行分析和设计，把握并引导社会公众需求，以社会公众的需求为驱动力，设计和提供的公共产品或服务才能为社会公众所接受和认可。第二，推广精益技术的广泛应用。通过公共产品或服务生产方式的改善、精益生产线和精益供应链的设计、人机结合自动化改善、柔性自动化改善等，使得精益技术得以广泛应用。第三，精益文化理念的积极树立。财政资金的具体使用单位只有形成问题意识，充分利用团队的力量，培育持续改善的精益文化，公共财政支出资金才能得以精益使用。第四，优化人事组织管理。通过人事组织管理的优化，调动财政资金使用单位所有人员参与精益生产的积极性，这是精益生产得以实施的核心动力源。 (四)精益公共财政支出绩效评价阶段流程 目前，现有的公共财政支出绩效评价内容过于简单，评价标准未将精益评价纳入其中。在对公共财政支出绩效进行评价时，首先，现有的行政管理模式中，应尽可能地引入分权化管理和责任机制，这不仅为公共财政支出绩效评价奠定了制度基础，还为精益思想引入到绩效评价中创造了基础条件。分权化管理和责任机制有助于标准作业的设置和每一岗位专业作用的发挥。其次，评价指标应能体现精益管理的各项基本要素，使得精益思想在整个评价体系中得到应用和拓展。从精益管理理念的角度，对使用财政资金过程中的成本控制能力、精益生产能力、技术质量能力和组织管理能力等进行评价。最后，在绩效评价时，不能单纯注重结果的评价，还需注重预算编制、预算执行过程的科学性。 三、精益思想在公共财政支出管理协同效应实现中的践行：系统耦合 公共财政支出的各个阶段并非是割裂开来的，在精益各个阶段的流程、进行流程再造后，还需对各个子系统进行协同，以保证公共财政支出管理协同效应的实现。在公共财政支出管理协同效应的实现过程中，精益思想作为指导理念，其有效践行是通过系统耦合实现的。 (一)公共财政支出各子系统的耦合关系 公共财政支出管理的各个阶段，具有静态的相似性和动态的互动性，每一阶段的子系统之间具有耦合关系。公共财政支出预算的编制系统在有效的审批系统监控情况下，编制的预算更合理;而编制系统所提供的预算信息，也将为审批实效的发挥提供信息借鉴和审核依据。公共财政支出预算的审批为财政资金的有效使用提供了源头的制约，而财政资金的有效使用则为预算审批的完善和发展起到了推动作用。公共财政支出资金的有效使用是取得较高绩效评价的基础，而较高绩效评价的获得又为合理地预算编制提供了经验借鉴和信息依据，成为预算主管部门增加或削减预算和调整公共财政支出结构的重要依据之一。总之，公共财政支出管理的各个阶段之间具有良性的、正向的相互作用，相互影响，可以促使两两之间的优势互补和共同提升。 (二)公共财政支出各子系统的耦合策略 由于公共财政支出的各个子系统之间具有耦合特性，在对各个阶段的流程精益、再造之后，为保证公共财政支出管理协同效应的实现，还需要将各个子系统进行耦合，并将精益思想在整个大系统中应用，通过精益思想将各个子系统之间进行无缝对接，保证整个系统的精益运行。可以采用的系统耦合策略主要有：第一，营造良好耦合环境。通过对预算法、财政支出绩效评价管理暂行办法的补充完善，为精益管理创造良好的法律环境，助推公共财政支出各子系统的耦合发展。第二，创