天长报滁州市财政医改经验介绍.doc

天长市基层医药卫生体制综合改革试点工作经验介绍（2010年7月20日）我市自2009年11月被省政府确定为全省32个基层医药卫生体制综合改革试点县以来，我市紧紧围绕“既解决群众看病贵，又解决群众看病难”这一总体目标，在省和滁州市相关部门的大力支持和精心指导下，坚持以人为本，把人民群众得实惠、卫生事业得发展作为改革的出发点和落脚点，在严格执行政策的基础上，结合天长实际，进行了创新和探索，全市基层医改试点平稳推进，从2010年元月1日起我市全面实施药品零差率，2010年春节前即完成人员竞聘上岗工作，4月15日前人员分流安置基本结束，顺利完成了试点各项任务，实现了“零上访、高质量、快速度、无震荡”。一、基本情况我市辖十四个建制镇，一个街道办事处，总人口63.17万人，其中农业人口46.32万人，非农人口16.85万人，辖121个行政村，63个社区居委会。卫生规划现有中心卫生院7所，镇卫生院7所，社区服务中心2所，下辖分院14所，门诊部6所，计三十六所基层医疗机构，改革前在职职工1033人，聘用人员117人，离退休425人，遗属补助31人，计1606人。村卫生室及社区卫生室列入民生工程项目建设137所，未列入项目建设16所，计153所；村卫生室现有村医1126人，其中村医有资质969人。二、我市基层医疗卫生机构综合改革总体情况（一）建立完备的改革试点工作领导体系我市成立了由市长任组长，分管发改、人事、卫生3位副市长任副组长，市直相关部门主要负责人为成员的基层医药卫生体制综合改革试点工作领导小组，领导组下设1个综合办公室和7个工作组。同时，还分片成立了6个基层医改督查指导组，由3位副组长每人分别联系2个指导组，督促指导基层医改试点工作；建立了科局领导干部联系乡镇卫生院医改试点工作制度，市发改、人事、监察、编制、卫生、劳动、财政、信访等医改试点核心部门和各镇（街）主要负责人亲自参与，形成了“政府主导、部门联动、社会参与”的基层医改工作推进领导体系。（二）制定严密的医改试点工作方案方案是行动的纲领，方案制订的好坏直接关系到医改的成败，为此，我们在充分调研的基础上，依据省政府医改有关文件，立足实际操作，制定了我市改革试点实施方案、岗位设置与人员竞聘上岗办法、公开选拔乡镇卫生院院长（社区卫生服务中心主任）实施办法、分流人员安置实施办法和基层医疗卫生机构绩效考核试点办法等“一主四配套”改革试点政策，在广泛征求意见的基础上，经市委常委扩大会讨论通过后以市政府文件正式下发执行。一是方案突出了岗位设置的群众参与性。明确规定岗位的设置方案须经卫生院、社区服务中心领导班子集体研究后提交全体职工讨论，获60%以上赞同的方可按程序上报，并规定在竞聘中必须要进行民主测评。二是突出了可操作性。明确了竞聘范围、对象、竞聘程序，加分的计算依据及分值的合成方法，不仅有业务能力考试，还有个人考核民主测评，使竞聘考核工作有据可依。对乡镇卫生院院长和社区卫生服务中心主任的竞聘专门制定了具体的公开选拔办法。三是发挥了改革的导向性。在分流安置过程中，为了鼓励符合退休条件的人员能够主动申请提前退休，让编让岗给年轻人，方案规定：如本人在竞聘前书面选择提前退休、病退，不参加竞聘，由相关部门直接办理退休手续，其距法定退休年龄前应由个人缴纳的养老保险金和医疗保险金由单位代缴作为奖励。提前退休人员（不含病退人员）如本人愿意，单位予以返聘至法定退休年龄。同时，返聘人员还纳入合同管理，实行绩效考核，返聘期间，其退休金与本人在职工资的差额部分由单位予以补足。（三）坚持公开、公平、公正原则，扎实做好人员竞聘和公开选拔工作一是做到政策公开。省医改动员会议后，市里专门举办了由各镇（街）主管、分管卫生的负责人，卫生院院长、分管院长，卫生局系统全体干部，医改领导组全体人员参加的业务培训班。市政府主要领导、医改办主任及相关部门负责人在会上进行业务辅导，将实施方案印发到基层各医疗机构，并将其中的主要内容摘录编印成天长市基层医药卫生体制综合改革试点政策问答，分发给基层医疗机构每一位职工和医改工作人员，让他们了解政策，吃透精神，理解、支持并参与改革试点工作。二是公开人员信息。认真核查人员身份信息并进行公示，采取了基层卫生院、市卫生局和市基层医改领导组人员信息核查工作组分级核实、3次公示的方式开展人员信息核查工作，市医改领导组专门从市人事、劳动、卫生、监察等部门抽调专人组成人员信息核查工作组，逐院、逐人实地核实人员身份信息，经本人、卫生院院长、核查组组长签字并公示3日无异议后，再按有关规定对符合竞聘条件人员信息予以公示，充分接受社会监督，确保了人员基本信息准确无误。三是公开公正开展选拔竞聘。在院长（主任）公开选拔上，采取面向全市卫生系统公开选拔，全市有21名同志报名参加了竞聘。为确保竞聘上岗工作的顺利实施，我市采取了由市组织、纪检、人事、卫生等部门负责人和乡镇卫生院（社区卫生服务中心）所在地镇（街）党政主要负责人组成公开选拔领导小组，统一负责选拔工作，通过竞聘演说、民主推荐和考评组考评综合得分后最终确定院长（主任）人选，并将公开选拔过程全程录像，接受查看。经公开选拔的16名院长（主任）中有14名是原卫生院的院长，有2名是从卫技人员中公开选拔聘任的，群众较为满意。在全员竞聘上岗考核时，市医改领导组从人事、劳动、卫生、监察等部门专门抽调了20名业务人员组成4个工作组，按照统一模式、统一标准开展考核打分，得分当场公布，做到一把尺子量到底；在竞聘上岗考试时，对考试过程进行全程监控并录像以备查。对竞聘上岗人员信息进行公示，接受社会质疑和监督，经公示无异议后按规定由基层医疗机构与竞聘上岗人员签订了省统一规范的管理合同，实现了全员聘用合同管理。元月25日，基层医疗机构与竞聘上岗人员全部签定了劳动合同。据统计，经考核、考试后，全市基层医疗卫生机构符合竞聘条件的人员中首批上岗726人。为减少卫技人员分流数量，由市卫生、人事、劳动、纪检监察部门共同组织，按照空岗岗位要求，从落聘的具有专业技术职称人员中按高分到低分进行二次定岗，补录了15名，全市最终有741人重新上岗。（四）严格执行政策，积极稳妥做好分流安置工作分流安置工作涉及面广，政策性强，社会关注度高，关系到基层医务人员的切身利益，妥善安置分流人员是做好基层医改试点工作的关键。经竞聘上岗、空岗调剂后，我市共有409名基层医务人员进入分流安置，其中在编人员323人，非在编人员86人，分流人数多、压力大，为此，我市高度重视，周密部署，做到平稳有序安置分流人员。一是坚持做实做细分流安置工作。为准确掌握每个分流人员情况，采取“一人一档”的办法，对照政策，逐人拟订分流办法和途径，逐人测算补助标准，由分流人员所在乡镇卫生院院长（社区卫生服务中心主任）逐人见面、沟通；为及时摸清和掌握基层医疗分流人员的思想动态，还建立了乡镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任与员工谈话制度，落实了包保责任制，要求做过细的思想工作，尽可能让走者愉快；为避免留下后遗症，对选定分流方案的分流人员，及时兑现补偿资金，并及时规范办理解聘手续。二是坚持依法办事，严格执行分流安置政策。在分流安置工作中，坚持严格按国家法律、法规和有关政策规定办事，做到不搞弹性，不做自选动作，一律由从市劳动、卫生、财政、监察等部门抽调的专业人员组成经济补偿测算组，根据分流人员选择的分流方式，按相关分流安置政策进行测算，对部分在编的分流安置人员按照不同的分流方式进行测算比较，积极主动帮助他们选择最佳的分流方式，最终分流安置323人，有236人选择了提前退休或病退，有22人选择了系统内统筹调剂，10人选择了三年过渡安置，54人选择了自谋职业，1人选择了学习深造。对非在编的86名人员，采取与原用人单位解除人事（劳动）关系后给予一次性经济补偿，并落实相关保险。三是坚持以人为本，积极帮助就业。我市在严格落实省政府医改试点政策的基础上，对符合提前退休的人员，制定出台了优惠政策，鼓励他们在竞聘前自愿选择提前退休，让编让岗，办理相关手续。为在分流安置工作中进一步体现以人为本，我市对分流安置人员中就业困难的且有就业需求的，由市人事、劳动部门负责推介，尽可能帮助他们重新就业。经多方努力，全市有41人被返聘，有38人被推介到我市民营医院或其它医疗机构就业或开设私人诊所创业，有121人选择到企业工作或自主创业。通过分流安置，全市共补偿各类分流人员合计275.5万元，其中三年过渡安置10人82.7万元，自谋职业54人162.7万元，非在编人员86人给予一次性经济补偿27.4元。（五）超前谋划，确保药品零差率全面实现2009年年初，我市就结合天长实际，制订出台了加快村卫生室标准化建设和乡村卫生服务一体化管理步伐的相关文件，按照“三年任务一年建成”的目标要求，将到2011年需要完成的99所村卫生室标准化建设任务在2009年一年内全部完成，为此市、镇财政多支出近200万元；2009年10月份又先期开展了新农合市级以下定点医疗机构药品招标采购工作，实现了统一配送，为我市零差率销售工作按时实施奠定了良好的基础。2010年元月1日省实行基本药物和补充药品零差率后，我市14所镇卫生院、2所社区卫生服务中心、14所分院和6所门诊部以及实施一体化管理的村卫生室如期全面实现了基本药物和补充药品零差率销售，同时基层医疗机构对不在国家规定的307种药品和省补充药品以外的原有库存药品和卫生材料，一律实行按照进价销售。2010年元月1日，市政府主要负责人和分管负责人以及卫生局领导班子成员分赴全市各乡镇卫生院和社区卫生服务中心检查指导药品零差率销售，在我市冶山镇卫生院患者张立军高兴地说：“过去皮康王每支6元，实行零差率销售后只要1.3元，以前芬必得每盒卖18.5元，而现在只要花3.7元就可以买到，药品零差率销售后切实让我们老百姓感到真正的实惠，政府真为我们老百姓办了件大好事呀！”在我市实施药品零差率以后，省里对以省招标的药品进行挂网公示，由于省级招标的药品采购限价大部分高于我市药品招标价格，部分药品配送企业思想出现波动，我市及时调整药品价格，配送企业的药品价格必须低于省里采购限价，保证了我市零差率销售工作实施后基层医疗机构药品供应不断档。（六）建立财政包干体系，保障基层公益性医疗机构正常运转市财政对照我市事业单位财政供给在编人员人均支出标准核定基层医疗单位支出总额，并按省、市核定公共卫生服务项目、省补助的绩效工资数额以及基层医疗机构前三年医疗服务收入核定财政包干补助数额，实行了基层医疗单位经费“超支不补、超收不上缴”的包干政策，以鼓励基层医疗单位合理合法创收。同时，对基层医疗机构按收支两条线的要求，医疗服务及药品收入全部上解至财政国库支付中心统一账户，由市财政主管部门管理、监督，按程序按计划逐级申报拨付，市基层医疗单位财务管理中心对基层医疗单位财务收支实行“集中核算，经费统管”。为确保基层医疗机构在实行基本药物和补充药品零差率销售后正常运转，我市在确保省财政预拨资金及时到位的基础上，市财政按照前三年每个基层医疗机构月平均支出标准预拨运转经费，分月结算，确保了基层医疗机构正常运转的需要。今年1-6月份，我市财政已实际拨付基层各医疗机构资金1824.47万元，基本满足了基层医疗机构的正常运转。（七）探索创新，不断完善基层医疗机构绩效考核制度我市建立了以服务数量、质量、效果和群众满意度为核心的考核机制，将全市基本公共卫生服务任务分解落实到每个基层医疗机构，按照前三年门诊人数、出院人数和占用床位日平均数核定基层医疗机构工作任务。制定出台了“天长市基层医疗卫生机构绩效考核试点办法”、“天长市基层医疗卫生机构绩效考核实施方案（暂行）”、“天长市乡镇卫生院（社区卫生服务中心）绩效考核主要指标及分值评分细则”等，把基本医疗服务、公共卫生服务、群众满意度等作为考核内容，由市财政、卫生部门采取查阅文件资料、现场检查、走访调查、召开座谈会等方式实行每半年进行一次集中考核，经人事部门对考核结果进行审核后报市政府，并将考核结果作为兑现政府补助、院长任命与续聘的重要依据。对超收结余30%用于基层医疗机构的发展，40%用于奖励业务骨干，30%用于集体福利支出，有效地调动了基层医疗机构及医务人员的工作积极性和主动性。为建立科学、合理的绩效考核体系，真正做到奖优罚劣、多劳多得，避免出现新的“大锅饭”，我市分别制定出台了“天长市基层医疗卫生机构各类工作人员绩效考核实施细则（暂行）”、“天长市村卫生室绩效考核主要指标及分值评分细则”等有关考核细则和办法，由卫生院院长对本单位全体员工和一体化管理的村卫生室进行考核，实行工作量化，将工作任务分解到科室，细化到个人，将医疗质量、服务质量贯穿到管理工作全过程中，实行百分制考核，同时按照乡镇卫生院岗位所承担的职责、任务、风险、社会效益等确定岗位分配系数，对贡献大、技术要求高、风险高、社会效益好的岗位确定较高的分配系数，合理拉开档次。考核每半年进行一次，考核结果作为基层医务人员岗位绩效工资计发和晋级、奖励以及聘用、续聘和辞退的重要参考依据。基层医疗机构工作人员的绩效工资采取每月按个人档案工资80%进行预发，档案工资的另20%及省补人均月300元全部纳入绩效工资进行考核，下月兑现上月考核的绩效工资，奖励性收入每半年根据考核结果兑现一次，真正做到奖勤罚懒。（八）严格问责,切实加大督查力度此次医改试点工作涉及广大基层医务工作人员的切身利益，我市在实施过程中，严明工作纪律，实行严格问责制和责任追究制,保证了医改试点工作的公开、公开、透明和阳光操作。一是层层签订责任状。一方面，由市政府主要领导与发改、人事、编制、卫生、劳动、财政、信访等医改试点核心部门的主要负责人签订了责任状，落实了部门责任；另一方面，由市卫生部门主要负责人与各镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任签订了责任状，要求他们切实履行职责，维护改革稳定，维持机构正常运转，确保改革试点在本单位顺利实施。二是明确工作纪律。市监察、卫生部门联合下发了关于严明我市基层医药卫生体制综合改革纪律的通知，要求相关部门和参与医改的工作人员必须严格执行医改政治纪律、财经纪律和工作纪律，坚持按政策办事，做遵纪守规和维护稳定的模范。三是加大督查问责力度。市医改领导组下设的纪检监察组负责全程参与改革试点各个工作环节的监督检查，同时在市纪检监察、卫生、人事等部门设立举报电话，把医改试点工作置于社会各界监督之下。对在改革试点中弄虚作假、违反政策的，做到发现一起，查处一起，绝不姑息。三、财政部门积极参与基层医改工作，做好资金测算和拨付工作一、专项核查,摸清家底根据安徽省明电关于认真做好基层医疗卫生机构县级国库集中收付管理等工作的通知要求，2009年12月14日-18日由市财政局委托安徽天华会计师事务所对基层医疗卫生机构的2009年1-11份收入、支出、结余及账户设置、债权、债务等开展了专项核查，全面摸清基层医疗卫生机构的底数。为我市基层医改试点工作平稳进行打下了良好的基础。二、制定补偿办法,核定收支，完成经费测算工作（一）收入测算情况1、2010年基层医疗卫生机构的医疗收入、其他收入合计1255.9万元。由于新医改施行对基层卫生机构的手术技术的要求以及用药限制，住院病人预计比2009年下降约30%左右，预计2010年医疗收入1084万元，其他收入约为171.9万元。2、基本公共卫生服务收入合计为947.55万元。为了促进基本公共卫生服务均等化，2010年全年人均基本公共卫服务经费标准不低于15元（中央、省、地比例为9：3：3）。我市城镇居民数16.85万人，农村户籍人口46.32万人，总人数为63.17万人。2010年我市基本公共卫生服务经费为947.55万元。其中中央、省承担758.04万元，本级财政承担189.51万元。3、村医补助收入为308.9万元。天长市农业户籍人口46.32万人，省财政已安排村医补助308.9万元。4、财政补助收入为2200万元。2010年鉴于我市是改革试点市，本级财政预算安排2200万元专项用于基层医疗卫生机构改革，主要是补助基层医疗卫生机构经常性收支的不足等。5、绩效工资补助收入381.4万元。我市按编制人数每人每年3600元标准安排（退休人员按在职人员的70%安排），待国家和省具体政策出台后另行结算。绩效工资补助预算在职人员为274.3万元，退休人员为107.1万元。收入合计4904.04万元。(二)、支出测算情况1、经常性支出合计5471.05万元。（1）、人员经费支出2755万元。（含在职和离退休人员）。人事部门核编后基层卫生院及社区服务中心核定人数约为762人,文件要求支出核定比照当地事业单位工作人员平均工资水平（按年人均2.5万元测算）,计1905万元；现离退休人员425人,2009年基层卫生机构离退休人员上交市社保局机关事业养老保险金850万元，2010年离退休养老保险金维持上年水平。（2）、入编人员的六项保险基金合计为600.45万元（其中：在职人员的住房公积金为182.88万元）。（3）、业务经费支出1806.7万元。（4）、村医补助支出为308.9万元2、一次性支出合计为2062.02万元。（一）、提前退休及分流人员补偿金为2062.02万元。其中：（1）、允许提前退休人员236人,人均年退休金约2万元,需经费472万元;缴2010年度养老保险金、医保金、失业金、生育、工伤、住房公积金等六项基金计185.96万元（按人均2万元计算，基金缴费比例为18%、6%、2%、0.4%、1%、12%）。合计657.96万元。（2）、核定人员编制后基层卫生院及社区服务中心上岗人数为762人，其中167人在医改前已参加城镇职工企业养老金保险，医改上岗后按要求调整参加机关事业单位养老保险，需补缴养老金差额约为200万元；另尚有153人未参加任何形式的养老金保险、医疗保险，两金约406.98万元预算需补缴以前年度的养老金330.48万元（按人均年2万元计算，缴费比例为18%，平均缴费年限6年,153人*2万*6年*18%），医保金76.5万元（按人均年0.5万元计算），合计606.98万元。（3）、我市基层卫生医疗机构分流人员为163人,人均年档案工资约2万元,按80%测算,第一年(2010年)需安置经费260万元（其中：自谋职业37人，一次性补偿金为100.6万元，另经济补偿金按1年1个月28人计算，补偿金为17.9万元；学习深造1人，补偿金为2.7万元；三年过渡安置11人，补偿金93万元;非在编院聘人员经济补偿1年1个月86人，补偿金为28万元）；分流人员需补缴养老金约352.08万元（按人均2万元计算，基金缴费比例为18%，平均年限6年），医保金81.5万元（按人均年0.5万元计算）;合计693.58万元。（4）、补助2009年10-12月三个月的绩效工资约需103.5万元（按2009年底在职1150人计算，人均900元）。三、财政补助资金使用情况（一）、省财政2009年底已预拨天长市基层医疗卫生机构试点资金2052万元。主要用于分流安置人员补助资金、绩效工资补助及村医补助经费。经测算我市基层医疗卫生机构的分流安置人员补助资金第一年约需1958.52万元，按文件要求分流人员补助资金由省财政和试点县（市、区）财政按5：5比例分担，省财政大约需支付分流人员补助资金979.26万元；我市村医补助经费全部由省财政负担计308.9万元；我市基层医疗卫生机构人员的绩效工资补助需资金约484.9万元；省财政第一年约负担我市基层医疗卫生机构改革补助资金1773.06万元。（二）、省财政预拨资金使用情况1. 天长市1-6月拨付分流安置人员补助资金242.9万元，其中省财政负担121.45万元。2. 天长市1-6月拨付村医补助资金77.19万元。3. 天长市1-6月拨付2010年基层卫生机构人员绩效工资计306.35万元。4. 天长市1-6月拨付提前退休人员养老金57.88万元，其中省财政负担28.94万元。省财政资金合计支出533.93万元。（三）地方财政资金使用情况2010年1-6月份我市基层医疗机构收入合计4050.1万元。其中医疗服务收入692.27万元，药品收入1388.63万元，其他收入144.74万元，基本公共卫生服务收入1824.47万元。基层医疗机构1-6月份支出合计4321.36万元（本级预算安排1290.53万元）。其中人员经费支出1866.31万元，业务经费支出2455.05万元。四、实行财政包干政策市财政考虑到地方财力有限，进行经费包干，超收不缴，超支不补政策。一是因地方财力有限，不足以弥补实行药品零差率2200万元的缺口；二是难于保证基层医疗机构职工待遇同于教师年人均2.5万元收入；三是按在职职工及退休人员档案工资计算的六项基金约1200万元负担较重；四是基层医疗卫生机构的设备老化现象严重，人员培训资金难以保证，基层卫生机构的债务繁重等等。故提出超支不补，给基层医疗单位增加相应的压力，打破养懒汉的局面，其指导思想是对的，但为了巩固医改成果，能延续稳定发展，面对可望不可及的收支预算差额，将不利于基层医疗队伍的稳定，能否增加药事服务费等等，以期保证基层医改工作顺利延续下去，巩固医改成果，避免沙上建塔的后果。市财政对照我市事业单位财政供给在编人员人均支出标准核定基层医疗卫生机构支出总额，并按省、市核定公共卫生服务项目、省补助的绩效工资数额以及基层医疗机构前三年医疗服务收入核定财政包干补助数额，实行了基层医疗卫生机构经费“经费包干，超收不缴，超支不补”的包干政策，以鼓励基层医疗单位合理合法创收。同时，对基层医疗机构按收支两条线的要求，医疗服务及药品收入全部上解至财政国库支付中心统一账户，由市财政、主管部门管理监督，按程序按计划逐级申报拨付，市基层医疗单位财务管理中心对基层医疗单位财务收支实行“集中核算，经费统管”。为确保基层医疗机构在实行基本药物和补充药品零差率销售后正常运转，我市在确保省财政预拨资金及时到位的基础上，市财政按照前三年每个基层医疗机构月平均支出标准预拨运转经费，分月结算，确保了基层医疗机构正常运转的需要。今年1-6月份，我市财政已实际拨付基层各医疗机构资金1824.47万元，基本满足了基层医疗机构的正常运转。补偿政策具体表现为：(一)、经费包干改革前，基层医疗卫生机构的收入中药品收入占的比重较大，我市2009年度基层医疗卫生机构的药品加成收入达1800多万元。自2010年1月1日起，我市基层医疗卫生机构实行药品零差率销售后，基层医疗卫生机构全部取消药品加成，明确政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构为公益性事业单位,主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，改变过去“以药补医”的状况。为推进经费保障制度改革,建立公平合理的补偿机制。2010年鉴于我市是改革试点市，本级财政预算安排2200万元，主要是补助基层医疗卫生机构经常性收支的不足等。市政府明确提出2010年基层医疗卫生经费控制在2200万元以内。(二)、超收不缴我市基层医疗卫生机构经营收入全部缴存国库支付中心基本账户，由市财政部门监督管理，次月由市卫生局申请，全额拨付市卫生局基层医疗单位财政管理中心至各单位账户。为鼓励调动基层医疗卫生机构职工积极性，提倡扩大服务项目，更好地为患者服务，挖掘潜力，增加服务性医疗收入，奖勤罚懒，多劳多得，弥补收支缺口部分，市政府提出超收部分，政府不参与分成