英格兰和威尔士水资源管理的现行法律法规框架.doc

芁莂螁羈莃薇蚇羇肃莀薃羆膅薆葿羅莈莈袇羅肇蚄螃羄膀蒇虿羃节蚂薅羂莄蒅袄肁肄芈螀肀膆蒃蚆肀芈芆薂聿肈蒂薈肈膀莄袆肇芃薀螂肆莅莃蚈肅肅薈薄膄膇莁袃膄艿薇蝿膃莂荿蚅膂膁薅蚁螈芄蒈薇螇莆蚃袅螇肆蒆螁螆膈蚁蚇袅芀蒄薃袄莂芇袂袃肂蒂袈袂芄芅螄袁莇薁蚀袁肆莄薆袀腿蕿袅衿芁莂螁羈莃薇蚇羇肃莀薃羆膅薆葿羅莈莈袇羅肇蚄螃羄膀蒇虿羃节蚂薅羂莄蒅袄肁肄芈螀肀膆蒃蚆肀芈芆薂聿肈蒂薈肈膀莄袆肇芃薀螂肆莅莃蚈肅肅薈薄膄膇莁袃膄艿薇蝿膃莂荿蚅膂膁薅蚁螈芄蒈薇螇莆蚃袅螇肆蒆螁螆膈蚁蚇袅芀蒄薃袄莂芇袂袃肂蒂袈袂芄芅螄袁莇薁蚀袁肆莄薆袀腿蕿袅衿芁莂螁羈莃薇蚇羇肃莀薃羆膅薆葿羅莈莈袇羅肇蚄螃羄膀蒇虿羃节蚂薅羂莄蒅袄肁肄芈螀肀膆蒃蚆肀芈芆薂聿肈蒂薈肈膀莄袆肇芃薀螂肆莅莃蚈肅肅薈薄膄膇莁袃膄艿薇蝿膃莂荿蚅膂膁薅蚁螈芄蒈薇螇莆蚃袅螇肆蒆螁螆膈蚁蚇袅芀蒄薃袄莂芇袂袃肂蒂袈袂芄芅螄袁莇薁蚀袁肆莄薆袀腿蕿袅衿芁莂螁羈莃薇蚇羇肃莀薃羆膅薆葿羅莈莈袇羅肇蚄螃羄膀蒇虿羃节蚂薅羂莄蒅袄 英格兰和威尔士水资源管理的现行法律法规框架P. B. SPILLETT一、概述作为欧洲联盟的成员，英国在它的国家立法中必须包括欧洲的水法律。这些法律采取准则的形式集中在诸如城市废水处理、危险物质、地下水保护等等方面。在过去10年左右的时间中，这些个人准则被合并成为欧盟水框架准则，提供一个始终如一的水资源管理方法。近来出版的文件明确了各成员国在水资源综合管理中的义务。这实际是采用在英格兰和威尔士已经实践了近40年的许多准则。这篇文章提供了欧盟立法框架的概述和在英格兰和威尔士与水资源管理相关的国家立法总体概述（苏格兰和北爱尔兰拥有独立立法权）。除此之外，也会提供目前的水资源管理结构和责任的简单概要。二、简介大约30年以前，即加入欧洲联盟以来，英国政府已在国家立法中包含了欧洲水法律。在过去，这些法律（或者已经知道的准则）已经出现了没有大量对优先权的注意或者它们之间的联系。大量篇幅非常明确和处理所谓(水银,镉,hexochlorocyclohexane、铜、锌等等)的物质，防止进入水生环境。例如在农业中污水烂泥的使用, 引入城市废水处理等等更是大范围的。一般说来，每一准则都定义什么必须完成，完成的截止日期和适合的评估方法。已发行准则，留交给个人成员国的主要问题是把它们融入国家法律和附注工具时间表上。并不令人吃惊，欧洲一些国家与其他国家相比，在遵守方面更差。在一些程度上，是由执行困难程度和那样做的开支决定底。也有这样的例子，政府通过利用观察孔或者慎重对待准则中与国家利益不一致的部分，设法遏制这样的事情发生。通过欧洲法庭实施是单一的，专横的过程，可能需要花费很多年的时间才能实现。最近的叫水框架准则(2000/60/EC)企图联合所有的欧洲委员会，因此与水相关的立法是一致的和长久的。目标是：为保护内地的地面水，过渡性水域，海岸水和地下水建立一个共同的框架，是为了防止和减少污染，促进和保持水的使用，保护水生环境，改善水生态系和减轻洪水和干旱的影响。为此目的，准则包含了以综合水资源管理为基础的框架。它的目标是要通过建立基于流域特征评估为基础的流域管理，取得好的状况。监视表面和地下水的状况，规定环境目标，制定一个措施计划达到规定目标。准则规定这些环境目标应该怎样设定，在地面水方面就必须包含一个化学品质目标和一个生态品质目标。同样的，地下水方面也有一定数量的目标和化学品质目标。那样做，目的是不仅阻止污染发生和生态的进一步恶化，而且恢复损害的生态系统。预计这种新的准则最终将会代替现在欧洲范围内大量存在的水的立法。因此希望条文的废止和制定新措施的法律和工具相配，新旧交替是一个平稳过渡的过程。直到欧委会确定目标和时间表，行政机关才会谨慎地将决定权交给成员国。其中一条要求是：在2003年之前，各成员国国家立法中必须包含水框架准则。在英格兰和威尔士，已经有大量的国家立法，特别是关于水资源管理的，已经有50年的历史了。这个采取最基本立法形式，例如1974年的污染控制法案和1991年的水资源法案，其通常包含宽容的权力建立规章的。鉴于最基本立法通常覆盖所有的目标，向导性准则和实现对策，包含标准、过程和其他一些细节的规章制度。最有利的优势是政府修改一套规则与它是要修正或者取代基本法律相比更容易。例如欧委会打算改变一些水质标准。任何一个时刻，目前存在一些的一些法案不是直接关联就是影响到水资源管理，先前的一些法案仍然有效，除非被以后的法案所取消。这导致大量法定义务堆积，由为此目的建立的权力机构强制执行。管理机构的权力随着时间改变也在改变。然而在1974和1989之间，水工业还是在政府资助的时候，地方水权拥有者不仅是供应商，而且也是管理者。例如，第三方关于抽水和排放的申请，须经适合的水局决定。当水工业的私有化首先被讨论的时候，政府的意图就是将每一地区水局合并成一个整体，成为私有部门。但是，为了管理的目的，欧洲委员会将不会一家私人公司作为有效的当权者。因此，政府必须保持在政府资助的企业内部的管理作用。在1989年水法支持下，政府创建了国家河流局，不是为了自己承担这个角色，而是为了代表自己的管理功用。同时，它也将河流管理功能转让给国家河流局，只留下供水和废水处理这两个功能。不久以后，在1995年环境法案的条款下，国家河流局将其他一些环境管理权力，包括有毒废物处理、空气污染和废物填埋集于一身，形成环境代理机构。水框架准则的义务在目前时刻，自征求意见阶段在两方面同样地在全国范围内和国际地是现时进展以来，水框架准则的准确影响是不清楚的。但是，这已经非常明显，准则将会为环境保护和提高提供良机，它的作用在相当程度上会影响环境机构的运作机制。在水框架准则的条款下，须被履行下列义务：（1）成员国必须辨认出所有的在他们的国家领土以内的江河流域和指定各自的江河流域地区。流域覆盖超过一个成员国的领土，将被指定为国际流域地区。最迟到2003年，每一个流域地区将拥有一管理机构。.（2）最迟到2004年，成员国必须完成每一流域地区的特征分析，人类活动对水的影响的评论，水利用的经济评价和需要特殊保护区域的登记。必须辨认出平均每天供水超过10m3的饮用水来源地或者服务超过50个人的地区。（3）到2009年为止，考虑从前做的分析和研究，必须制定出每一个流域地区的管理计划和测量程序。（4）包含江河流域管理计划的措施应该寻求：防止恶化，提高和恢复所有的地面水资源,取得好的化学制品和生态学状况和减少释放危险物质所造成的污染;保护、加强和恢复所有的地下水资源，防止地下水的污染和恶化，确保地下水抽取和费用之间的平衡。（5）这些目标必须最迟在2015年实现。但是在准则提供的条件下可能延长或者松弛。（6）成员国将鼓励在准则的实施中所有活跃的当事人，特别在江河流域管理计划中。（7）水资源短暂的恶化不是违反要求的，如果到2010年为止，各成员国必须保证水价政策能够鼓励用户高效使用水资源和各种经济的部门收回提供水服务的费用，其中包含那些与环境和资源关联的费用。（8）委员会提出建议：将那些相当危险的物质或者对水环境有决定权的优先物质列成清单。措施也将以减少为目标，也会最大可能的控制这样的物质，将会提出停止、消除排放，释放和丢失优先权物质的建议。（9）到2002年为止，随着具体防止措施的执行和地下水的污染的抑制，委员会将发表一些提议。（10）最迟到2012年，每六年委员会将会出版一份关于准则的实施的报告。适当的时候，委员会将会召集水政策的当事人开会，包括各成员国、当权者代表，欧洲议会，NGOs、社会和经济人士、消费者代表、大学生和其它专家代表。（11）成员国将决定适用于违反条文采用的有效,成比例和劝阻的处罚条款。（12）在2007年末，下列的法律将被取代：准则 75/440/EEC (地表水准则)；准则 79/869/EEC(地表水的测量、取样和分析准则)；决议77/795/EEC(信息交流决议)；在2013年底，下列法律将被取代准则78/659/EEC（淡水鱼准则）；准则79/923/EEC(带壳水生动物准则)；准则80/68/EEC（地下水准则）；准则76/464/EEC（危险物质准则）从将要撤销的条款6中分离出来的；国家立法考虑到（英格兰和威尔士）的流域综合管理的长期历史，水管理指示书（Water Framework Directive）中不少的条款在英格兰和威尔士已经得到实施。事实上，在新的指示书中不少潜在的基本原理似乎正是基于英国的经验。举例来说，英国是欧盟成员国中唯一一个在控制水质标准的时候给每一个污水处理厂设定不同的污水排放标准，而不是给所有的污水处理厂设定同一个排放标准的国家。尽管采取后一种方法，可以从总体上提高水质，但是因为不同污水处理厂的地理位置要和要处理的污水量的不同，很难保证所有污水处理厂都达到一个相同的标准。至于划分河流流域和建立胜任的基层的流域管理机构，早在1963年，随着水资源法案（Water Resources Act）的颁布，就在全国范围之内得以实施。尤其是在泰晤士河流域（Thames basin），这一方法的实施已经有120年的历史了。类似的，与水资源开采执照（water-abstraction licenses）和排污执照（effluent-discharge consents）有关的收费也已经实施将近40年的时间。不仅如此，自从国家河流委员会（National River Athority）成立，以及随后成立的环境署（Environment Agency）,并且和其它一些部门携手，制定了流域管理计划，这些规划详细描述了每个流域的不同特点和要达到水质标准所需采取的措施。综上所述，联合王国尤其是英格兰和威尔士，已经有着充足的准备来实施新的指示书上的有关规定。尽管要详细的介绍现行的水资源相关的法案几乎不大可能，但是强调一些最近公布的法案的特征还是很有意义的，其中最重要的一部是1989年公布的水法（Water Act）。这部法案建立了私有制的水行业（privatised water industy）的框架。这一法案的实施建立了水科学办公室（Office of Water Science）作为经济方面的管理者，它的职责是收费和建立服务标准。同时也成立了国家河流委员会（National River Authority）作为环境方面的管理者，它的众多职能中最重要的一条就是管理水资源执照的相关事务。尽管在水科学办公室（Office of Water Science）的开支中暗含着发展水资源的费用，但是这一经济管理部门并不直接介入到水资源管理工作中去，而只是将保证水资源供应的可靠性作为它的服务的最高目标。在1989年颁布的水法（Water Act）这一法案最后被融合到1991年的水资源法案（Water Resources Act）中，国家河流委员要承担不仅保护环境，并且要提高环境的质量的责任。至少在理论上来说，国家河流委员会有权力要求采取改善环境的措施，而采取这些措施的成本，则可以在水科学办公室（Office of Water Science）的同意下，由水工业的消费者来承担。在过去，这一做法毫无疑问会遭到水科学办公室（Office of Water Science）的拒绝，并且在两个执法机构之间产生紧张的关系。而私营的公司则不得不从他们的盈利中拿出钱来完成这些改善水质的工作。在2001年的年初，英国政府颁布了水法的草案（a draft Water Bill），这一草案包含了改革英格兰和威尔士的水开采执照管理办法的建议措施。根据英国环境、粮食和农业事务部（Department of Environment，Food and Rural Affairs）的说法，这一提议的最大的益处在于它能够保证持续的水供应和保护由于过量水开采而受到威胁和破坏的水生环境。这一提案和以往的相比，主要的变化有：(i)采取了一个新的日开采限量20m3/天，在这一限量之下开采，无需执照。尽管这一措施会使相当多一部分现在需要执照的开采活动脱离执照体系。但是一些其它的现在免于执照的开采活动将失去他们的豁免权。(ii)新的开采执照将有时间限制，这就给了环境署（Environment Agency）在给开采执照延期的时候，有机会检查这一开采执照应用期间所产生的环境效应。(iii)当撤回或者修改执照时要求赔偿的权利在超过4年而不是原先的7年的时候将会失效。(iv)环境署将有新的强制权要求开采者服从水资源管理的安排，否则将处以重罚。(v)供水商被要求公布在干旱的时候如何保持水供应的计划。(vi)供水商在考虑或者规划和他们的职能相关的任何措施建议的时候，必须考虑如何保护水资源。对水开采执照和排污执照收费，现在成为环境署（EA）管理全国水资源的众多职能中的一项。所收的费用反映了开采量但是不允许有任何“盈利”的成分在里面，因为收费的目的只是用来支付环境署和水管理相关的费用，比如测定水质实验所需费用和污染控制的费用。尽管水经营商（Water companies）和环境署（EA）都被允许采取改善水资源的措施，但是实际上投资到基础设施领域的往往都是水经营商。公众污水处理的投资则完全由十个地区性的水服务公司（Water-service companies）来承担。而在洪水减灾方面所需的资本投入，环境署(EA)有一个复杂办法来通过一个规定从地方政府筹资这一规定现在还处于审查阶段。除了和水资源管理相关的法案，水工业还必须遵守其它的法案，比如1990年颁布的环境保护法案（Environmental Protection Act），这一法案主要和地方政府对一些产生污染过程的控制措施有关，例如空气污染和陆地上的废弃物污染。这一法案巩固了1936年颁布的公共健康法案（Public Health Act）的有关的规定。不仅如此，1990年颁布的环境保护法案也可以用来控制海滩上的污染和陆地上的污水。另一个实例是1994年颁布的环保条规（Conservation Regulations），这一条规是实施欧盟的指示书的关于保护自然环境，野生动植物种群的规定的法律工具。这些法案加强了现有的自然保护法案的保护野生环境的模块，并且列出了发展控制（development control）和污染控制（pollution control）相关的法案考虑到的物种。法律责任除了上面提到的两个执法单位（也就是OFWAT和EA）之外，另外两个部门也涉及到水行业的管理，他们是环境、粮食和农业事务部和饮用水督察部门（Drinking Water Inspectorate）。作为指定的政府部门，环境、粮食和农业事务部（Department of Environment，Food and Rural Affairs）的水土指挥处（Water and Land Directorate）负责英格兰和威尔士的全国范围的和水政策的各个方面相关的事宜，包括水资源，水供应和废水处理。相对而言，饮用水督察部门（Drinking Water Inspectorate）的主要职责是检测饮用水的质量和保证供水公司符合饮用水规范（这一规范是基于欧盟的指示书和世界卫生组织（World Health Organisation）的标准制定的。）环境、粮食和农业事务部(DEFRA)只负责整个法律的框架，至于法律的实施则由水科学办公室(OFWAT) 、环境署(EA) 、饮用水督察部门(DWI)三个部门来执行。正如先前提到的一样，水科学办公室（OFWAT）每五年一次决定公众接受供水相关服务的价格，每一个供水公司向水科学办公室（OFWAT）提交一份资产管理计划（Asset Management Plan），请求其批准它所希望设定的价格界限。这个计划包括水资源发展的条款以及对环境造成破坏的开采源的替换或者修改方案。最近一次的审查，AMP3，是在2000年4月制定的，这一计划定下了20002005年期间的价格标准。原先关于收费的公式非常简单：New Price（新的价格）Old Price（原价）RPIK其中RPI是零售价格的百分比增量(通货膨胀率)；K是每个公司为了向其资本运作计划提供资金所需要所被允许采用的百分比增量。K的定义在最近的几年一直被不断的修改，以反映公司效率的提高和公众为这些效率改进付钱的意愿。K=-PO-X+Q+/-S+/-VPO前期的效率的价格减少的量。X对未来的效率的预期。Q未来可能达成的包括资本投入在内的义务的影响。S公众为这些效率改进付钱的意愿。V是供求关系所可能产生的影响。在最近的几年中，大多数公司的K值为零或者负值。和水科学办公室（OFWAT）不同的是，环境署（EA）是以河流流域为基础组建的，每一个地方的办公室对应一两个地方的水服务公司（至于是一个或者两个，则由公司的规模决定），每一个地方办公室的职责是根据总部的政策和方向来管理它所辖区域之内的资源。这包括监测河流状况，地下水水位，河水质量等以及其它诸如开采的速率，污染物排放的水平等指标。任何违反开采执照的规定或者污染物排放标准