财政国库管理制度改革及会计核算中心管理.doc

财政国库管理制度改革及会计核算中心管理廖晓虹第一部分 我国财政国库管理制度改革试点方案的主要内容 一、改革现行财政国库管理制度的必要性改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，随着预算管理制度改革的不断深入，预算资金的管理方式、资金的留存和支付方式，都发生了很大的变化，现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式暴露出的弊端越来越突出。已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应现代国库制度的发展要求，必须从根本上进行改革。 (一)现行财政国库管理制度的基本状况1征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户，各级预算单位均在商业银行开设财政资金账户，并按财政资金的不同性质开设多个银行账户。(1)大量预算外资金游离于预算管理之外，其中部分资金未纳入财政专户管理，截留、坐支、挪用等问题比较突出。(2)多重、分散开设账户，导致财政收支活动透明度不高，财政收支信息反馈迟缓，不利于实施有效管理和全面监督。2大量财政收入通过设置过渡性账户收缴o（1）大量财政收入通过征收机关设置的过渡性账户收缴，不是直接缴人国库o(2)收人人库时间延滞，退库不规范，收人流失问题时有发生。 3财政支出通过各级预算设置的财政资金账户逐级拨付。（1）财政支出先由财政部门拨付主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到收款人或用款单位。(2)资金拨付环节多。(3)现行的财政资金拨付方式降低了资金使用效率，容易诱发腐败现象。(二)国际通行做法和经验单一账户制度在西方国家已经实行多年，经合组织国家，如英国、法国、德国、意大利、瑞典、美国、加拿大、澳大利亚、日本以及巴西、阿根廷等，都通过国库单一账户制度的方式进行。1国库定义。目前，国际上对国库概念的解释，一般采用国际货币基金组织的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。2国库管理目标。一是规范和高效管理国库现金债务，二是及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调控服务。为达到国库管理目标，实现规范和高效的财政资金运作方式，市场经济国家的国库管理制度普遍具有下列特征： (1)设立国库单一账户体系。所有财政性资金都通过财政开设在中央银行或商业银行的国库单一账户体系管理。 (2)财政资金收付方式规范。收入通过银行清算系统直接缴人国库单一账户，不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，由代理银行将资金拨付到收款人或用款单位。在收入程序上具体操作方式可分为两类：一类是在计算机网络发达和银行间资金清算系统完善的国家中，如美国、法国等，负责预算收入收纳和上划业务的可以是任何一家商业银行，其操作全部通过电子的方式。另一种类型是授权商业银行作为预算收入代办单位，如加拿大、日本、巴西等。无论各国采取以上哪种方式，都必须以建立政府财务信息管理系统作为基本保障。在支出操作程序上，各国的主要差别体现在具体办理支出资金清算的单位不同，在支付系统网络比较发达的国家，如美国、加拿大、德国及澳大利亚的大额支出等，均通过政府财政信息系统或银行的支付系统进行资金清算；采用支票或专门的政府支付凭证支出的国家或地区，一般选择一些商业银行作为政府支出代理行，具体办理向商品或劳务供应商开户行的支出资金划转，并与中央银行的国库单一账户进行资金清算。(3)财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。实行国库单一账户制度国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库现金管理和支付职能的执行机构。这不仅可以保证财政资金支付的安全、高效，使财政资金在支付行为之前保存在国库单一账户，而且可以获得较好的国库现金管理效益。发达的市场经济国家已经将其作为政府调控经济的一项新手段。二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则财政国库管理制度是整个财政预算管理的有机组成部分，是预算执行的制度保障，因此，改革现行国库管理制度的指导思想，即按照社会主义市场经济体制下公共财政发展的要求出发，通过借鉴国际经验，结合我国具体国情，最终建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，进一步加强财政管理监督，提高资金使用效益，增强财政宏观调控的作用。基本原则：1有利于规范操作。合理确定相关部门职责，不改变预算单位资金使用权限。2有利于管理监督。增加财政收支透明度，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限。3有利于方便用款。减少资金拨付环节，提高资金使用效率。4有利于分步实施。总体设计方案，逐步实现改革目标。三、财政国库管理制度改革的主要内容现代财政国库管理制度的基本构架是：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴人国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。(一)国库单一账户(TSA)的主要特点：第一，所有的财政收入都要进入国库单一账户，所有的最终付款，都必须从国库单一账户的总账户或者地区分账户中支付。第二，总账户、分账户应该由财政部门管理，其它机构均不应开设财政业务的银行账户。由财政部门基于公共利益考虑专门授权开设的账户除外。第三，从国库单一账户总账户、分账户中的提款，只能在要求政府付款的最终阶段才能发生，就是说，在中间环节不发生支付，只有在最终支付拨款时，资金才能从单一账户直接支付到商品或劳务供应商在银行开设的账户上。第四，单一账户制度的本质，是国库对政府资金最终付款的控制。这是货币基金专家总结许多国家实施单一账户制度的特点。(二)建立国库单一账户体系1国库单一账户体系的构成。国库单一账户是现代国库管理制度的核心内容。我国单一账户体系的设计既借鉴了国际经验，也考虑了具体国情，将我国国库单一账户体系设置为五类账户的集合。中央模式：(1)财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。(2)财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和财政授权支付，并与国库单一账户清算。(3)财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。用于支付预算单位零星支出与国库单一账户清算。(4)财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设立分类账。收入账和支出账均按预算单位设立分账户。(5)经财政部和省人民政府批准或授权财政部门开设的专户(以下简称特设专户)。用于特殊资金的支付和与国库单一账户清算。我省模式：依据财政部国库单一账户总体方案，在目前各方面条件不成熟和不具备的情况下，方案设计的指导思想是根据我省实际，具有可操作性的方案。（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。(2)财政部门按资金使用性质在商业银行开设财政工资资金专户、政府采购资金专户和财政授权支付总户。(3)财政部门在商业银行为预算单位开设基本账户，用于支付预算单位零星支出。(4)财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设立分类账。收入账和支出账均按预算单位设立分账户。(5)经国务院和省人民政府批准或授权财政部门开设的专户。2规范收入收缴程序(1)收人类型。按照政府收入分类标准，对财政收入实行分类。收缴方式，为适应财政国库管理制度的改革要求，将收入由现行的就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库：是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴人国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴：是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。(2)收缴程序直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴人国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴人国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关开具汇总缴款书缴人国库单一账户。非税收人中的现金缴款，比照本程序缴人国库单一账户或预算外资金财政专户。规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，必须严格依照法律、行政法规和有关国库管理的规定执行。3规范支出拨付程序（1）支出类型按照政府支出分类标准，财政支出分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，将财政支出分为工资、购买、零星和转移性支出等四类。工资支出：指预算单位的工资性支出。财政部门通过国库单一账户体系将工资直接支付到个人工资账户。购买支出：指预算单位购买服务、货物、工程项目等除工资支出、零星支出之外的支出。零星支出：指预算单位购买支出中，未达到规定数额的日常小额部分支出。转移支出：指省、市对下级财政的税收返还、原体制补助过渡期转移支付、结算补助等专项追加支出。 (2)支付方式按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。划分两种方式的目的，是为了将大额的支付集中管好，将经常性的小额支付分别交由预算单位自行管理，这样既有利于加强管理监督，又有利于方便预算单位用款。财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政性资金支付到收款人(即商品和劳动供应者，下同)或用款单位账户。财政直接支付适用于工资支出、购买支出和转移支出。财政授权支付。预算单位根据财政部门授权，自行开具支付令，从预算单位的基本账户中支付。财政授权支付适用于预算单位的零星支出。实际操作中，财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由各级财政部门在确定部门预算时确定。(3)支付程序财政直接支付程序。财政直接支付主要通过转账方式进行，预算单位用款时向财政部门提出支付申请，财政部门根据批复的部门预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向人民银行国库或代理银行开具支付令，财政性资金通过国库单一账户体系划拨到收款人的银行账户。支付对象为预算单位和下级财政的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到收款人、预算单位或下级财政部门账户。财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政部门申请授权支付的月度用款限额，经批准后财政部门将资金划拨到预算单位基本账户，预算单位在月度用款限额内，自行向银行开具支付令，从预算单位基本账户中支付。无论是财政直接支付还是财政授权支付，在电子化的全国银行清算系统未建立起来之前，支付令通过人工操作转移到代理银行，代理银行完成的支付，通过财政部门在商业银行开设的零余额账户汇总清算。第二部分 会计核算中心操作程序建立现代财政国库管理制度，是我国财政预算管理的一项重大改革，也是我省县级公共财政支出改革的主要内容，实行集中收付制度，采取新的资金缴拨方式后，财政部门的支付业务大量增加，按照政事分开的原则，各县(市)在财政部门设立的支付执行机构，即会计核算中心，是财政国库管理部门审核、监督财政资金支付工作的延伸，具体从事资金拨付、会计核算、监督检查等业务。一、预算单位和会计中心的责任1会计核算中心的主要职责根据财政部门有关制度规定，具体办理财政支付业务；受理审查预算单位报送的用款申请；负责办理划款通知书，通知代理银行支付资金；进行相关会计核算和监督管理，为预算单位设立收支总账及分类账管理系统，及时反映支付情况，为预算执行分析提供各类收支信息。2实行会计集中核算单位的职责合理编制单位预算和单位年度分月用款计划，依法组织收入，积极筹集资金，保障正常运转的资金需要；根据预算单位用款计划及资金结余情况，及时申请财政拨款；合理安排使用资金，提高财政资金的使用效果；建立、健全内部财务管理制度，加强财产物资管理，防止国有资产流失；根据有关规定报送年度经费预算和年终决算，如实反映单位财务状况和预算执行情况，对所属单位的财务活动实施指导、监督。实行国库集中收付制度，财政部门不能包揽一切，该由预算单位做的事情，要由预算单位做。部门预算的执行和单位的财务管理制度以及接受审计是各预算单位的责任和义务，资金的筹措、分配和使用权按财务管理的要求仍归预算单位，单位的财务活动在单位负责人领导下由单位统一管理。单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。财政会计核算中心的主要职责是控制和监督预算执行，最重要的是规范支付行为。要通过对预算单位的支付申请和原始单据做出合规性审核并履行支付，实现对预算执行的控制和监督，对不合规的支付行为及原始单据拒绝执行。不能将预算单位在执行中应承担的职责和违规风险都转到财政身上。在日常工作中要处理好服务与监督的关系、单位内部财务管理与会计集中核算的关系，以及与各单位领导及工作人员的关系。三、中心岗位设置与职责会计核算中心是财政部门统管单位的收支结报中心，也是财政部门对外政务公开的窗口，担负着服务与管理的职能，必须为各预算单位提供优质服务，设置必要合理的岗位，建立岗位责任制。中心岗位一般可分为：中心主任、副主任、会计主管、出纳、录入会计、记账会计、稽核、网络系统维护、档案管理等。以上各岗位可根据编制人员设立。各岗位的主要职责： (一)中心主任。负责中心全面工作。1.认真贯彻国家有关财经法律、法规和各项规章制度，教育和引导中心工作人员正确处理监督服务的关系。2组织建立健全中心会计核算和内部监督管理制度，强化内部制约机制，保证会计工作依法进行和会计资料的真实、完整。3组织制定年度工作计划，并定期布置、检查落实。4负责抓好中心的政治思想工作和廉政建设，增强干部职工的事业心和责任感。5抓好中心的行政管理工作，主持中心主任办公会议，检查岗位职责落实情况，合理调整工作岗位，组织制定奖惩制度。6负责协调中心与财政内部有关业务科室、预算单位和承办银行的关系，及时解决出现的问题。7完成局领导交办的其他工作任务。(二)中心副主任。协助主任搞好中心各项工作，对中心主任负责。1认真贯彻国家有关财经法律、法规制度，督促检查并保证中心各项工作的完成。2协助主任建立会计核算和内部管理制度，抓好会计核算业务工作，保证中心工作的正常运行。 3.协助主任抓好组织建设、廉政建设，促进业务发展。 4做好主任授权内的各项工作，及时解决存在问题。 5完成中心领导交办的其他工作。 (三)会计主管。 1负责组织日常会计核算的各项工作，保证会计核算的真实性、合法性和规范性。 2掌握各行政事业单位综合预算的编制和批复情况，控制各单位的收支指标进度。 3负责综合预算资金拨款审核，及时处理会计核算中出现的问题。 4定期对本中心的会计业务进行全面检查，确保会计核算中心各项工作健康、有序、规范地运行，对于重大问题应及时向中心领导汇报。 5组织中心人员学习和钻研财会专业知识，及时掌握新制度、新法规，不断提高政策水平和业务技能。 6完成中心领导交办的其他工作。会计主管可由核算中心主任或副主任兼任。 (四)出纳(资金会计)。负责办理综合预算收支计划内各项业务的现金、转账、汇兑等收支结算业务。付款业务同步录入计算机，登记现金、银行存款日记账和分单位的明细账，负责现金、银行存款账目的核对，确保账账、账款相符。(五)录入会计。负责对原始凭证的真实性、合法性、准确性、完整性进行审核，并根据审核无误后的原始凭证编制记账凭证进行录入，及时准确地传递各种凭证。(六)记账会计。负责代理分管单位的会计核算业务，编制分管单位会计报表，负责对记账凭证审核无误后，记总账、明细账，定期与出纳、录入会计及单位财务经办人员核对账务。进行日常账务的数据备份，对分管单位的会计凭证、账簿以及各种会计报表资料及时装订成册，送交档案人员归档，及时反映会计核算中存在的问题。(七)稽核岗位。按照会计制度规定，定期监督、检查各项会计核算工作。负责审核各类会计凭证是否合规，相关文件、资料是否齐全，各账簿是否完整。(八)网络系统维护。1负责中心系统软件、硬件和数据的维护管理工作，设置系统运行环境。2.协助中心主管会计进行网络权限的分配。3负责会计核算中心计算机网络系统及会计核算系统的日常维护，定期进行账务数据的备份工作。4及时处理计算机故障，确保计算机业务处理系统正常、安全、高效地运转。5指导中心会计人员进行电算化正确操作和设备保养。6做好中心系统信息的保密工作。(九)档案管理。严格执行会计档案管理办法的各项规定，负责办理会计档案的立卷、归档、保管、查阅等具体工作。 三、支付操作程序 根据支付管理需要将财政支出划分为工资、购买、零星支出等，分别按不同程序支付。主要采取下列形式：(一)资金划拨。凡财政性资金拨款，由财政部门按照各单位年度预算和用款计划，在规定时间内将款项直接划入会计核算中心；各单位用于机关和工作人员的其他资金均划人会计核算中心。用款计划：用款计划是办理财政性资金支付的依据，预算单位应根据批准的部门预算编制分月用款计划。预算单位的用款计划应当按照财政部门制定的统一格式编制，经常性支出用款计划按照年度均衡原则编制，专项类支出用款计划按照项目实施进度编制。各级预算单位编制本单位的用款计划，逐级上报主管单位审核汇总，由一级预算单位报财政部门审核批复。分月用款计划一般不作调整，因预算单位特殊情况确需调整的，预算单位应当提前提出申请，由一级预算单位审核同意后，在用款月度前10个工作日报财政部门审批，因项目进度等特殊原因，需要超计划用款时，应当及时通过一级预算单位报告财政部门，并在支付申请后附以说明文件。(二)资金使用。按支出内容分为工资性支出、购买性支出、零星支出等。工资性支出按照统发工资委托承办银行以“个人工资卡”形式代发；购买支出按照采购程序，依据采购合同将资金从财政采购专户直接拨付给商品和劳务提供者；其他各项支出按规定由支出单位审批后，集中到会计核算中心结报或由会计核算中心划支，其中对单位的零星开支，核定备用金支出限额，从代理银行的小额现金账户中领报。(三)财产物资管理。单位对购置的各项财产物资应按固定资产管理要求建立实物管理账卡，定期与会计中心核对，以保证账实相符和各项财产物资的安全、完整。(四)会计核算与报表的报送。会计核算中心按“分户核算”的要求，对各单位发生的各项收支进行核算，按月编制会计报表，并报送各单位和县财政局。具体支付程序：财政业务主管部门按照审核同意的部门(单位)分月用款计划，每月按期开具分部门、分项目、分款项的月度拨款通知书一式四联，第一联存根、第二联交财政国库管理机构、第三联交会计核算中心、第四联交预算单位，财政国库管理机构依据拨款通知书将资金从国库单一账户拨人会计核算中心在代理银行开设的各类账户。工资支出。对行政事业单位人员工资，要严格执行国家统一规定的工资标准和有关政策，按照“编办核编、人事核标、财政核资”的总体原则，统一编码，实行银行代发，工资直接支付到个人工资账户。各预算单位每月按财政部门规定的时间，将经人事部门、编制部门审核的本单位下月工资发放明细表报送会计核算中心。支付程序：会计核算中心根据财政部门国库管理机构的支付令和拨款通知书第三联，按核定的工资明细表向代理银行下达划款通知书；代理银行依据会计核算中心提供的工资发放明细表和单位提供的代扣款项，通过工资专户将实发工资分解到个人工资账户，将代扣款项分别划入财政部门指定的账户，同时为各单位出具工资明细表及个人工资清单。购买支出。支付程序：会计核算中心根据财政部门国库管理机构的支付令、拨款通知书第三联和购买合同，及时办理拨款，将资金从政府采购专户直接拨付给商品和劳务提供者。零星支出。指预算单位日常发生的、未达到规定数额的日常小额部分。会计核算中心根据各预算单位用款情况分别核定零星备用金支出限额，并在代理银行开立小额现金账户。支付程序：会计核算中心依据单位用款申请，向国库管理机构提出拨款申请，国库管理机构据此将资金从国库单一账户拨人会计核算中心在代理银行开立小额现金账户；各预算单位按规定手续领取规定限额备用金，并定期向核算中心报账。因特别紧急支出，预算单位规定限额的备用金不足时，可提出申请报会计核算中心批准，调增额度并及时通知代理银行支付资金。对预算单位上下级之间下拨、上缴的资金或同级单位的资金往来，一律纳入会计核算中心管理，按规定用途使用，接受财政监督。四、账册管理体