三农问题的政治制度分析(2)

1 / 10 三农问题的政治制度分析 (2) 国家财政体制的缺陷加剧了农村的贫困 1994 年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增 %。但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。 1、税种分配不合理，县乡没有稳定财源。主体税种如 得税是中央和地方共享，消费税全部归中央，营业税实行省级和地方共享，真正留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税、农业税等等收入少、征收难的税种。这 样，正税大税好税一般由中央和省拿去了，县以下基本上靠苛捐杂税和罚款过日子。据国家税务总局资料， 2002年全年税收收入亿元，除去 得税、消费税、营业税、海关代征进口税收五项，所余为亿元。再减去主要是城市所得的车辆购置税、证券交易印花税、城市维护建设税，则数额为亿元。据统计，我国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的 21%，但其财政供养人员则占到了全国的 71%。不合理还体现在中央和地方、地方各级之间共享税太多，由于政策的制定权在上级，就无法避免为保证上级收入而漠视下级利益的情况。 2、财权与事权不对称。在 中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2 / 10 2%，从 1994 年的 %提高到 2000 年的 % 。另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政 为主，部分负债，乡镇则负债为主。2000 年地方财政净结余 134 亿元，但县、乡财政赤字却增加了。 3、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安 排一些资金，甚至一些司利用职权向下级财政对口处安排资金等等。由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博3 / 10 弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。 4、金融政策支持少。第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从 1999 年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并 31000 多家地县以下基层机构， 目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是 有脚无头，农业发展银行是 有头无脚。另一方面，农村信用社归属人民银行管理，农业发展银行却自成体系，这有违于人民银行的基本职能，也使农村金融和农村发展目标形成了一定的背离，直接影响到农村金融运作的效果。第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成 为农村资金外流的渠道。目前的贷款资金大量流向大、中城市和大、中型国有企业如电力、电信、民航、交通、石化、烟草等国有垄断型行业企业，甚至流向了一些没有资本金的关系企业。同时，国家从 1998 年开始清理整顿农村合作基金会，四大国有商业银行全面收缩了在农村的信贷业务，有的只清收陈贷不发放新贷，有的将审贷权上收到地区中心支行，这样，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金4 / 10 融债等方式，农村资金反而被大量转移到城市。到 2002 年11 月底，全国农村信用社吸收各项存款 19469 亿元，各项贷款 14117 亿元 ，两者差 5352 亿元，其中有价证券及投资 1812亿元，净存放中央银行 684 亿元，拆借给其他金融机构 1152亿元，加上其他一些因素计算，估计从农村流出资金约 3000亿元 。第三，由于货币管理对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到割，建立统一的户籍制度，也就成为解决三农问题的 第一要务。无论从社会的公平还是效率分析，差别户籍制度都已经没有任何存在的理由，仅仅靠原有制度的惯性在维持。要放弃原有一切错误的认识，以公平为原则，充分相信农民的理性，相信市场的力量，断然取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。具体做法是：第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利。国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、 种 办法来歧视进城农民，不再人 为地干涉城乡居民平等竞争，5 / 10 转而从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。农民只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。城市市民也可以到农村购地、建房、居住、工作。第三，实现以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个利和责任意识。第四，保障公民迁移自由和居住自由，允许广大农民根据自己的意愿和能力在全国各地自由选择自己的居住和工作地点，实行国际上通行的以身份证管理为核 心的人口流动制度，及以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。从根源上消除各利益集团利用户籍管理对农民进行盘剥的土壤，建立起国家通过宏观政策引导，市场自由调节人口分布与劳动力流动的机制。 2、建立公平税收制度。财政税收制度通过对于再分配的调节，可以缩小初次分配的差距。例如，英国通过税收和福利政策对收入再分配的影响，最上层 20%家庭与最下层 20%家庭的收入差距从初始收入的倍下降到倍。缩小贫富差距，解决三农问题，我国应该对财政税收制度进行重大改革。第一，取消农业税。税收应该取自于保障再生产后的剩余价值部分。目前，中国有 14 个省区人均耕地面积低于 1 亩，其中又有 6 个省区人均耕地面积低于亩，在南方有6 / 10 600 多个县，人均耕地面积都低于亩。 1995 年种植业亩均可以获得 340 多元的现金收入，而到了 2000 年，亩均只能得到 161 元，在那些占全国 1/3 的农村人均土地不足一亩的地方，实际上一年一个人种植业收入就只 100 多元，这还没有把劳动力的投入成本算在内。由于人均耕地 面积少，农民仅仅靠农业生产，已经连简单再生产也难以维持，还需要以打工收入来补贴农业生产。对农业的任何征税，显然违背了税收基本原则。而且，面向分散的农户征税，根本没有效益，温铁军等人曾做过这样的实验，征了 4 万多块钱的税，花了万多块钱。无论从公平原则还是效率原则考虑，农业税都没有存在的意义。从税收的绝对额看，取消农业各税是可行的。2001 年我国农业各税合计为亿元，只占当年全国财政总收入万亿元的 %，占中央政府财政收入的 %。因此，取消地方政府对农业税的征收，即使完全由中央政府以财政转移支付来补贴，中央政府也是可以承 担的，何况考虑到减少的征收成本，中央政府需要承担的数额将会大幅减少。第二，建立统一的城乡税制。将种田的农户视同个体工商户，按照统一的起征点征收 个人所得税，同时废除村提留、义务工。村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，各级政府不得对村民自治范围内的分配问题横加干涉。在真正实现村民自治前，可暂由各省级政府制定村级公共事业所需资金提留的最高标准，严禁任何形式的超标提留。第三，改革出口退税制7 / 10 度。出口产品的企业大多集中在发达的东部省市，目前体制下由中央财政全额支付退税，其实质是对东部发达地区的转移支付，加剧了 东部与中西部的差距。可以按照 5 的比例由中央和地方共同承担出口退税。第四，调整税制结构。我国现行以 主体税种的税制，较多地强调税收的效率，发达国家以所得税为主体税种的税制，较多地强调税收的公平，我国要按照效率优先、兼顾公平的原则，尽快完成向以所得税双主体的税制转变，淡化 退的影响。 3、加大财政转移支付力度。第一，要加大对农业的投入。目前我国对农业的财政支出比例相对偏低，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为 2000 亿元左右，不到万亿元财政总开支的 11%，如果扣除农民每 年所缴纳的1200 亿元税、费，净投入仅有 800 亿元左右，投入明显偏低。农业的财政投入比例，至少要达到农业所占 比例。第二，农村义务教育费用由中央和省级为主承担。农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。目前农村县乡两级政府负担了近 90%的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的 60%以上。义务教育是全国范围受益的，按公共产品有效供给要求应由中央政府承担。据测算，我国目前小学教师的人数总共有万人，按照我国有2/3 的人口在农村的比重来估计，粗略计算有 380 万农村小学教师，按照每人 每月 500 元工资计算，工资总额为 232 亿8 / 10 元；初中教师为万，按 2 3 的比例，农村有 223 万左右，按照每人每月工资 800 元计算，工资总额 214 亿元，两项合计 446 亿元。如果完全由中央来支付，也只占 2001 年中央财政收入的 % 。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支付，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。另外如计划生育、优抚、民兵训练 、农村医疗、农村基础建设等公益事业，也应该由中央财政为主支付。第三，要建立合理的地区转移支付制度。由于 转嫁性，发达地区工业 实际负担人很大部分 是欠发达地区的消费者，东部省市的财政收入很大一部分是按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入有 204 个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准；辽宁省的后进村从1989 年的 15%下降到 1994 年的 %，村委会能够顺利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达 95%以上 。徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现 了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老9 / 10 年活动室，安装自来水等，特别是修了 2100 多步的通天梯石板路，解决了村民的出行老问题；调查的湖南 C 村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化 。折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其他公用基础设施，开办村福利，救 助老弱病残，如每位 60 岁以上的老年村民都可以享受每月 100 元的津贴 。在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治本身的问题。 2、加强政府对农村自治的支持。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。结合国情，国家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外，很大程度是因为政务与村务