关于制度视角下的基层组织规范化建设的实践与思考.doc

关于制度视角下的基层组织规范化建设的实践与思考中央将2012年确定为“基层组织建设年”，明确提出要着力解决基层党组织建设中的突出问题。就如何加强基层、服务基层，提升基层组织建设规范化、制度化、科学化水平等问题，镇江经开区从现状解析、问题剖析、对策分析三个方面入手，简要梳理了基层组织管人、管财、管事、管物等方面的规范化制度建设的现状及特点，深入分析基层组织制度建设存在的四个方面问题，从制度建设、干部队伍、物质保障、载体创新四个方面提出了对策与建议。一、现状解析近年来，镇江经开区党工委和各镇、街道注重在管人、管物、管财、管事等方面认真贯彻落实上级有关要求，初步建立了比较完善的基层组织建设工作机制。1.初步建立了较为规范的干部人事制度。镇江经开区按照干部任用条例要求，实行了干部、人事、薪酬和考核分类管理“四项管理机制”，对干部人事工作进行扎口管理。各镇、街道也相应制定了关于进一步加强人事管理的意见、机关工作人员工作问责办法等规章制度。同时，各镇、街道还全部或部分推行了竞争上岗的办法，激发了干部队伍的活力。2.初步建立了较为系统的财务审计制度。近年来，镇江经开区先后制定出台了农村财务管理工作规范、关于加强镇和街道财政所管理意见等规定。各镇、街道实行了财务“双代管”（村账镇管、组账村管）、村（居）财务管理规范、招待费管理、备用金等制度。对村干部离任、重要事项等，各镇、街道也部分开展了内部审计。3.初步建立了较为健全的议事决策制度。镇江经开区先后出台了党工委议事规则、主任办公会等规章制度，给基层开展相关工作指明了方向。各镇、街道也相应制定了目标管理办法、重大事项集体研究讨论、党务政务公开制度等文件，进一步规范了工作流程。4.初步建立了较为完善的运行监督制度。镇江经开区近年来先后制定出台了农村集体资金资产资源管理办法、行政事业单位国有资产处置管理暂行办法等规章制度。各镇、街道也建立了固定资产管理、工程招标、工程建设权力节点监控等规章制度。二、问题剖析1.制度规范建设与跨越发展形势不相符合。一是制度不系统。制度较多、杂，缺乏系统性归纳梳理。有些制度制定的时间比较长，没有适时更新，需要进一步修订完善；有些制度制定后，在基层没有实施，形同虚设；有些制度不够简洁明了，缺乏可操作性。二是制度制定条块分割。现行制度大多是各部门和镇、街道自行制定的，缺少部门以及镇、街道之间相互联动，制度之间有交叉。三是制度执行缺乏刚性。虽然制定了大量的制度，但制度执行本身缺乏刚性约束，一些基层组织执行制度不力，如民主理财制度，仅在少数单位执行；村、社区会计一般隶属村、社区管理，缺乏独立自主性。对制度执行仅限于条口专项检查，对大额敏感资金拨付使用缺少上级对下级的专项检查。对制度执行本身缺乏监督，对执行效果缺少评估。镇、街道内部审计一般由审计所牵头，缺乏公信力和约束力。2.基层权力责任与运行体制机制不相匹配。一是镇、街社会管理职能没有充分履行。基层承担了经济发展、基层建设、社会事务等多方面的职责和工作，特别是开发建设涉及的征地拆迁任务比较重，牵涉的精力比较多，社会管理等基础职能没有很好地履行。二是镇、街道与经开区有关部门和单位关系没有理顺。镇、街道对于征地后的农用地土地补偿费和未利用地、集体非农建设用地全额的土地补偿费问题反应比较强烈。对于大项目推进，项目牵头单位和实施主体缺少与镇、街道以及村级组织沟通协调制度。对于重要信访答复，要与镇、街道多通气，统一口径。三是村、社区运转缺少经费保障。基层普遍要求经开区提高财政转移支付标准，对于拆迁村特别是整建制拆除村，集体拆迁资金如何保值增值，没有有效的投资途径。3.基层队伍现状与开发建设重任不相适应。一是整体素质不高。基层干部理论素养和专业水平不高，特别是对财务、会计、审计等专业岗位人员没有任职资格规定，整体素质偏低。大多数社区干部对新型城市社区的管理模式和工作要求有所脱节。二是人员配备不足。基层财政所、审计所人员配备不足，审计人员大多都是兼职，现有职数配备满足不了工作需要。三是后备力量青黄不接。村级后备力度严重不足，部分村、社区干部与后备力量之间形成断层。基层党员干部队伍明显存在“三多三少”现象：年龄老的多，年轻的少；年轻党员组织关系挂靠的多，经常参加村组织活动少；文化低的多，高的少。四是部分单位用人欠缺规范。各镇、街道普遍存在用编外人员现象，将一些村、社区干部调入机关工作，将大部分大学生村官放在机关工作。4.工作目标任务与工资收入报酬不相对等。一是工资收入相对较低。对比CPI连年持续走高、镇、街道事业单位绩效工资改革、企业近年来工资的连续调整、大学生村官工资参照事业单位等，村干部工资待遇相对较低。二是政治待遇相对较低。基层工作人员没有纳入体制内管理，缺乏明确的政策界定，致使其在晋升、调整和职称评定等方面都缺少相应政策依据，加之现行激励措施不多，一定程度上影响了基层工作人员的积极性。三、对策分析面对新形势、新任务、新要求，我们必须用科学发展观来指导基层组织建设，用发展的眼光来解决前进中的问题。1牢牢抓住制度建设这一关键。一是制度建设要更加系统。分条块制定全区干部人事管理、财务管理、审计、监察等方面的制度管理体系，分别建立镇（街道）、村（社区）标准化制度目录，指导开发区镇、街道基层组织建设。各镇、街道和村、社区根据自身情况，制定操作细则。二是体制机制要更加顺畅。进一步理顺镇、街道与镇江经开区相关部门、单位的权责关系，明确各自职责。建立分级财务债权明细，完善资金清理相关程序，要及时完善应收应付款账目，分步兑付基层组织土地补偿费。加大镇、街道与镇江经开区相关部门沟通协调力度，建立联席会议制度，强化横向沟通交流，减轻上下级传导压力。三是工作要更加规范。按照“依法依规、结合实际、逐步规范、推进工作”的原则，对镇、街道、村、社区等组织的职能职责进行一次全面清理，进一步规范各自职责。四是监督要更加严格。要集合多方力量，加强对财务、审计等制度执行情况的监督检查，建立常态化的监督检查工作机制，定期组织开展大检查，力求把问题消灭在萌芽状态。2牢牢抓住干部队伍这一核心。一是培训力度要更大。建立和完善基层专职人才评价制度和考核机制，明确职业规范和从业标准，探索建立执业资格和试用期制度。对于新任镇、街道党（工）委书记的，要由市级党校或高校集中培训不少于3个月时间；对于新任村书记、主任，岗前培训不少于1个月，实行上岗准入制度；对于财务审计等专项业务岗位人员，实行资格认证考试制度，考试合格颁发证书，予以聘任。建立基层干部学习轮训制度，举办村（居）干部“四拓一提”（拓展发展思路、拓展工作理念、拓展业务技能、拓展法律知识、提升党性意识）培训班，着力提升村（居）干部发展经济本领、为民服务能力和廉洁自律约束。二是力量配备要更强。建议根据各条口工作量、工作难易程度等重新核定镇（街道）部门人员配备数量；根据村面积大小、征地拆迁工作规模、服务人口多少等核定村、社区工作人员数量。同时，考虑村（社区）书记、主任等岗位的特殊性，建议对其中表现突出者享受专项事业编制待遇，进一步激发其创业干事活力，解决后顾之忧。三是选人渠道要更宽。科学制定基层人才队伍建设总体规划，采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘高素质的基层人才。加大大学生村官选拔力度，有计划地从大学毕业生中选拔一批优秀人才进农村、进农村。四是激励措施要更多。研究制定村、社区工作人员薪酬指导政策，建立与岗位职责和个人业绩挂钩的薪酬激励机制，并考虑物价增长因素，建立自然增长机制，确保基层工作人员的薪酬随着经济社会发展稳步增长。大力推选优秀基层工作者担任党代表、人大代表和政协委员，倡导环境留人、待遇留人、感情留人，逐步提升基层工作人员的社会地位、职业威望和发展空间，激发其干事创业热情。3牢牢抓住物质保障这一重点。一是加大经费投入。要建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度，建议财政转移支付标准适度提高，由区、镇（街道）财政按照5:5的比例承担，建立逐年递增机制。进一步明确村、社区组织运转经费的保障责任和范围，强化监督管理，增强村、社区组织运转经费保障能力。二是培育造血功能。鼓励基层组织整合各种资源，通过资产投资运作、发展社区物业、发展楼宇经济、实施“产权置换”、股份合作等方式，大力发展基层经济，壮大基层经济实力，增加自我造血功能，确保集体资产保值增值。三是加强基层阵地建设。大力实施整建制拆迁村新一轮综合服务中心达标建设，积极开展村级综合服务中心星级评定工作，强化农村党组织基础建设。4牢牢抓住载体创新这一手段。一是创新组织设置方式。在社区推行“大社区、小网格”创新管理模式，以楼栋为单位设立党小组，以小区为单位设立党（总）支部，所有社区都建立网格长队伍。在农村，特别是征地拆迁村，对于土地流转的农民则在过渡期暂不将组织关系迁入，待群众与土地的关系及与原村集体资产之间的关系得到进一步明晰后，再逐步将组织关系转入，在此之前，按照属地管理的原则，建立临时党支部。二是推进组织资源联建共享。由社区