对中国农村社会救助政策的框架性思考.doc

啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上,提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架.即重塑农村社会救助理念,建立发展型政策框架,探讨社区扶助型的.啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊对中国农村社会救助政策的框架性思考啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊对中国农村社会救助政策的框架性思考中国社科院社会政策研究中心 杨团民政部政策研究中心 杨刚2004.9摘要：本文提出，我国农村社会救助制度建设必须根据农村社会发展的不同类型，把经济资源和社会资源结合起来进行通盘考虑，必须致力于农村福利资产的公共空间建设，以经济资源调动社会资源，以社会资源促动经济发展，不断增强现有资源的整合度，扩展农村社会救助的公共空间，推动农村经济社会的协调发展。Chinese policies on social assistance in rural areasTuan Yang and Gang YangSocial Policy Research Center, Chinese Academy of Social SciencesPolicy Research Center, Ministry of Civil AffairsThe author proposes that revision of the Chinese social assistance system should consider both economic resources and social resources, based on the specific nature of rural development. Economic resources should motivate social resources, and social resources should promote economic development. In addition, the government should continuously improve the integration of current resources and expand rural social assistance to promote coordinated economic development in rural areas. 农村贫困救助问题的凸显，来自两方面原因：一是中国经济体制改革形成了趋于统一的国内大市场，在市场作用下，城乡之间贫富差距越拉越大，农村社会的贫困问题也越来越突出。二是农村社会的贫困救助资源一贯来自集体经济，实行生产责任制后，集体经济瓦解，主要依靠农村自身产出和提供救助资源的途径行不通了。研究农村社会救助政策,不仅在于解决农村贫困救济问题，更深远的意义是冲击城乡二元结构的基本制度矛盾，推动中国社会走向以公平求发展的可持续道路。本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助理念，建立发展型政策框架，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。一、 中国农村社会救助领域中的主要措施1农村五保供养制度对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。1994年，国务院发布农村五保供养工作条例，民政部发布了敬老院管理暂行办法，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”。 1994年农村五保供养工作条例明确提出，村集体经济组织负责五保供养的经费和实物，乡人民政府负责五保供养工作的实施。2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。2特困户定期定量救济政策为解决农村贫困人口的生活问题，民政部门从90年代初试图普遍推行农村低保制度，但是试点探索中发现，受国情国力限制，需要调整政策。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究通过全国大规模的核查，认为农村特困户主要是因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，大约有2000万人。引自王振耀：“农村社会救助政策的调整”。，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。3临时救济措施临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。为此，一些地区目前采取临时救济的方式来解决。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式。4灾害救助制度灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。救灾工作思路一直强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台国家自然灾害救助应急预案，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方配合投入资金，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住。5最低生活保障制度1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度。6扶贫政策我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。还有农村医疗救助、教育救助等政策，通过政府或民间资本的投入对扶贫解困起到了一定的积极作用。一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。二、 现行农村社会救助领域的主要问题1 传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。目前农村五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额总体下拨，在执行中容易被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几江西五保户调查显示，2002年，JH乡下拨HT村财政转移支付五保资金仅为400元，全村7名分散供养对象年人均只有57.1元，比该乡规定的年人均500元标准少442.9元。依此推算，仅靠上级财政转移支付五保金部分供养现有分散五保对象，全村资金缺口大概在3100元左右。三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。2救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。3农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定资金不能挪作他用，一些地区利用每年的报灾时机任意套取救灾款弥补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。4救助政策冲突及重复覆盖状况的存在比较典型的是特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的农村五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”第三是保障资源的来源不同。直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。以上三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。即社会救助政策设计是以低保人群为目标，把相应的医疗、教育、住房等优惠政策叠加之上使其自然享有，还是考量有不同需要的人群，制定不同的救助标准和申请条件，建立起针对不同救助对象的制度供给体系。特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。5农村社会的公共生活遭到破坏公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。三、现行社会救助政策的难点与分析1农村社会救助政策定位的困难首先，农村社会救助政策必须不断满足变动发展中的动态需求。传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，需要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围。社会保障制度作为工业社会的产物，首要地是保障市场体制下人的生存权，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂，使之促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。以这种理念来研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。2农村社会救助政策设计中的困难农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：第一，传统政策按低保人群而不是按功能划分，按照低保人群划分意味着享受了低保生活救济也就天然地享有了教育、住房、医疗等相关优惠政策，而这样的自然增长往往忽略了中低收入者的救助需求，造成了新的贫困陷阱，按功能划分则是根据医疗、教育等不同的救助需求，设计不同的制度供给体系，按功能划分必须要重建理念，重组制度。第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。社会救助的范围越广，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。所以，要解决搭便车问题，必须要设立不同救助的甄别体系。第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。3两种现存的政策倾向当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。 四、中国农村社会救助政策的出路1农村社会救助体系的目标和主要参量政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会公平分配。政策方式：l 政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。l 重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。政策导向：第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。稳定和开发社区的社会资本。第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。培育社区一定的自我保障能力。第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。增强政府对农村社会救助资源治理的能力。当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助可尝试建立标准公共设施、设定标准公共服务的方式。2农村社会救助体系的基本原则第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。公共设施和公共服务的标准化建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。从资金投入为主过渡到资产投入为主的原则，是要求政府机构作为农村社会救助的主体，不仅要重视资金投入，更要注重资产投入，需要政府发挥主导作用，帮助村社主体履行公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥，推动农村社会的资产增长，建立起以资产为基础的社区公共服务体系。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量农村社会救助体系设计思路的准星。为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的责任，对于大部分社会救助对象来说，必须从生活救济为主过渡到能力扶助为主。人力资本和社会性的物质资本投入将会改变农村社区决定社会生活的规则，形成新的社会力量和社会组合，从而将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。3政策体系设计分区分类的结构化救助模型一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。 分区分类的结构化农村社会救助模型类别社区特征生活风险村社资源社会救助模式优先事项A类传统农业社会，多数人完全依靠土地为生，距城市较远，交通不便，资源多未开发，工具单一靠天吃饭，农业收成低，生活风险大，医疗困难。公共资源匮乏、形式单一，自然资源丰富，社会资本留存贫困救济医疗扶助住房扶助进行社区公共设施投资（卫生院、站、五保村）和扶助社区自治组织B类处于城市延伸带与边远农村地区之间，资源开发度较高，交通便捷，青壮年脱离农业，老幼依赖土地。依存土地程度降低，收入依赖打工，社区分化严重、贫困户难生存，医疗、老年风险突出公共资源相对丰富，社区企业也提供，但自然资源、社会资本正在流失。贫困救济医疗扶助住房扶助教育扶助养老扶助特困户救济规范化、综合化（与医疗救助、教育援助结合）C类城郊地区。从城市延伸带转为城市之一部，但属“城中村”。身份虽是农民或市民，因无地可种，部分靠出租房屋为生。失地导致青年人就业保障压力大，风险与城市居民基本同步。各类资源的结构与城市社区接近尽量纳入城市社会救助体系，坚持社区扶助与城市社会保障接轨。分解有劳动能力者与弱能者，保护后者激励前者上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。A类地区由于靠天吃饭，面临的生活风险最大，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活。所以，通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路 中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。对于B类地区来说，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将失地补偿金与城市的社会保险相衔接。人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。 4、具体建议 第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重。为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，必须加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作。第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。我国目前用于社会救助的资金，中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。为发挥资金合理配置的效益，需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，并逐项讨论整合的可能性。第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。当务之急就是要把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中。政府部门只有聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，才能避免在政策制定和决策中的失误。第四，大力发展农村社区的公共资产和社会资本，推进公共服务、能力扶助和集体福利。农村社区救助的关键是善于拓展农村的公共空间。它需要进行社区重建，重置社区公共资产。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产要与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。为做好这项工作，政府需要做出发