标本兼治,有效遏制串标围标和低价中标、高价结算.doc

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标本兼治，有效遏制串标围标和“低价中标、高价结算”作者：雅安市发改委政策法规科日期：2007年9月24日招标投标法颁布实施以来，特别是2003年四川省国家投资工程建设项目招标投标条例实施以来，雅安市加强了招标投标行政监督工作，招标投标活动逐步规范，通过招标，建设项目参建单位资质水平有了明显提高，工程质量和节资率不断提高。2003年至2006年，全市国家投资工程建设项目招标平均节资率达23.68，其中2006年节资率达27.66，位列全省第一。总体上讲，我市招标投标行政监督工作卓有成效，但是，由于方方面面的原因，招标投标活动中还存在一些问题，特别是串标围标和低价中标、高价结算问题较为突出。为此，有必要就串标围标和低价中标、高价结算问题进行深入探讨，提出有效措施加以遏制。一、串标围标和低价中标、高价结算的主要表现形式及实施的条件（一）串标围标。围标是串标的一种形式，一般指投标人借用多家单位的资质投标，并串通其他投标人对标的形成包围之势，共同抬高中标价谋利。所谓串标包括串通招标和串通投标，串标围标的目的是抬高总体报价水平，让事先设定的中标人报价稍低一些，其他投标人作为陪衬，从而让招标人选定其中标。1串标围标的主要表现形式。（1）招标单位与投标单位相互勾结串通招标。投标单位私下运作，使用各种手段与招标单位勾结，并与其他投标人串通，形成非法利益格局，在未进入招标程序前就选定其为意向中标单位，然后通过假招标走过场，使招投标制度流于形式。（2）投标方之间串通投标。各投标方在投标之前协议好由哪一家中标，其他各家进行陪标，然后又由中标方分给各陪标方一定比例或一定数额的“合理利润”作为报酬。2串标围标的实施条件。无论串通招标或者串通投标，一般需取得招标人或招标代理机构的配合，获得投标报名情况，然后与其他投标人串通，形成价格同盟。因此，串标围标成功的前提条件是：与招标人或招标代理机构勾结获取投标报名情况，投标人数量较少，招标项目的投标人绝大多数是参与串标围标的投标人。（二）低价中标、高价结算。所谓低价中标、高价结算就是投标人以低价骗取中标，在工程建设过程中与业主、监理单位相互勾结，通过变更设计和工程量等方式提高工程结算金额，损害建设单位和国家利益。低价中标、高价结算问题的主要表现形式是中标价较低，工程设计变更或工程量变更较大，结算价远高于合同价。其实施的前提条件是勾结业主和监理单位形成非法利益格局，取得其配合。二、产生围标、串标和低价中标、高价结算问题的原因产生串标围标和低价中标、高价结算问题的原因是多方面的，主要有：（一）国家投资项目法人制度不完善，管理机制不健全，项目法人只是国家投资所有者的代表人，并不真正代表国家投资利益，国家投资所有者“缺失”。（二）建筑企业、监理单位数量众多，建设市场僧多粥少，竞争激烈，通过串标围标及低价中标、高价结算谋利已成为部分企业的经营策略。（三）建设市场长期混乱，是腐败行为的高发区，通过不正当手段损害建设单位及国家利益谋取超额利润已成为一种“潜规则”。（四）社会诚信缺失，现行招标投标和建设管理方面的法律法规还有漏洞。三、遏制串标围标和低价中标、高价结算问题的措施串通围标和低价中标、高价结算通过限制竞争、欺诈和腐败行为来谋取超额利润，实质上是一种无序竞争、恶意竞争，从根本上改变了招标的本质和积极意义，不仅直接损害了国家、招标人的利益和有关投标人的合法权益，而且妨碍了招标投标市场的健康发展，危害甚大，必须采取坚决措施予以有效遏制。串通围标和低价中标、高价结算问题之所以屡禁不绝，根源是国家投资所有者“缺失”，另外，违法违规成本低、监管不到位、惩治力度小，而一旦成功利益巨大，也是重要原因。因此，必须从完善国家投资项目法人制、提高违法违规成本、加大监管和惩治力度入手综合治理，让其无机可乘、无利可图。（一）公开所有应该公开发布的招标信息。串标围标实施的条件之一是参与竞争的投标人数量较少，如果投标人较多，其投机成本就会提高。参与投标的企业多了，一旦有一个以上投标人不参与，串标围标就难以得逞。因此，可以通过扩大招标信息社会知晓面，尽可能增加参与投标的企业数量，增加串标围标的投机成本，达到遏制串标围标的目的。在实际操作中，应按规定在指定媒体公开发布招标公告，公开所有应该公开的招标信息，必要时可延长招标公告发布的时间，同时主动邀请信誉好有资质的企业参加投标。 （二）降低准入门槛。降低准入门槛，放宽资格审查条件，放开对投标人数的限制，也是遏制围标串标的途径之一。在实际操作中，根据潜在投标人数量和市场情况，严格按照规范要求设定投标报名资格条件，不允许以工程特殊为由随意提高资质等级要求，不允许提出与本工程实际不符的其他要求。同时，待国家、省出台招标公告、招标文件规范文本后，全面推行招标公告、招标文件统一范本，最大限度地消除人为设置门槛和搞“对号入座”、“量体裁衣”，尽可能让更多投标人参与竞争，增加串标围标成本和难度。（三）严格投标报名情况的保密工作。投标报名情况的保密是防范串标围标的关键，目前招标投标有关法律法规没有对投标报名程序作详细的规定，只是要求招标人和招标代理机构不得泄漏投标报名等与招标投标活动有关的情况和资料。在实际操作中，投标人一般可在招标人或招标代理机构处报名，也就是说业主和代理机构都掌握投标报名情况，由于掌握投标报名情况的单位和人员较多，泄密可能性较大，同时，一旦泄漏投标报名情况发生串标围标，业主和招标代理机构可相互推脱，为查处增加了难度。就现实情况来说，串标围标一般都需与业主勾结，没有业主配合，即使招标代理机构和投标人串标围标，由于业主在建设过程中可对施工单位的工程质量、设计和工程量变更、工程量验收和工程款拨付等进行制约，施工单位也难以获得大的利益。因此，投标人与招标人串通的可能性更大。为了尽可能防止投标报名情况不泄密，从源头上防范串标围标，应该采取以下措施：1明确投标人只能在招标代理机构处报名。可由市政府发文对政府投资项目（国家投资项目参照执行）的投标报名程序进行规定，要求招标人不得接受投标报名，业主和有关领导不得打听投标报名情况，缩小掌握投标报名情况的范围，一旦发生串标围标，可直接查处招标代理机构。2取消现场集中答疑。政府投资项目（国家投资项目参照执行）招标不得组织集中现场答疑会，所有答疑以书面形式提出，由招标代理机构与业主商定（商议过程中不能泄漏投标人的名称等应该保密的情况）并报监督部门备案后以书面形式答复，防止现场集中答疑泄漏投标报名情况。3招标人不得组织现场集中踏勘。可在招标文件中详细载明各标段的地址，由投标人自行踏勘现场，防止集中踏勘现场泄漏投标报名情况。（四）推行经评审的最低投标价法。串标围标的核心是抬高中标价，谋取超额利润，防止串标围标最直接的办法是推行经评审的最低投标价法，实行最低价中标。采用最低评标价法是国际惯例，它抓住了招标的本质，大大简化定标原则，只要有一家以上的投标人不参与串标围标，由于是最低价中标，只要有投标人不参与故意抬高投标价，其他投标人即使串通投标也难以奏效，防止串标围标效果非常显著。（五）实行压证施工制度。串标围标一般都与借牌投标联系在一起，可以从遏制借牌投标的角度防范串标围标。实行压证施工制度，中标单位出示项目经理和主要技术负责人资格证书方可签订承包合同，至主体工程完工后退还。由于建筑企业项目经理和主要技术负责人有限，由于借牌给其他投标人中标后需压证施工，必然对自身投标产生影响，可以有效遏制借牌投标，从而遏制串标围标。（六）严格设计变更和工程量变更管理。实施低价中标、高价结算的关键是施工单位与业主、监理单位相互勾结，形成非法利益格局，通过变更设计和工程量达到提高工程结算金额、损害建设单位和国家利益的目的。由于查处施工单位与业主、监理单位相互勾结难度较大，因此，要遏制低价中标、高价结算，就必须从严格设计和工程量变更管理着手，不给不法分子以可乘之机：1严格基本建设程序，确保项目前期工作深度，强化勘察设计质量管理，减小设计变更和工程量变更的空间。严格执行雅安市人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的实施意见，强化勘察设计质量管理，在勘察设计合同中明确勘察设计单位成果超出规范容许范围的赔偿责任，确保勘察设计成果质量，尽可能在技术上减少设计变更和工程量变更。2严格设计变更和工程量变更报批程序。严格执行国家、省和雅安市人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的实施意见有关设计变更和工程量变更报批程序，所有变更只有上报批准同意后方可实施，防止施工单位、业主及监理单位相互勾结，通过变更提高结算价损害建设单位和国家利益。（七）强化行政监管，加大惩罚力度。按照职责分工，串标围标和低价中标、高价结算的监管属于行业主管部门的职责，由于串标围标和低价中标、高价结算等违法违规行为隐蔽性强、监管难度大，加之行业主管部门监管力量有限，疏于对这些问题的监管，使得串标围标和低价中标、高价结算行为愈加猖獗。要遏制串标围标和低价中标、高价结算，还必须从加强行政监管和加大处罚力度方面下功夫：1各行业主管部门要严格按照雅安市人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的实施意见的规定，认真履职尽责，既不能越位，也不能缺位、不到位，切实充实监管力量，将串标围标和低价中标、高价结算作为工作重点，加大监管力度，遏制串标围标和低价中标、高价结算问题的发生。2加强对串标围标和低价中标、高价结算问题的查处，加大处罚力度，对于调查核实的问题，一律按照法律法规规定的上限处罚，增大其违法违规成本，震慑不法企业和不法分子。（八）健全配套法律法规。现行的招标投标法律法规存在不配套、不细致、不完善和不严谨的问题，使不法行为有机可乘。相关法律规定对投标单位和直接责任人的罚金数额较小，其违法违规的成本远小于所得，难以有效遏制不法分子的投机心理。因此，要加强立法建设，完善相关的法律法规，加大惩罚的力度，使不法分子的违法成本高于投机成本。 与法律法规不完善相对应的，就是执法的薄弱。由于招标投标法执法主体多元，配套规定政出多门，各行业规章尺度不一，执法的力度和水平也有差别，给不法行为留下了空子。因此，从机制上讲，今后统一执法机构是必然趋势；就现实情况来看，要强化发展改革部门对招标投标工作的指导协调作用，各部门协调配合，统一执法尺度，联合执法、严格执法，不给不法分子以可乘之机，降低投机的概率。（九）加快招标投标信用体系建设。串标围标和低价中标、高价结算是一种投机、欺诈行为，其根源是工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。因此，要加强全社会的诚信力建设，同时，尽快建立全省统一的不诚信企业档案，对于列入不诚信企业档案的单位，一至三年内不允许其参加全省招标项目的投标，让诚实守信者得到回报，失信者受到惩罚，净化招标投标市场，遏制串标围标和低价中标、高价结算等不法行为。（十）完善国家投资项目法人制度，逐步推行代建制。国家投资所有者“缺失”是产生串标围标和低价中标、高价结算等问题的根源，要从根本上解决串标围标和低价中标、高价结算问题，就必须进一步完善国家投资项目法人制，建立健全项目法人的激励机制和惩罚机制，使项目法人的利益与项目的利益紧密结合，增强其责任心。同时，监察机关和审计部门要加强对国家投资项目及项目法人的行政监察和审计监督，不给不法分子以可乘之机。对政府投资的非经营性项目逐步推行代建制，代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式转变为各环节彼此分离、相互制约的模式，从而达到投资、质量、工期三大控制的目标，可以有效遏制串标围标和低价中标、高价结算问题的产生。来源：四川省发展和改革委员会网站 薀衿膀薅蕿羂肂蒁蕿肄芈莇薈螃肁芃薇袆芆腿蚆羈聿蒈蚅蚈芄莄蚄螀肇芀蚃羂芃芆蚃肅膆薄蚂螄羈蒀蚁袇膄莆蚀罿羇节蝿虿膂膈螈螁羅蒇螇袃膀莃螇肆羃荿螆螅艿芅螅袇肂薃螄羀芇葿螃肂肀莅袂螂芅芁葿袄肈膇蒈羆芄薆蒇螆肆蒂蒆袈莂莈蒅羁膅芄蒅肃羈薃蒄螃膃葿蒃袅羆莅薂羇膁芀薁蚇羄膆薀衿膀薅蕿羂肂蒁