中国社会保险中的政府责任.docVIP

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The“dual”path-dependence makes defining reasonably and digesting governmental responsibility for social insurance during its reform become more important and more difficult. Now governmental responsibility is facing with realistic difficulties which involves in confusing finance, serious imperfection of supervisal responsibility and so on, which have caused negative effects on social, economic, political and cultural fields etc. Current difficulties are resulted from many factors of different levels. In order to solve it the writer suggests the entire way of three-dimensional solution and gradual dissolving process while pointing out the relevant detailed measures.【关 键 词】社会保险/政府责任/困境/出路 social insurance/governmental responsibility/difficult position/solution【责任编辑】白璐【参考文献】 1 杨方方中国转型期社会保障中的政府责任J.中国软科学，2004,(8):60. 2 郑功成智利模式养老保险私有化改革述评J.经济学动态，2001,(2):58. 3 许淑君养老保险“空账”问题寻解J.中国社会保障，2004,(7):49. 4 王延中中国的劳动与社会保障问题M.北京：经济管理出版社，2004,194. 5 王红军社会保障“费”改“税”的制度性约束J.黄河科技大学学报，2004,(4):6568. 6 宋其超提前退休及其对养老保险基金的影响J.中国社会保障，1999,(6):18. 7 路婷企业欠费何时休J.中国社会保障，1999,(12):5. 8 胡晓义从“统分混合”走向“统分结合”J.中国社会保障，2002年增刊：51. 9 杨良初中国社会保障制度分析M.北京：经济科学出版社，2003.52. 10 郑秉文广州8亿养老金坏账谁承担J.中国社会导刊，2004,(5):2022. 11 全国社会保障基金理事会第二届理事大会第一次会议新闻通稿EB.全国社会保障基金理事会网站，http:/www. ssf. gov. cn,2005411. 12 杨方方我国养老保险制度的演变与政府责任J.中国软科学，2005,(2):1723. 13 陶田养老保险基金结构性缺口分析与对策J.经济论坛，2004,(12):142143. 14 陈佳贵等中国社会保障发展报告M.北京：社会科学文献出版社，2004.242. 15 王全斌关于生产化进程的研究N.中国经济时报，20020720. 16 郑功成构建和谐社会：郑功成教授演讲录M.北京：人民出版社，2005.235. 17 郭小聪政府经济学M.北京：中国人民大学出版社，2003.299. 18 香伶养老保障与收入分配J.湖南商学院学报，2002,(5):49. 19 陈喜强养老保险制度的组织治理结构与管理效率基于中国与新加坡养老保险制度的分析J.人大复印资料社会保障制度，2004,(2):4348. 20 李连友集中监管还是分散监管社会保险基金监管组织结构分析J.湖南社会科学，2004,(4):71. 21 澳欧文E休斯公共管理导论M.北京：中国人民大学出版社，2002.51. 22 武彦民社会保障：中国财政风险的重要险源J.经济理论与经济改革，2002,(5):32. 23 杨琳我国养老金缺口三十年难以化解J.瞭望，2005,(14):37. 24 林义等构建养老保险长效机制的八点政策建议J.中国社会保障，2004,(8):15. 25 谢庆奎论政府发展的目标与途径J.新华文摘，2002,(11):12. 中图分类号：F840.61文献标识码：A文章编号：10029753（2005）12001809 一、时代背景：“双重”路径依赖下的社会保险改革 古今中外的社会保险实践表明，政府在社会保险中所负责任的合理界定是保持社会保险制度持续、健康发展的核心和基础。转型国家社会保险制度改革的核心内容即是对政府所负责任进行重大调整1。无论是在拉丁美洲国家的转型进程中，还是在前苏联东欧地区许多国家的转型过程中，社会保险改革都是其中一项重要内容。同样，在中国全面且“渐进”式转型进程中也是如此。 在制度变迁过程中，总是不可避免地存在路径依赖，这种路径依赖是指对历史和对过去的路径依赖。但在中国政经分离、经济先导、渐进改革、试点先行、目标坚定、“模糊”前进的特殊转型模式下，社会保险制度改革除了存在对“历史”和“过去”的路径依赖以外，还存在对“现实”的路径依赖。我国在进行社会保险改革时，并没有对社会保险制度改革进行任何预想和规划，也没有考虑相应的财政储备与立法规范，基本上是“摸着石头过河”、“边走边看”，对社会保险制度的定位和目标选择，即所持的价值取向以及政策取向就经常发生变化，这与立法先行即以颁布法律的形式来拉开社会保险制度改革序幕的国际惯例大相径庭。 这种“双重”路径依赖使得社会保险改革变得异常漫长、复杂和艰难：一是渐进的改革方式使得“历史”的影响异常深远，会拉长改革过程，造成转制成本被放大，且有向后累积的趋势。二是渐进改革使得制度对“现实”产生强烈的依赖，可能会使改革的目标出现逐步位移，改革目标需要不断调整，改革过程充满不确定性。三是对“历史”和“现实”的双重路径依赖，会导致双轨制长期存在，各主体的责任很难迅速得到明确的界定和制度的约束规范，这必然加大责任主体各方的“寻租”空间，从而增加政府责任的履行难度。 目前，中国社会转型已经进入到全面深入的阶段，各类社会问题正在和将要凸显的“积聚扩散效应”催逼着社会保险改革进入新制度必须定型的关键时期，改革呼唤政府责任的合理界定和充分履行。 二、政府责任：在艰难中前行 “对于社会保障制度而言，时间往往是最好的检测手段，不论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪乃至一个世纪以上的检验2。”同样，中国的社会保险制度改革是否成功也需要时间去检验，当然，这主要取决于政府在社会保险中责任的履行是否充分。社会保险水平适度、责任共担、管理服务社会化的新型社会保险制度目标模式值得肯定，并且已形成养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险组成的制度框架，而且受益人数在不断增长，如表1所示。可以说，在一定程度上， 新的社会保险制度在经济体制改革与社会发展中扮演了改革“减震器”和社会“安全阀”等重要作用。 表119892004年参加社会保险人数表（单位：万人） 年份养老保险失业保险医疗保险工伤保险生育保险 19895710.3- - 199410573.5 7968.0 400.31822.1915.9 199912485.4 9852.0 2065.3 3912.32929.8 200416342.0 10584.012386.06845.24383.8 资料来源：劳动和社会保障部社会保险事业管理中心编，中国社会保险年鉴（2004年），内部印刷，2005。 但客观地看待当前社会保险制度改革的现状，可以发现其存在的问题远多于取得的成就。 （一）财政责任的“混乱”相互转嫁 社会保险转型中存在多个责任主体相互转嫁财政责任的问题。如果责任主体中的一方逃避责任，必然加大其他两方的责任。如果责任主体之间相互转嫁财政责任，必然出现混乱的局面。 1.化解历史责任时存在着政府向企业和个人的转嫁1998年以前，政府事实上回避着对社会保险制度改革的财政责任，1998年以后虽然开始承担责任，但迄今为止仍然没有明确转制成本的化解方案。可以说整个转型过程中政府都或多或少地在向企业和个人转嫁财政责任的问题。 政府向企业（主要是国有企业）转嫁社会保险制度转制成本。在养老保险由过去单位包办的现收现付型向社会化的统账结合型制度转型的过程中，“老人”的全部养老金和“中人”的过渡养老金都是由新制度中的社会统筹基金支付的，而根据新制度的目标模式，统筹基金只应支付社会基础养老金部分，因此，从理论上说，“老人”几十年（整个工龄期限）的“个人账户”积累额和“中人”一定年限（中人在新制度实施以前的工作年限）的个人账户积累额构成了养老保险制度转型的成本，对新制度而言，这是一种历史债务，由于在计划经济体制下，企业已将保障这一部分权益的钱以利润的形式完全上缴给政府，因此，政府应该补充这一部分钱。然而，政府通过向企业征收超高的养老保险费将这部分债务部分地转嫁给了企业。 政府向个人的转嫁责任主要表现在：一是通过挪用“个人账户”的资金用于养老金的支付，造成了个人账户的“空账”。截至2003年底，个人账户储存额达4800亿元，但个人账户储存的实有基金仅为248亿元，约95的个人账户为空账3。二是通过养老金领取资格的限制将一部分在国家经济结构调整中被淘汰而又没有再就业的“中人”排斥在制度之外，让其自行负责养老问题，或者让其养老保险权益积累自行消失，如从国有企业失业、下岗的工人转化为现行养老保险制度网外的个体户或非正规就业者就是如此。三是在医疗、工伤保险中也存在着政府逃避财政责任的问题。截至2004年底，享受养老保险的企业退休职工有3714.85万人， 而享受医疗保险的退休职工有3185.08万人，两者之间有529.77万的差别，说明有500多万老人的医疗问题没有解决。 2.承担现实责任时存在企业和个人向政府的转嫁企业向政府转嫁社会保险财政责任的现象，包括不参加社会保险、拖欠社会保险费，以及少缴、漏缴社会保险费等。一些有能力缴费的企业，也有意欠缴、拒缴社会保险费。如1998年，欠养老保险费100万元以上的企业有近5000户，欠缴金额达170多亿元，而全国被拖欠的基本养老保险费达到360多亿元4。另据统计，2002年底，全国累计欠缴基本养老保险费高达439亿元，对80万户企业养老保险费缴纳情况稽核显示，少报、漏报缴费人数320.6万人，金额达23亿元5。 个人向政府转嫁社会保险财政责任的表现主要是提前退休和冒领社会保险待遇。一是我国存在大量的违规提前退休的现象，它减少了养老保险基金的供给，增加了养老保险基金的支出。据不完全统计，从1998年1月到8月，全国新增退休人员202.5万人，其中违反国家规定提前退休的高达71.3万人，占35.26。二是社会保险待遇冒领问题严重。如上海市社会保险事业基金结算中心曾经在一项调查中发现，曾在上海工作而现在外地定居的人员中就有2000多人早已死亡，但他们却依然按期“领取”养老金、生活费。类似的现象在其他地方也存在，有的退休职工已死了6年之久，但是退休养老金月月照领不误7。 3.中央政府与地方政府之间存在着相互转嫁责任的问题一是地方政府通过向中央政府索取补助而过度依赖中央政府，这一现象表明我国社会保险管理和运行名义上是地方负责制，实际上是中央“财政兜底制8”。由于受计划经济体制下“父子”关系的影响，虽然我国的财政体制早已实行分税制，但财权的独立并没有带来事权的独立，事权没有划分清楚，财权方面也就难以完全划清楚，这一点可从表2和表3中看出来。 表219982004年养老保险补助金额中中央与地方财政所占比重 年份1998199920002001200220032004平均 中央政府82.1% 90.4% 92.486.7% 89.6% 90.2% 88.0% 89.7% 地方政府17.9% 9.6%7.6%13.3% 10.4% 9.8%12.0% 10.3% 资料来源：劳动和社会保障部调查资料。 表3中央和地方财政对下岗职工生活保障的补助情况（亿元） 年份1998 1999 2000 2001 2002 2003 总计92.8 127.9204.5225.4207.1177.1 中央财政75.7 90.3 132.6135.3129.6130.2 所占比重81.6%70.6%64.8%60%92.8 73.5% 地方财政17.1 37.6 71.9 90.1 77.5 46.9 所上比重18.4%29.4%35.2%40%37.4%26.5% 资料来源：社保在线网站，http:/www. cnss. cn。 二是中央通过企业改制等形式向地方政府转嫁责任。例如，计划经济时代，我国国有企业分为中央企业与地方企业，对企业职工的社会保障责任也就相应由中央财政和地方财政分别负责。改革开放以来，中央通过国有企业改制，将部分中央所属的国有企业下放给地方，使其变成了地方国有企业，其中相当一批中央所属国有企业其实是老企业、社会保险负担很重的企业，随着这些企业的下放，相应的社会保障压力也从中央政府转移到地方政府。再如，1998年中央政府决定将原来十一个统筹的行业（如铁路、石油和邮电等）划归地方管理，但中央政府并没有对其过渡和转型成本给予财政补贴，实质上是加重了地方政府的财政责任。 （二）监管责任的“严重缺失” 虽然近些年来政府加强了社会保险基金的监管，如增加了社会保险的监察和稽核力度，使社会保险基金的监管分离等，但从社会保险监管的实际运行效果看，改革的预期目的并没有实现，可以说，政府的监管责任也是严重缺失的，缺失表现在多方面，有整体上一直都存在的制度的缺失，也有技术、能力、管理观念的缺失。 1.社会保险基金管理上的“缺失”制度的设计和规范也属于广义“监管”的一部分。毫无疑问，现行社会保险制度设计中存在缺漏与不合理现象，是导致政府监管低效、制度效用降低的直接原因。就拿基金管理来说，目前，地方政府管钱，中央政府补贴，是一种比较典型的权责脱节的社会保险基金管理体制，很容易出现监管不力的现象9。再加之制度不健全，因此，很容易出现监管漏洞。实践表明，近些年这一问题也没有得到很好的改善。 2004年媒体报道的广州地方当局有8 亿养老金“坏账”的文章曾令社会大众为之哗然，殊不知这只是“冰山一角”，这类事件主要是制度使然10。从1994年社保基金“挪用”的“最高峰”到2004年的广州事件，十年间这种现象的反复演绎足以说明政府在社会保险基金管理中的“缺失”。 其次，基金运营收益率低。个人账户基金的投资运营年收益率也只在二个百分点左右。尽管全国社会保险基金理事会的收益率呈逐年上升趋势，但最高收益率年份的2004年的收益率才达到3.1，虽高于国债收益率2.66，但仍低于当年的通货膨胀率3.911。 另外，在基金的日常管理方面，存在养老金统筹基金的巨大缺口和个人账户的高空账率12。虽然养老保险制度改革带来的高转型成本是一个客观因素，但谁能否认低效的监管在基金日常管理中的“贡献”呢？与养老保险基金的“千疮百孔”形成鲜明对比的是，工伤、失业、生育保险基金则存在大量结余，2004年全国生育保险基金收支相抵结余12.06亿元，基金结余率为40.13，2004年全国工伤保险基金人均累计结余167元。作为基金运行追求年度或周期平衡的险种，过高的结余率恰恰是制度在非良性化，是政府监管上的“不作为”。因为缴费比例都是中央政府或地方政府制定的，定期调整“缴费率”是其不可推卸的日常监管责任，“不作为”的后果必然增加了企业负担，或者降低了劳动者实际享受到的保险水平。 2.信息管理上的“滞后”虽然“金保”工程从2002年开始启动，但由于各地建设进度不一，水平差异较大，不同地区之间信息系统的不同又导致了基础数据种类不同，进而给全国社会保险的信息化管理造成了麻烦。虽然在2004年底社会保险事业管理中心名义上实现了养老保险的信息全国联网，但与我们所认为的真正意义上的信息随时随地互通还有较大差距。这给劳动者的跨省市区流动带来了很大不便，通常要经过一些很繁琐复杂的手续，这无疑降低了整个资源的配置效率。这是政府在管理技术或手段上的“缺失”。 3.行政管理成本的“虚高”虽然多龙治水的多部门分割管理格局自1998年得到了改善，但许多地方的社会保险经办机构仍然是多个机构并存，既有社会保险管理中心，还有独立的医疗保险中心等，这必然造成管理成本虚高。我国的行政管理成本历来就高，而社会保险部门的管理成本则是“高中之高”，这是缺乏成本、效益观念的典型体现。20012003年人均养老保险运行成本如表4所示。 表420012003年养老保险人均运行成本（万元） 年份人均人员人均公用人均专项其它合计 经费经费经费 20011.5 1.1 0.70.1 3.4 20021.8 1.1 0.70.2 3.8 20032.9 3.0 3.60 9.5 资料来源：劳动和社会保障部调查资料。 另外，严重的地区不平衡也是当前政府责任存在的重大问题，严重制约着社会保险制度的未来发展。总之，由于目前在很多方面政府的责任并没有完全到位，遗留下来的问题绝不可能自行消失，只可能被放大后积存到未来，这也就意味着政府未来的责任将十分沉重，劳动和社会保障部的报告显示：全国养老保险基金在未来25年间将出现收不抵支的状况，总缺口高达1.8万亿元，平均每年717亿元13。 三、危机四伏：现存问题的负面影响 政府履责不充分不仅会对社会保险制度的建设，还对经济运行、社会发展、政治层面、道德层面、文化层面，甚至整个经济体制改革都有破坏性的影响。 （一）社会保险制度建设层面 养老保险制度改革是从现收现付制转向“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累式养老保险制度。在政府没有支付庞大的转制成本的情况下，各地社会保险机构纷纷“求助”于“个人账户”的基金。自19972004年上半年，个人账户空账已达6000亿元，而且以每年1000亿元左右的规模不断扩大14。可见，个人账户空账并不是个别地区或在特定时间的个别现象，而是全国的普遍做法。显然，部分积累的目标社会保险制度面临着蜕变为计划经济体制下现收现付制度的危险。 （二）社会层面 社会保险缴费负担的畸轻畸重不但影响了地区之间竞争环境的公平，也造成了不同劳动者之间社会保险权益的不公平；社会保险仅限定为特定的群体范围内的利益，损害了劳资关系的公平性；政府在转制成本承担上的缺失使在职职工承担过多的责任，造成了代际之间的不公平。因此，社会保险制度自身存在的问题直接影响到了社会公平的实现。另外，社会保险的社会满意度并不高，如不参保、欠缴及少缴现象严重，除了说明中国在社会保险立法上的滞后已严重影响社会保险制度的健康运行外，也说明社会保险制度的价值并没有得到认可：企业对制度不满意；劳动者个人对社会保险也没有表现出像对工资收入那样关心的程度。 （三）经济层面 1.降低了劳动力资源的配置效率只有实现了劳动力的自由流动，才能使劳动力资源配置效率最大化。社会保险制度存在的根本价值就是消除劳动者的后顾之忧，促进劳动力的自由流动。但在社会保险制度不统一而且在制度延续办法缺乏的情况下，社会保险反而为劳动力跨地区转移造成负面影响，这必然导致劳动力资源配置上的效率损失。 2.降低了参保企业的竞争力在很大程度上，现行制度是为社会保险制度独立于企业之外以减轻企业负担而设计的，由于政府长期将化解转制成本的责任转嫁到企业身上，反而增加了企业负担，违背了制度转型的初衷。目前全国社会保险企业平均负担相当于工资总额的40左右，与目前世界上最高的瑞典的42.9、新加坡的40处于同一水平，其中养老保险单位缴费率平均高达20，明显高于许多发达国家的水平。 3.加剧了地区发展的不平衡由于我国各地经济社会发展水平、经济结构不同，各地的人口结构、自然资源、风俗习惯等方面也存在差别，再加上中央对不同地方的发展策略及支持力度、地区专项补助等不同，这些都进一步加剧了地方发展的不平衡。如深圳企业的养老保险缴费率仅为6，而在中国东北地区这一比例达到25左右，这种负担的不平衡必然加剧地区经济发展的不平衡，使地区不平衡走向了一种“恶性循环”。 （四）政治层面 现实问题如果继续得不到改善并最终获得解决，就必然危害社会稳定与安定团结，甚至可能因劳资之间的严重冲突而导致政治局势不稳，这显然与我国构建和谐社会的追求目标背道而驰。政府在社会保险制度转型中不尽如人意的表现直接损害了政府自身的权威性与信誉。如果任其发展下去，则政府自身会面临信用危机。在养儿防老、计划经济时代的“铁饭碗”等瓦解的时候，相应的社会机制并没有形成，认为只能靠自己的大有人在，对于我国的社会保险改革并不认同，这也会不同程度地造成对国家认同的损失。政府自身改革任务的完成，也需要有健全的社会保险制度，如果社会保险制度不能顺利转型，政府自身的改革就面临着许多障碍。 （五）其他层面 社会保险属于公共道德范畴，政府在社会保险制度中承担公共责任的缺位造成了社会保险制度中各方主体都缺乏社会责任感，对整个社会公共道德造成不良影响。现行社会保险制度实践中一些企业和一部分社会成员对社会保险制度的逆向选择就与此有很大关系。一些人认为社会保险制度缺乏信誉，政府没有信用，甚至认为社会保险不如商业保险，政府不如保险公司。如果任其发展下去，就会形成一个没有信用基础的社会。 所有上述影响都会波及到整个市场经济体制改革中去。在中国，市场经济体制已经开始在资源配置中发挥基础性作用，按照国际通行标准衡量，中国经济自由度已经高于俄罗斯、巴西、印度等大国的水平，也高于罗马尼亚和越南等转轨经济国家的水平15。但从质量上看，市场经济体制的上层结构（信用体系和法律体系）欠缺，可见社会保险制度的不健全、不规范与不完善，以及由此引起的信用短缺或信用危机，正在成为我国市场经济走向成熟的障碍。 四、致因分析：造成困境的三层因素 政府责任现存问题是由多种因素造成的，这些因素可以归结为三个层次，如图1所示： 图1造成现存问题的原因分析图 （一）环境层面：“双重”路径依赖的负面影响 对历史路径的依赖，主要表现在政府集权管理与企业包办保险事务这两种传统习惯的沿袭。历史上，传统的惯性作用使政府陷入这样一种矛盾的境地。一方面使现行的社会保险打上了政府集权管理的烙印，另一方面政府总想依赖传统社会保险制度下企业包办的机制，期望由企业来承担改革或者转型成本。这使政府责任在事实上呈现一种模糊与摇摆状态。 对现实路径的依赖，主要表现在社会保险制度改革缺乏长远规划，“摸着石头过河”，“边走边看”，结果使社会保险制度的价值取向一度紊乱不清，曾经与经济发展中“效率优先”的政策取向混为一谈。由于缺乏独立的目标设定、转制方案和发展规划，社会保险制度经历了自下而上、由自发改革到自觉变革、由单项改革到整体转型的历程，同时也经历了从国有企业改革配套措施到市场经济体系五大支柱之一，再到一项基本社会制度安排的几番转变。“这种目标战略的频繁变化，一直是靠行政机关的政策或指示来推动的。这种状况不仅无法使新的社会保险制度真正走向定型发展，而且因为政策的多变或过度灵活而造成社会保险制度失去应有的稳定性、可靠性和延续性16。” 由于受到双重路径依赖的影响，社会保险制度改革过程就缺乏一个集中、高效且超越政府职能部门之上的决策机制，都是基于有限的认知和理解做出诸多零星、分散的政策规定，甚至还有部门利益掺杂其中。决策机制模糊导致了制度失误较多，进而导致政府在社会保险改革中有很多不合理的做法，这些不合理做法又留下了一些不良的后遗症，严重影响了制度的可持续发展。现在，政府、企业与劳动者均认为自己没有从制度转型中得到直接收益。 （二）组织层面：资源与体制上的限制 改革开放以来，中国经济得到了持续较快的发展，据统计，国内生产总值（GDP）按当年价格计算由1986年的10202.2亿元增长到2004年的136515.0亿元，增长了近13倍。而同期财政收入则由2111.01亿元增加到28360.0亿元，增长了12.4倍，出现了经济增长快而财政收入增长缓慢、财政收入规模相对缩小的现象。从国际上看，发达国家在20世纪80年代中期以来，财政收入占GDP的比重均在4550之间，比重相对低的国家，比如美国与日本也都超过30，发展中国家的财政占GDP 的比重虽然相对低一些，但也都在20左右17。而我国财政收入占GDP的比重在20以上的年份并不多。另外，中国中央财政收入占全国财政收入的比重也低于世界上多数国家60以上的水平。两个比重过低，导致政府在转移支付等方面的调控能力较低18。这从根本上制约了政府在社会保险中的财政能力。 另外，我国现行的社会保险组织管理结构不够科学合理，这在一定程度上也限制了政府履行其责任的效率。我国在社会保险组织管理结构上的创新主要是对有关职能机构的合并和整合，也就是把分属不同部门的管理职能统一集中到劳动与社会保障部门进行管理19。在这种整合中，由于一方面继续强调政府在社会保险制度中的重要职责，又要把社会保险制度的业务职能从政府中单独列出，也就形成了目前以行政权力为纽带的垂直分工结构与行使独立职能的水平分工结构并存的科层社会保险组织管理结构（如图2）。 图2社会保险组织管理结构 纵横交错的管理结构不可避免地带来组织关系的复杂化，一方面要接受各级政府的行政领导，另一方面又要接受上级职能部门的业务领导，这种双重领导会导致组织效率下降，客观上影响了地方政府在社会保险中各项责任的充分履行。 在社会保险基金监管方面，我国采取的是多个部门共同负责的分散监管模式，它虽然具有运行成本低的优点（分散监管主要是利用现有的政府职能部门，而集中监管则是成立新的职能部门），但也具有监管主体间协调成本高和缺少对社会保险基金整体监管负责的权力责任中心等缺陷，容易出现监管真空20。 （三）内在特性：无法避免的“道德风险” 最早意识到社会保险领域中存在道德风险的是马尔萨斯（Thomas Robert Malthus）。他在其著作人口原理一书中指出了劳动者存在“道德风险”，当然，在社会保险实践中，政府责任的充分履行需要企业和劳动者的配合，其他主体的不配合和故意回避其在社会保险中的责任，都必然使政府责任难以充分履行。其实，政府组织自身的自利性和非理性，也使政府组织不可避免地发生道德风险：一是地方政府存在自利性，地方政府总是优先维护本地的利益而不能先考虑全局利益，甚至也不可能将本地利益与全局利益放在同样的位置上，养老保险制度迄今仍然无法提高统筹层次就是这种自利性的典型体现；二是政府各职能部门存在着自利性，社会保险制度转型中曾经出现的多部门争抢管理社会保险事务的结果是造成政出多门、资源浪费等不良后果的例证；三是政府官员存在着自利倾向，现阶段已经引起争议的机关事业单位退休人员待遇明显高于企业退休人员的养老金待遇就是一例。另外，政府组织本身的垄断性也使得政府没有成本、效益的概念，政府官员的行为不受利润的支配。因此，代表社会全体成员利益的政府，其公共政策制定和实施实际上往往是与社会不同群体及其所代表的政治或经济力量综合博弈的结果。因此，“官僚制组织并不像韦伯所说的天生就是有效率的；相反，在更多的情况下，它被认为是无效率的21”。可以说，社会保险中政府责任的履行是一种双重博弈，即政府与其他主体的博弈和中央政府与地方政府的博弈。 五、出路探询：走出困境，谋求发展 当前问题的解决确实到了刻不容缓的地步，但并不像有的学者所说的“社会保障是中国财政的重要险源22”，因为政府用于支持社会保险制度改革的财政规模并不大，社会保险财政上的赤字和压力与制度转型及统筹层次、支出结构不合理密切相关。因此，绝对不能以发展社会保障会拖垮财政为借口放弃发展社会保障。由于近年来整个社会保障制度的地位空前提高，中国政府财力在持续快速增长，法制建设在加强，劳动者的权益意识持续增强，所有这些方面都能促进政府承担好自己的责任。只要政府当局能予以足够的重视，并“对症下药、量体裁衣”，问题的解决是很有希望的。 （一）总体思路 1.立体型解决方案所谓立体型的解决方案，就是多管齐下、多个部门相互配合，方案应涉及培植社会保险资源、营造有利环境、强化制度建设、落实相关各种配套措施等多方面内容。立体型主要体现在：（1）立法、行政与司法构成了一个立体型的有机整体，共同对政府在社会保险制度中承担相应的责任起保证作用。（2）除了用法律制度来约束政府责任外，还要培育相应的资源、营造有利的环境和条件，充分考虑政府责任履行全过程的需要。（3）政府责任的履行需要政府内部和外部各方面的整体配合，如在前面的分析中虽然得出了政府有“责任转嫁”的成分，但由于制度的刚性特征和社会保险制度运行的压力极其沉重，我们能够采取的办法就是在逐步提高政府承担责任份额的同时，逐步降低企业责任，同时也需要尽快扩大覆盖面和严格管理劳动者的社会保险待遇发放，堵塞企业与个人向政府转嫁责任的渠道，这种内外调整的实质就是避免责任相互转嫁带来的混乱。在基金来源上，也采取多管齐下、纵横交错的立体型方式来进行，既通过纵向的方式由多届政府来分担社会保险转制成本，同时又要加大横向的地区转移支付力度；既要动用“存量”如国有股减持来扩充基金来源，又要通过对“增量”如增加财政转移力度的方式予以解决。 2.渐进的化解过程“中国建国50年积累下来的养老保障包袱，就是再用50年来化解，也是正常的。如果我国经济发展快速、平稳，那么能够用30年化解养老金缺口就已经相当不错了23。”“冰冻三尺，非一日之寒”，对我国来说，要改善当前社会保险中政府责任履行的种种不尽如人意的状况，应建立一个渐进的目标体系。从数量上来看，政府责任应该适度，既不能过轻，也不能过重，这是社会保险制度健康发展的保证；从履行效果来讲，政府责任应该追求高效，也是我们追求的结果；从政府责任的内在结构和履行的综合影响来看，政府责任的目标应该是协调，只有政府与其他主体之间的关系是协调的，在社会保险上投入的财力和精力与分配在其它重要领域的支出与投入能保持一个合理的比例，才能保持社会保险可持续的发展。这个目标体系应该是：近期目标是数量充足，中长期目标是质量高效、关系协调。当然，在实践中，这些目标可以表现为多个目标齐头并进，但总的逻辑顺序不能颠倒。 （二）具体措施 下面对具体的政府责任化解提出一些具体的政策建议。 1.财政责任方面在社会保险制度转型中，政府承担的财政责任客观上具有新制度建设支撑基础的作用。具体建议：根据公共层次性和历史负担相结合的原则，确定政府在不同社会保险项目中的财政责任；根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则，确定中央政府和地方政府在社会保险中的财政责任。由于我国转制成本很高，应该采取纵向消化与横向分摊相结合的化解办法。可以采取的具体措施有：（1）存量投入、增量投入和投资收益三方面结合，有效地化解社会统筹基金缺口和逐步做实个人账户。（2）建立科学的社会保险专项补助测算体系，如表5所示。（3）提高社会保险的统筹层次，如果各省全部都实现了省级统筹，基金缺口是完全可以自我消化的，但我国很多地区才是市级、县级统筹。（4）尽快扩大