建立物业管理各主体间新型关系的思考.doc

建立物业管理各主体间新型关系的思考苏友佺（福建省房地产业发展中心 福州 350001）摘要：本文针对当前物业管理中存在的问题，通过分析论证，提出物业管理各主体间应构筑如下新型关系：政府职能部门与其他相关主体是监督指导关系；业主及其业主委员会与物管企业之间是一种平等的民事合同关系；开发商与物管企业之间是一种互不隶属的平等关系；居委会与业主委员会之间是一种监督与协调的关系。关键词：物业管理 主体 关系 思考A Reflection on the New Relationships Between Parties Concerned in Property ManagementAbstract: after analyzing the problems existing in property management businesses, the author of this paper holds that property management parties should establish the following new relationships: government functional departments supervising the relative parties; owners of the apartments and the owners committee concluding civil contracts with property management businesses based on equality; the development businessmen and the property management businesses not subordinate to one another and the neighbourhood committee supervising and coordinating the owners committee. Key Words: property management; parties concerned; relationship; reflection我国物业管理经过近二十年的探索和发展，无论是管理技术手段，还是管理水平、管理理念以及行业立法工作都取得了长足的进步。当然，毋庸讳言，当前物业管理中还存在着诸如部分行业管理职能部门执法不力；房地产开发商与物业管理企业关系不顺；业主、业主委员会与物业管理企业之间互相制约扯皮、业主委员会与居委会之间职能交叉等方面突出问题。这些问题影响了当前物业管理事业的健康有序发展。要解决这些问题，积极推进现代物业管理向前发展，笔者认为，需要在物业管理主体间建立四个方面新型关系。一、政府职能部门要正确处理与各物业管理相关主体间的关系。物业管理作为一个新兴的行业，它的社会化、多功能、全方位的综合管理和服务的特征决定了物业管理有其特定的复杂的公共关系。同时，物业管理是城市管理和社区管理的重要组成部分。这就必定要求政府职能部门加强对物业管理的指导和监督管理。但是，在物业管理中，政府职能部门必须树立依法行政的理念。在现代法治国家，为保护和增进社会公共利益和私人利益，对需由政府管理的事项皆以立法形式或政府政策文件加以明确并明示管理规则。政府及其职能部门不得随意干预属于社会组织和个人自主决定的事项，也不得违反法定管理规则擅自越权行使或滥用行政职权，必须严格依法办事。我国物业管理法规中明确规定物业管理政府职能部门对物业管理进行“指导和监督管理”。“指导”即行政指导，是行政机关行使权力的一种方式，具有建议、咨询、推荐的性质，不要求受指导者完全照办，或者说即使不照办也没有不利的法律后果。而“监督管理”则是指对物业管理中所涉及的行政管理相对人遵守有关法律、法规、规章及规范性政策文件规定情况的监督管理。这种行政监督是有预防违法和及时依法制止、惩戒违法行为双重功能的。基于上述认识，笔者认为，政府职能部门不但要加强对物业管理的指导和监督管理，而且要依法行政，准确定位，正确处理与各相关主体的关系。结合现有的物业管理法律法规和物业管理实践，政府职能部门要强化以下方面职能，以理顺与各相关物业管理主体的关系：一是加强对物业管理企业的监督管理。要把好市场准入关，对物业管理企业的资质条件要严格审查，以提高物业管理企业综合实力和管理水平；要强化市场监管环节管理关，对物业管理企业要随时抽查和实施定期年检制度，对不合格的物业管理企业依法进行相应的惩罚和制裁。同时，要为物管企业创造一个执法守法的透明宽松的市场环境，明确与物业企业的职责分工，建立执法联系制度，完善执法程序和操作办法，使物业管理企业受罚时清楚明了，心甘情愿。二是加大对业主委员会的规范力度。业主委员会虽然是一个松散的自治组织，但它代表全体业主维护业主的合法权益，与物业管理企业和居委会依法建立关系。因此，业主委员会能否及时成立，成立后能否正常开展工作是推进物业管理健康发展的重要环节。政府职能部门要依法加大对业主委员会规范力度，包括组织准备业委会的筹建工作，指导业委会的换届选举，依法进行业委会的换届登记，变更登记和注销登记，接受物业管理服务合同的备案工作，对业委会业务的指导检查，帮助业委会建立健全各项制度，定期对业委会进行法规业务培训，撤销业委会的不适当决议，依法追究业委会成员的违法责任等诸多方面。三是对物业管理服务价格的监督。物业管理服务价格是物业管理的敏感问题，总的指导原则，应该遵循业主与物业管理企业双方平等协商并以合同形式确定，政府职能部门监督实施，并对乱收费等违法行为进行处罚。四是对违反法律法规的行为进行及时处罚。如对业主在装修中破坏房屋承重结构和影响房屋正常使用的行为，除实施行政处罚外，一定要责令其恢复，并采取补救措施等等。二、在业主、业主委员会与物业管理企业之间应当构筑一种平等的民事合同关系。我们不妨从我国民法对建筑物管理人的立法原意来剖析这种平等的民事合同关系。中华人民共和国民法通则第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外”。上述“管理人”是指依照法律、法规或行政命令对特定建筑物或其他设施享有固定的带有永久性的经营管理权人。这种管理人是依照法律、法规或行政命令直接产生的，不同于当事人以出租、出借、出售等法律行为自愿设定的占有人。管理人的存在是我国社会主义国家国有财产所有权与管理权两权分离的结果。国有的建筑物或其他设施一旦被授予国有企、事业单位或机关团体管理，被授权的单位就享有占有、使用、收益甚至处分的权利。这种享有管理权的人就是我国民法中的所谓“管理人”。所以，管理人在我国民法立法的原意上应该是指享有占有、使用、收益甚至处分权利的建筑物管理者，是指基于所有人授权或者其他法律事由而对建筑物取得法律上或事实上的占有，以及承担维护保养义务的人。从管理人的法律概念看，物业管理企业首先不享有对建筑物的占有、使用、收益甚至处分的权利；其次，没有享有对特定建筑物的“固定的”、“带有永久性”的经营管理权。相对比较之下，业主委员会则有固定的带有永久性管理权的性质，因为建筑物存在，就必须对区分所有建筑物行使管理权，虽然业主委员会要经过换届选举，但“铁打的营盘，流水的兵”，业主委员会委员的人选更迭并不会影响业主委员会的存在，业委会作为管理团体是永久性伴随着区分所有建筑物而存在的。业主委员会是由全体业主选举产生的，是代表全体业主合法权益的群众性自治自律组织，其民事责任由全体业主承担。物业管理企业虽然承担有一定的管理服务责任，但这种管理服务责任是通过与业主委员会所签定的物业管理服务合同获得的，并不是天生具有的，而且这种管理责任也是有限度的，是全部管理责任中的一部分，因为物业管理服务合同不能也不可能将建筑物致害的全部管理责任都囊括在内。例如，因建筑物建造缺陷而造成的损害，其责任人可能是建筑物的开发建设单位，也可能是建筑物设计者，承建施工者或前所有人，也可能是前所有人管理不善的缺陷所形成的，这些因素根本不可能在物业管理服务合同中约定由物业管理企业来支配控制。除业主、业主委员会之外，其他民事主体（如物业管理企业）是不可能控制或彻底解除这些因素的。何况，当物业管理企业违反物业管理服务合同的约定，没有尽到合同所约定的管理服务责任时，就应该以合同违约来承担管理服务责任。但是，业主委员会的管理责任却是天生具有的，物业管理企业的管理服务是由合同约定的，而合同没有约定的管理责任显然仍然应由业主委员会所保留。业主委员会有保留管理责任的权利，自然就要承担管理责任的义务，理应成为合法的管理人。根据过错责任原则，谁有过错就应该承担责任。既然业主委员会没有将全部的管理责任通过物业管理合同交给物业管理企业，物业管理企业自然就不能承担全部管理责任。否则，让物业管理企业作为管理人承担责任，就有悖公平正义的民法原则，不符合我国民法对管理人的立法本意。因此，物业管理企业只能是区分建筑物所有权的管理服务人，是物业管理服务合同的平等当事人之一。基于上述的理论分析，我们应该清醒的认识到，业主委员会和物业管理企业由于产权结构的不同，是通过缔结合同的形式使物业管理企业处于物业管理服务的主地位上。合同是业主委员会与物业管理企业间的唯一纽带，合同的内容是物业管理的核心，物业管理企业就仅只能对合同所规定的内容负责。因此，业主、业主委员与物业管理企业之间，只能是一种平等的民事合同关系。而且这种民事合同关系可在两方面进行细化：一是这种“合同”的主体是物业管理企业、全体业主与业主委员会，合同的客体是物业企业提供的集管理与劳务于一体的综合性专业服务，合同双方是平等的民事法律关系主体，业主按照自己的条件和要求通过业主委员会向社会招标的方式来选择物业管理企业，物业管理企业作为独立的经济实体，也是自愿为业主提供有偿服务。二是业主委员会与物业管理企业之间既然是一种平等的民事合同关系，双方的权利与义务就无需仅局限于法律的明文要求，双方当事人可以充分发挥合同的功能，对各自的职责在合同中进一步细化，以免将来纠纷的大量发生。当然，承认业委会与物业管理企业是一种平等的民事合同关系，合同未到期或未被依法宣布无效之前，业主委员会就不能随意解聘物业管理企业，物业管理企业也不能想“辞职”就辞职，只有在出现法定或约定的违约情形时，一方才能行使此项权利，否则，擅自解约，只能视为自身违约，应当承担相应的违约责任。三、建立房地产开发商与物业管理企业之间互不隶属的平等关系。当前，物业管理实际工作中存在着房地产开发商与物业管理企业有父子关系的较为普遍的现象，这导致了物业管理企业依附受制于房地产开发商，缺乏独立经营的法人品格，难以成为市场竞争的独立主体，损害了业主的利益，加剧了物业管理企业与业主之间的矛盾纠纷。因此，二者之间要完全脱离关系，真正把物管企业推向市场，参与市场竞争，建立产权清晰、权责明确、管理科学、自负盈亏的物业管理体制。这样有助于打破房地产开发商对物业管理的垄断，跳出自己狭隘的“圈子”，真正走向市场，形成规模化的管理机制。同时，这也有助于多数开发商解除对亏损物业管理企业的负担。两者脱离关系后，成为独立平等的市场主体，房地产开发商不再为自己开发的物业指定管理企业，物业管理企业也就不再依靠开发商的“指定消费”而永远理所当然地“管理”物业，而是通过平等竞争（如竞标）的方式取得物业管理服务权，并通过优质的服务来赢得市场和消费者，以优质服务求得生存和发展。房地产开发商与物业管理企业脱离隶属关系后，两者之间的关系主要体现在前期物业管理中。所谓前期物业管理是指在业主、业主大会选聘物业管理企业之前，由开发商选聘物业管理企业实施的物业管理。按照国务院物业管理条例的规定，在这一时期，开发商通过招标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业，两者之间的关系是平等的民事主体关系，双方的权利义务依照物业管理法律法规在合同中加以约定。而在业主入住后，则是由业主、业主委员依照相关法律法规规定选聘物业管理企业。四、居民委员会与业主委员会之间应是一种监督与协调的关系。业主委员会与居民委员会之间除存在工作职能交叉问题外，同时两者之间还存在以下方面相类似：一是调整和服务对象相交叉。业主是指物业的所有权人，居民是指物业所有者在小区内居住的人，所以业主就是居民。只是一户之中，业主只有一人，而居民则可能有数人，两者调整和服务对象相交叉。二是调整和服务的地域范围相重叠。即在调整范围上，业主委员会和居民委员会的功能都发生在整个居住小区。三是业主委员会与居民委员会都是一种群众性自治组织，而非政府机关。按照城市居民委员会组织法和国务院物业管理条例相关规定，上述工作职能交叉主要体现在对小区内公共事业（如环境卫生）、协助公安机关维护社会治安等方面。由于居委会的工作职能来源于城市居民委员会组织法的规定，而业主委员会的工作职责来源于国务院物业管理条例规定，前者所依据的法的位阶高于后者。正因为如此，国务院物业管理条例又规定，“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会工作，并接受其指导和监督。”因此，居民委员会与业主委员会之间首先是一种监督的关系。除此之外，由于两者还在调整的对象、调整区域以及自身组织形式方面相类似，都是为着维护业主利益，创建文明社区这个共同目标的，两者之间又需要协调统一，建立一种协调统一的关系。所以，在处理业主委员会与居民委员会的关系上，要注意避免以居委会取代业主委员会或者重视业委会而轻视居委会的两种极端。也就是说，在尊重业主委员会自治管理的同时，要充分发挥居民委员会的监督协调作用。这种监督协调作用应贯穿于业主委员会的产生、变更、日常工作、注销等各个环节，具体如下：一是在业