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公共安全危机管理教学大纲第一章 绪论 教学目的和要求：了解公共安全危机管理的基本概念，研究背景及当前的研究现状，熟悉公共安全危机的特性。 重点与难点：公共安全危机的概念及其与突发事件、紧急状态的区别，公共安全危机管理的社会背景 学时数：6 主要内容：第一节 公共安全危机的相关概念一、危机的概念 不同学者对危机的定义（罗森塔尔、福斯特等）。综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。二、危机管理的定义 （一）从组织管理或企业管理的视角定义危机管理代表人物：斯蒂文芬克、罗伯特希斯。危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术，主要观点是对风险与危机的规避艺术。（二）从公共关系的视角定义危机管理危机管理便是立足于应付组织突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低。危机管理其实是一种应急性的公共关系。（三）从国际政治的视角定义危机管理欧文杨（Oran R. Young）将危机管理看作是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。综合上述概念，危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。（四）危机管理的基本模式1、PPRR模式：预防、准备、反应、恢复2、4R模式：缩减、准备、反应、恢复3、美国联邦安全管理委员会的模式：减缓、准备、反应、恢复4、时间序列模式：危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机、危机后处理。5、“5P”模式Perception(端正态度)，Prevention(防范发生)，Preparation(时刻准备)，Participation(积极参与)，Progression(危中找机)。三、公共安全危机的概念（一）公共安全的定义公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。（二）公共安全危机的含义公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。火灾、爆炸、有毒物质泄漏、矿难、集体中毒、恐怖袭击事件、建筑物坍塌、空难、海难、放射性物质泄漏、铁路、公路与内河航运交通事故、群体性挤踏事件（三）公共安全危机与其他相关概念的区别1公共安全危机与突发事件的区别中华人民共和国突发事件应对法第3条的规定，突发事件“是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”突发事件往往成为公共安全危机事件的先兆和前奏，或充当引发公共安全危机事件爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为公共安全危机事件。一些突发事件本身就是公共安全危机事件的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，向无序的方向发展时，便会形成公共安全危机。2公共安全危机与紧急状态的区别从理论上以及紧急状态所具有的特征分析，紧急状态也属于公共安全危机，而且是严重的公共安全危机。但在应急管理的实践中，由于紧急状态不同与一般的公共安全危机，其确定与采取的措施有更为严格的法律规定，因此不能将公共安全危机完全等同于紧急状态。公共安全危机只有发展到一定的程度，并经过一定程序的确认和宣布才能成为紧急状态。第二节 公共安全危机的特性一、 突发性公共安全危机的发生虽然有征兆和预警的可能，但由于实际发生的时间、地点具有一定的不可预见性，可预警的时间很短，总是在意想不到的时间和地点发生，并造成预料之外、令人触目惊心的灾难性后果，因而发生后留给应急处置的时间极其短暂。二、公共性（一）公共安全危机事件一般都危害公共利益，如公共秩序、公共安全、公共财产等。（二）公共安全危机会引起社会公众的普遍关注。（三）公共安全危机的应对要动用公共资源，包括人力资源、物质资源、信息资源等。三、灾难性（一）惨重的人员伤亡（二）巨大的经济损失（三）严重的社会影响 大量人员伤亡不仅会使受害者面临家破人亡的悲惨现实，而且会通过各种各样的信息传递途径以及各种社会关系使更多的人受到影响，使危机发生地甚至周边的社会公众遭受沉重的心理冲击。四、不确定性危机事件不仅在发生的时间、地点等方面具有表观的偶然性，而且其发展变化过程具有明显的不确定性。如果处理不当，造成的损害后果就会出现不同程度的扩大，甚至导致更大范围的严重的社会危机。五、连带性危机事件一旦发生，就急需进行及时有效的应急处置。但由于对预警机制不健全，应急处置可利用的时间短缺，信息缺乏，所需的人员、物资很难在短时间内组织起来，或由于应急处置过程中措施不当，因而一起事件的发生往往会引发另一起事件，造成更大的损失。这种由于小事件处置不当而引起的灾难性事件仅仅是连带性的一个方面。连带性的另一方面是一起事件如果处置不妥当，可引发其他的影响公共安全与公共秩序稳定的事件。六、信息不充分由于危机事件具有突发性和不确定性等特点，而且随着事件的发展演变会出现许多新的情况与信息，受各种客观条件的限制，人们在有限的时间内无法获得充足的、有用的、真实的信息，从而无法为正确决策提供所需的信息基础。第三节 公共安全危机管理的社会背景分析一、 全球性风险社会的出现风险作为一种介于安全与毁灭之间的状态，如果认识不到其潜在的危险并采取相应的控制措施，就可能转化为危机事件。根据德国社会学家乌尔里希. 贝克的观点, 风险社会所发生的重大灾难很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行批判性反思。全球化所带来的各种风险已经成为各国政府的普遍共识，并作为调整公共安全管理对策、改变公共安全管理观念、应对各种危机事件的理论依据与现实需求。二、非传统安全威胁因素的增长非传统安全主要指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展安全构成威胁的因素。主要包括：经济安全、金融安全、信息安全、恐怖主义、资源安全、环境安全、违法犯罪、甚至自然灾害等。三、社会安全需求的扩展与政府社会管理职能的体现社会安全需求的扩展，要求政府在管理职能上必须充分体现，而且需要政府在法律制度、机构设置、程序设定、理论探讨等各个层面给予充分保障。政府自身的对公共安全危机的应对能力只是履行社会管理职能的一个方面，另外一个方面的重要职能是提高社会公众应对公共安全危机的能力。四、应急管理工作日益复杂化，需要更加科学的应急管理（一） 现代工业社会的特点导致公共安全危机的规模与损失越来越大。（二） 在紧急情况之下的应急协调与协同。（三） 来自不同方面的要求日益增加。（四） 媒体的报道会加剧公共安全危机应急管理的复杂程度。五、法制社会的要求公共安全危机管理一方面需要国家的法律、法规提供相应的保障，使管理工作纳入法制的轨道，另一方面，为了保护公共安全与利益，使应急管理工作满足经济社会发展的需要，多数国家在专门的或相关的法律、法规中均作出了相应的规定，提出了相应的要求，并以法律的形式规定了政府以及相关部门在公共安全危机管理中的责任。第二章 公共安全危机管理的基本理论教学目的和要求：掌握工具主义理论和政治主义理论基本观点和不同，理解正常事件理论、社会冲突理论的基本观点。重点与难点：工具主义理论、政治主义理论学时数：3主要内容：第一节 政治主义理论 政治主义理论提供的理论视角，主要体现在如何正确看待和认识公共安全危机事件这一方面。它不但帮助我们科学认知危机事件发生的真相，而且为我们如何在危机事件发生后，从制度革新角度恢复社会秩序给予了某些新的启示。一、 政治主义理论对公共安全危机的认识 政治主义理论不是将灾难性事件看作纯粹消极的事件与单纯的威胁，而是更多地将其看作时机，看成政治运作的机会。（一）政治主义理论的假设（二）政治主义理论对公共安全危机的认识1、 公共安全危机属于认知范畴。2、无论公共安全危机起因如何，它总是包含很多不同层面上的冲突。3、公共安全危机属于情感范畴。4、公共安全危机包含去合法化因素。5、在基本情况模糊、认知冲突、集体紧张、存在潜在或外显的去合法化背景中，公共安全危机事件的出现为修改相应的规章制度提供了机会。二、政治主义理论的公共安全危机事件管理模式的启示 符号论政治学对公共安全危机进行了重新理解，产生了分析公共安全危机管理模式的五个相关维度，即：（1）控制认识；（2）减少冲突；（3）控制情感；（4）去合法化并再合法化；（5）识别和开发机会。（一）公共安全危机事件的框定 研究公共安全危机的最重要工具是语言。1、公共安全危机事件的话语权。2、话语权的控制。3、危机事件的定义。（二）对公共安全危机事件的掩饰如果说公共安全危机事件已经暴露了社会中根深蒂固的问题和管理缺陷的话，那么，公众随后希望看到的就是，危机处置的管理人员在事件的应对过程中采取怎样的主观态度，进行怎样的实际操作。1、传播一种“一切正常”的意象。2、将危机感置换成其他目标或转移到其他领域。3、掩蔽公共安全危机处理的细节。第二节 工具主义理论工具主义理论倾向于从管理学的角度，研究如何对公共安全危机事件进行科学处置。工具主义理论认为，公共安全危机事件本身就是个动态的管理过程，是一次非程序化的决策和执行过程。一、工具主义理论对危机事件的新认识第一，公共安全危机事件的对策。第二，公共安全危机事件的信息。第三，公共安全危机事件的时间。二、从反应到管理的转化工具主义理论视野下的公共安全危机事件管理指的是，相关人员在危机事件的事前、事中及其事后所采取控制活动的整个过程。（一）管理系统的可行性研究1、不同的管理阶段蕴含着哪些挑战。2、在什么程度上拓展公平、综合的管理。3、管理功能的阶段划分及其转化机制。（二）管理系统的有效性研究1、公共安全危机预防中的缺陷。2、公共安全危机准备中的缺陷。3、公共安全危机反应中的缺陷。4、公共安全危机恢复中的缺陷。二、从事件到过程的转化 （一）事件处置复杂化1、原因的多元化。2、过程的难测性。（二）关键路径分析1、关键路径的内容。2、关键路径的应用。第三节 正常事件理论正常事件理论，主要是针对近期在社会高速发展中日益增多的高技术系统而提出的危机分析理论。高技术系统指得是社会中的那些技术含量高，结构复杂的系统（如大型化工企业）。实践表明它们极易诱发公共安全危机事件。一、高技术系统分析很多公共安全危机事件的爆发与系统自身状况的缺陷有很大关联的。也就是说是系统本身的问题是导致危机出现的重要原因之一，这一分析尤其适用于那些大型的高技术系统。（一） 高技术系统构件分析（二） 高技术系统过程分析二、 正常事件理论的内容（一） 相互作用的复杂性系统构件之间的关系，不仅表现在我们表面上所看到的那样，一环扣一环式的单线顺次流水作业模式，而且体现在不同构件之间那种多维度、网状式的运行关系。（二） 紧密的关联性正因为系统的不同构件之间存在着复杂的彼此联系，相互作用关系，所以，如果某一构件或某些构件间出现故障，那么其他构件就会被波及到，从而在不同构件间出现连锁反应现象，最后导致系统的整体性瘫痪。三、 正常事件理论的扩展（一） 社会性系统中相互作用的复杂性作为构件载体的“人”，他们之间在短时间内发生的扰乱正常秩序的行为关系。人数的增多自然而然地带来疏导、交流等方面的压力，从而增大了系统正常运行的难度。（二） 社会性系统中紧密的关联性构件“人”在彼此出现磨擦、冲突等小意外后，又进一步引发群体间更大规模危机事件的现象。第四节 社会冲突理论社会冲突理论主要是从宏观的社会因子相互冲突层面来理解公共安全危机事件出现的原因，这一理论尤其对于那些属于公共安全危机事件范畴的群体性事件的研究有着重大意义。社会冲突理论认为，危机事件的出现是社会各阶层、各利益集团在矛盾冲突上升到一定阶段后的必然产物。一、社会冲突理论分析（一）结构功能理论的内容结构功能理论主要从静态的角度来分析社会，这一理论认为，社会的有序发展是因为有一个规范的社会体系，任何一个社会结构因子都应该遵守这个普遍的社会价值体系。（二）传统冲突理论的内容从社会利益分化会形成冲突的角度，帮助人们解释困扰人类社会的各种严重社会问题。（三）社会冲突理论的内容在坚持不和谐是社会固有特征的理论假设框架下，认为社会各阶层之间在社会变迁的过程中必然出现差异现象，形成以利益为基础的观念、价值观等的对立状态，这一对立状态一旦冲破社会的承受能力就会产生社会性的危机，即我们所认为的公共安全危机事件。二、社会冲突理论应用在社会转型期，利益主体多元化的趋势日渐明朗，利益冲突也在不断升级并加速表面化，再加上社会缺乏有效的利益均衡控制机制，这就导致了强势群体与弱势群体之间会出现一些带有冲突性质的危机事件。三、安全阀理论 （一）安全阀理论的基本内容1、合理控制。2、释放敌意。3、转移矛盾。（二）安全阀理论的应用适度的制度法规其功能就是让社会可以容纳这些不同群体间的分裂与对抗行为，并能够将这些分裂与对抗行为控制在社会允许的范围内，最后在法律上通过权利义务关系的调整使它具有合法性的外衣。这一行为从本质上讲，就是从制度设计入手，运用“安全阀”理论来预防公共安全危机的发生。第三章 公共安全危机管理中的政府责任 教学目的和要求：掌握政府职能理论的基本观点，熟练掌握政府在公共安全危机管理中的政治责任、道德责任、法律责任、社会责任。 重点与难点：政府在公共安全危机管理中的不同责任形式 学时数：3 主要内容：第一节 政府责任概述一、政府职能理论政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。二、政府责任的基本价值与主要内容（一）政府责任所蕴涵的基本价值1、回应性2、公正性3、弹性4、责任性5、能力性6、诚信（二）政府责任的主要内容1、政府对公民的责任。2、政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。3、政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。三、政府责任的主要形式（一） 政治责任（二） 道德责任（三） 法律责任（四） 社会责任四、政府在公共危机管理中承担责任的原因（一）从政府权力的来源看（二）从政府的职能来看（三）从当前公共危机的严重程度看（四） 从国际社会的背景看第二节 政府在公共安全危机管理中的政治责任一、合法性理论“合法性”（Legitimacy）是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治行为的自愿接受性。政治合法性是政府树立权威的前提。政府的合法性对于政治稳定具有重要的决定作用，加强政府的合法性能力建设对于政治稳定来说至关重要。政府政治责任的履行正是其合法性能力建设的重要内容。二、强调政府在公共安全危机管理中政治责任的意义(一)有利于维护社会政治稳定（二）有利于树立政府权威，维护政府公信力三、政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任（二）采取应急措施控制危机蔓延的责任（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任第三节 政府在公共安全危机管理中的道德责任政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果。一、西方自由主义与马克思主义关于政府道德责任的不同观点 （一）西方自由主义关于政府道德责任的学说 （二）马克思主义关于政府道德责任的观点二、 我国政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。我国政府的道德责任是马克思主义与儒家思想共同影响下的符合中国国情的产物，是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。第四节 政府在公共安全危机管理中的社会责任社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。一、新公共服务理论新公共服务理论认为公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与运动。与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。公民权和公共利益始终处于舞台的中心。二、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任（一）加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识（二）提高社会动员能力，建立健全社会救助机制第五节 政府在公共安全危机管理中的法律责任一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵危机管理百余年沿革的历史经验告诉人们，现代国家公共危机管理的实质是法律的管理，这是公共管理发展的趋势，是建立服务型责任政府在非常时期、紧急状态下管理的必然要求。二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任（一）中华人民共和国突发事件应对法中规定的相关责任（二）政府的侵权赔偿责任（三）行政补偿责任第四章 公共安全危机的预防 教学目的和要求：理解预防的指导思想，掌握预防的基本理论和措施，熟悉风险评估的基本步骤和方法。 重点与难点：预防的指导思想、风险评估 学时数：6 主要内容：第一节 公共安全危机预防的指导思想一、 可以预防和缩减公共安全危机是大多由于人为原因引起的，并由于各种人为失误导致损失的扩大，因此公共安全危机是可以预防的。二、 防患于未然（偶然损失原则）危机的发生既有偶然性也有必然性，系统存在事故隐患，发生危机是必然的，但危机发生后造成的损失大小是偶然的，因此，预防危机必须全部预防。三、 原因必须根除（隐患及其隐蔽性原则）危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因等，预防必须根除造成事故的深层次原因。第二节 公共安全危机预防的基本理论一、事故倾向理论危机发生的主要原因是人，某些人具有事故倾向性，比别人更容易引发危机，预防危机就是将这些人从系统中剔除。二、隐患转化理论隐患是导致危机发生的两个最主要的因素：物质危险因素和管理缺陷同时存在的一种状态，隐患不受外界激发，它始终是隐患，一旦受到外界条件的激发，就会转化为危机。三、因果链理论危机的发生是由基本原因、间接原因、直接原因、危机本身以及危机后果五个互为因果的因素组成的，相互之间就象多米诺骨牌一样，只要其中一个因素发生作用，就会连续地导致最后的结果。四、能量异常释放理论从能量的角度看，任何危机的发生都是系统的能量以非正常的方式向外界释放的结果。五、两类危险源理论危机发生的物质本质是两类危险源，预防危机就是对两类危险源进行辨识，在此基础上防止第二类危险源对第一类危险源的破坏。六、系统失效理论危机的发生过程是它所在的系统失效的一种结果。系统失效理论认为危机的发生要经历以下六个阶段：（一）系统形成之初，存在潜在失效现象；（二）系统出现一些小问题；（三）在偶然激发条件的作用下，发生意外事故；（四）灾害事故形成（五）恢复和重建（六）总结和研究第三节 风险评估一、 对风险的基本认识 风险意味着危险发生的可能性或不确定性。随着经济社会的发展，风险的概念逐渐深入人心，在社会领域中的重要性越来越明显。二、 风险的类型风险是以多种形态存在的。按照风险分布的领域、来源、损失承担者、损失标的物、历史形态、认识论的角度可将风险分为不同类型。三、 风险评估的理论模式（一） 资产评估资产评估是对风险可能影响的各种资产进行分析和评估。资产包括人员、活动、信息、设备等。（二） 威胁评估威胁评估是指在综合分析多种因素的基础上，识别和评价各种威胁，包括威胁主体的攻击目标、攻击能力、危害的程度及可能性的过程。威胁评估是对研究对象进行全面的潜在风险的调查，其目的在于为制定安全计划、优化资源配置提供依据。1、 辨识威胁的种类2、 收集威胁主体相关情况3、 预测威胁主体的目的（三） 脆弱性分析脆弱性亦称易损性或薄弱性，系统中的易损性决定了风险能够对系统破坏的程度，即系统可能招致损失的倾向性的尺度，或对风险的易感性。易损性包括两方面易感性和恢复能力。易损性分析的主要内容是确定潜在的人员伤亡和经济损失。脆弱性分析的主要步骤包括：（1）保护对象潜在的脆弱性分析；（2）确定预防措施的种类、方法、水平及效能；（3）保护对象脆弱性程度评估。（四） 风险等级划分为了定量估计风险的水平，必须要评估每一种事件发生的几率及所造成的人员伤害与财产损失后果。根据事件发生的概率和后果来计算每种事件的风险，得到整体的风险水平。四、 风险评估的基本方法（一）专家会议法（二）德尔菲法（三） 头脑风暴法（四）电子会议法 第四节 公共安全危机的预警机制一、公共安全危机预警的含义公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。二、公共安全危机预警系统的构成（一） 信息收集信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。（二） 信息加工 信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化。（三） 决策 决策就是根据信息加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出指令。（四） 警报 警报就是向危机管理部门和危机的潜在受害者发出明确无误的警报，宣告危机即将来临。（五） 咨询 公共安全危机的种类繁多，预警所涉及的领域复杂广泛，具有较强的专业性。为保证决策的科学性，必须充分发挥专家咨询的作用。在预警体系中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通渠道，健全专家咨询机制，使决策获得更多的智力支持和技术支持。第五节 公共安全危机预防的基本措施 一、建立完善的公共安全危机管理体制 二、开展对社会公众的危机教育，普及安全文化安全文化是人们在从事危机管理的活动中逐渐形成的行为方式、思维模式和安全价值观，它决定着一个社会或社会中的某个群体关于危机与风险的知识、态度和行为准则。（一）安全文化的定义（二）安全文化的层次（三）安全文化的作用 1、增强人们的防范意识2、树立正确的灾害事故观念3、培养人在面对灾害时的理智行为4、提高人的安全素质（四）危机教育的内容1、危机意识教育危机意识是人们应对危机的人格心理特征，是危机在人们头脑中的主观反映。危机意识可以通过经验得到增强。2、危机知识教育危机知识包括危机发生的原因、条件、规律，危机发展的规律及各种影响因素等。3、危机道德教育 危机道德教育包括相关从业人员的职业道德教育和社会公众的社会公德教育。4、危机心理承受能力教育 公众的危机承受能力使社会成熟度的反映。在危机教育中要加强心理抗打击能力、抗挫折能力的培养，使公众在面对危机是能够临危不乱，沉着应对。5、危机生存教育通过系统的危机教育，可以使公众掌握正确的逃生自救技能，面对突发情况能够及时采取适当的措施，保护自己乃至他人的安全。三、加强对危险源的管理具有危险性质的物质是导致危机发生的重要诱因之一。危险源是在工业生产和其他的社会活动中存在的危险物质，以及和这些物质有关的设备、设施和场所。（一）对重大危险源的辨识（二）重大危险源的评价（三）对重大危险源的管理（四）应急计划四、与保险结构合作以转移风险保险既是一种风险管理的方式，同时在投保人和保险人之间又是一种法律关系。对于和危机关系密切的人身安全和财产安全来讲，转移风险、减少损失，在危机发生后尽快地得到经济补偿，是现代社会预防危机的必然选择。第五章 公共安全危机管理的应急准备 教学目的和要求：掌握应急预案制定的原则、基本要求和主要内容，熟悉应急预案的演练，了解应急处置的保障系统，能够制定简单的预案。 重点与难点：应急预案的制定和演练 学时数：3 主要内容：第一节 应急预案的制定 一、应急预案的作用 （一）提高公共安全危机决策的科学性 （二）增强公共安全危机决策的时效性 （三）加强公共安全危机指挥的规范性（四）强化公共安全危机指挥的权威性二、制定应急预案的原则 （一）完整性原则 （二）预见性原则 （三）主动性原则 （四）可操作性原则（五）层次性原则三、应急预案的体系（一）国家突发公共事件总体应急预案（二）公共安全危机事件专项应急预案（三）公共安全危机事件部门应急预案（四）公共安全危机事件地方应急预案（五）企事业单位应急预案（六）单项活动应急预案四、应急预案的制定要求（一）基本情况清楚（二）职责分工明确（三）指挥决策统一（四）信息渠道畅通。（五）建立咨询系统。（六）重视善后恢复。五、应急预案的基本内容（一）指导思想和目的（二）基本情况分析（三）组织指挥（四）通讯联络。（五）职责分工和人力部署（六）组织纪律要求（七）规定其他应急措施 六、应急预案的编制策略（一）周密性与灵活性相结合 （二）制定多种备选方案 （三）信息掌握要全面 （四）权变性与部分性相结合（五）根据具体情况进行动态调整第二节 应急预案的演练一、演练的目的和作用（一） 验证应急预案的整体或关键性局部是否可能有效的付诸实施；（二） 验证预案在应对可能出现的各种公共安全危机事件方面所具备的适应性；（三） 找出预案可能需要进一步完善和修正的地方；（四） 确保建立和保持可靠的通讯联络渠道；（五） 检查所有有关组织是否已经熟悉并履行了他们的职责；（六） 检查并提高应急救援的启动能力（七） 让参与处置的各单位、各部门，乃至每个人更好地理解预案，更好地检验预案，进而提高对公共安全危机事件处置工作的整体水平。二、人员的训练（一）专职人员的训练 1、一般训练与特殊训练一般训练就是按照处置预案的常规来演练；特殊训练是指针对遇到的特殊情况，如夜间停电、恶劣天气中出现的公共安全危机事件如何处置所进行的训练。 2、基础训练与应用训练 基础训练就是指对预备参与公共安全危机事件的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练；应用训练主要指解决各种问题、排除困难能力的训练。 （二）兼职人员和志愿人员的训练 （三）对社会公众的训练对社会公众的应急训练应当着重于风险意识的培养和在紧急情况下逃生方法的掌握与自救能力的提高。三、演练的方式 （一）桌面演练桌面演练是指由公共安全危机管理组织的代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论公共安全危机事件时应采取行动的演练活动。 （二）功能演练 功能演练比桌面演练规模要大，需动员更多的应急响应人员和组织，它是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演练活动。 （三）全面演练 全面演练指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。四、演练的设计（一）演练设计的注意事项1、安全第一2、熟悉情况3、适度开展 （二）演练设计的基本要求第三节 应急处置保障系统一、法律保障公共安全危机事件的应急处置必须依法开展，相应法律法规是其重要的支撑和保障。二、组织和人员保障（一）机构体制保障（二）人力资源保障公安、消防、交管、医疗急救、市政等队伍是基本的抢险救援队伍，武警和民兵预备役部队是抢险救援的后备力量。人防、地震、防汛、森林消防、矿山、建筑工程等专业救灾队伍，是公共安全危机事件应急行动的骨干力量。三、后勤保障（一）物资装备保障（二）资金保障（三）医疗卫生保障四、信息保障五、治安保障（一）现场秩序维护（二）交通秩序维护（三）重要场所保护第六章 公共安全危机应急组织与力量 教学目的和要求：了解参与公共安全危机管理的相关部门及其职责，掌握人民警察在危机管理中的职责，理解非政府组织和志愿者在危机管理中的作用。 重点与难点：人民警察在危机管理中的职责 学时数：3 主要内容：第一节 概述一、公共安全危机应急组织文化 （一）组织文化的含义被卷入灾难的人往往缺乏与其他人进行合作与协调的能力与技能，他们的行为倾向于维护他们心目中的组织的利益这些组织往往倾向于指挥更多的人，作出更多的决策。但目的不是出于应急处置工作的真正需要，而仅仅是要表明他们在现场。这种特殊的现象被称为公共安全危机应急处置的组织文化。在公共安全危机应急处置现场，一般情况下会有一个以上的机构或组织的应急人员，或者更多。每个应急组织也会有负责的人员。为了使应急处置工作更好地协调，就需要处理一个领导机构，如果参与的组织过多，就需要更高层次上的协调小组。（二）按照组织文化对人力资源的分类按照应急处置过程实际需要的机构、队伍等人力资源情况，以及组织文化的特征，可以大致把应急处置过程的人力资源分为的四种类型。既有组织、延伸性组织、扩展性组织、 临时性组织。各种类型的组织形式虽然不同，但在公共安全危机的应急处置中所发挥的作用不可忽视。二、公共安全危机应急组织的类型与结构（一）应急管理组织力量多元化（二）应急管理组织力量的组成1、政府部门2、企业事业单位与社会组织3、非政府组织或第三部门4、武装力量武装力量包括人民解放军，武装警察部队和民兵组织。5、国际援助如果国内的应急资源有限，可以通过外交途径，经过联合国向国际社会呼吁，请求国际社会援助，特别是周边相邻国家与地区的援助。第二节 人民警察在公共安全危机应急管理中的职责一、人民警察参与公共安全危机应急的必要性（一）人民警察参与应急管理是由公共安全危机所产生的后果决定的（二）人民警察参与应急管理是由公共安全危机的特征所决定的（三）人民警察参与公共安全危机的应急管理是由其法定的职责和义务所决定的二、人民警察在应急管理工作中的职责分析（一）维护公共安全危机现场以及相关场所的秩序保证现场秩序稳定是对现场进行有效处置的重要条件。但在公共安全危机突然发生的紧急情况下，现场秩序混乱又不可避免。1、有较多的人被卷入公共安全危机，引起现场秩序混乱；2、有些公共安全危机现场范围较大而且情况复杂；3、直接受害人的家属、亲友、同事等由于焦虑、悲痛、着急而在现场与应急处置人员产生冲突；4、大量新闻机构与媒体的记者在现场获取新闻与进行采访；5、参与应急处置的各个部门与机构的人员由于组织指挥问题，或由于缺乏明确的分工而出现工作无序；6、错误的信息在群众中传播而引起周围群众的心理恐慌等。（二）组织保护现场（三）组织疏散群众在公共安全危机发生的情况下，把处于危险环境中的受害者和潜在的受害者疏散到安全的地方，是一项非常重要的工作，在某些情况下可以认为是核心的工作。（四）对新闻媒介进行管理由于公共安全危机具有的特殊新闻价值，因此到危机事件现场以及相关的场所收集新闻资料、进行现场新闻报道的机构和人员可能会在短时间内大量聚集。在由政府主导新闻媒体管理的前提下，公安机关的人民警察应参与对新闻媒体的管理工作。（五）对直接受害人作出处理在公共安全危机中的直接受害人包括死亡的人员、受伤的人员以及失踪的人员。（六）对危机事件引起的社会反应与社会心理影响进行调查、评价与控制公共安全危机发生后，会引起社会各方面的反应。对这些社会心理的反应如果不能及时得到准确而全面的信息，一方面可能不利于社会的稳定，一方面也可能留下长期的隐患而不利于恢复。（七）保护重要设施、目标与贵重财产、物品的安全当公共安全危机事件的规模较大，现场比较混乱时，人民警察在进行现场控制的同时，必须根据具体情况做好重要基础设施与重要目标的保护，防止违法犯罪分子乘机盗窃、抢劫贵重物品与财产，防止破坏、损毁、冲击重要基础设施与目标，防止灾难性的事故或事件蔓延波及。（八）适时介入调查除非是明显的自然灾害，或原因非常明确的公共安全危机事件，否则在应急之后必须由公安机关人民警察进行事后调查，如人为事故灾难、恐怖袭击事件、严重的社会骚乱与动乱，以对有关的责任者作出处理。（九）采取法律规定的其他措施当发生对抗性的公共安全危机（如社会冲突事件）时，公安机关的性质决定了必须由人民警察依法采取相应的应急处置措施。三、 消防部队我国的公安消防部队在公共安全危机的应急处置过程中担负着最重要、最危险也是最多的任务。在公共安全危机数量不断增加，范围不断扩大的形势下，我国消防部队参与应急处置的范围已不是单纯的扑救火灾，非火警的应急救援处置出动呈现出逐年增多的趋势。第三节 志愿者组织一、志愿者组织参与应急管理的实践志愿者组织是社会力量的一部分。当今社会发展的一个明显趋势是社会自治的程度日益提高，体现社会自治的标志之一是市民社会与各种非政府组织的发展。按照在应急过程中所能发挥的专业特长，又可以分为如下几种类型：（一）类似于红十字会、救护车队的组织；（二）能够提供专家技术的组织，如海上或高山救援组织；（三）能够对受害者本人以及家属提供感情、心理、精神方面的安慰、援助的组织，如英国的妇女皇家志愿服务组织；（四）有特殊技术的个人。二、 志愿者组织参与公共安全危机应急管理的理论背景（一）治理是一种由共同的目标支持的管理活动（二）治理意味着政府不是唯一的社会公共事务的管理者（三）治理意味着社会事务管理的参与者会形成一个自主的网络（四）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力三、 志愿者参与公共安全危机应急管理的意义（一） 提供特殊的专业与技术支持从公共安全危机应急处置所需要的资源来说，志愿者最大的作用在于提供特殊的专业与技术支援（二） 提供辅助性的工作服务，弥补人力资源的不足有些公共安全危机的应急处置过程所需要的人力资源不仅有专业素质的要求，而且数量也很可观，政府与专业应急管理部门的人力资源往往严重不足，一些辅助性的工作需要动员志愿者来完成。（三） 体现社会的自治能力与水平志愿者组织是一种在志愿的基础上成立的具有非官方性与非营利性的组织，它存在的价值在于通过保护与促进自身利益与价值的实现，从而提高社会的自治能力。（四）增强社会公众之间的亲和力，促进社会和谐处于灾难中的受害者，最需要的是精神上的理解、安慰与关怀。志愿者从社会普通一员的身份对受害人给予关心和帮助，使受害人感觉到人与人之间真诚的感情，进一步增强社会公众之间的亲和力，提升全社会的精神文明与道德水平。（五） 增强公众的社会责任感当灾难降临的时候，每一个有良知、有责任感的人都会在需要的时候投身到应急工作之中去，主动承担起社会责任。志愿者的主动参与和社会责任感也会使现场受到控制而免于陷入失控状态。四、组织志愿者参与公共安全危机应急管理的基本途径（一） 充分认识组织发动志愿者的积极意义（二）通过法律与政策制定，保障志愿者参与公共安全危机的应急管理（三）制定相应的职业标准与管理措施第四节 公共安全危机管理运行机制一、 协调机制（一）协调的必要性协调有别于协作，协作是指参与应急处置的部门、组织、单位与个人互相配合来完成任务，有合作的含义，而协调是指使参与应急处置的各部门、组织和单位产生协作行为的管理工作，协作的效果取决于协调功能的发挥。1、 应急处置工作是一项多部门联合反应的工作。2、保证各个应急组织之间保持良好的互动关系。3、建立不同层级应急机构之间的合作机制。（二） 协调机构的职责一些发达国家的经验证明，无论是当地政府还是上一级政府，应急机构的重要工作是协调而不是控制。1、明确应急体系框架、组织机构及其各自职责。2、合理配置应急资源。3、制定应急政策。4、获取与沟通各方信息。（三）协调机构的职权1、及时获取信息的权力。2、请求协助的权力。3、请求支援的权力。（四）应急管理协调工作的实践二、指挥机制（一）指挥的含义指挥是指“社会组织和有组织的群体为了协调一致地达到某个目标，由领导者所实施的一种发令调度的活动。属于一种特殊的领导管理活动。” 主要的指挥关系包括：（1）隶属关系。（2）配属关系。（3）支援关系。（二）指挥与协调之间的区别1、指挥功能一般发生在应急处置现场较多。2、在各个参与部门职责任务清楚的情况下，各部门、系统保持相对的独立性，因而指挥职能主要发生在各应急组织与系统内部3、指挥带有一定的强制性，即指挥者与被指挥者之间应是命令与服从的关系，具有不可违抗性。而应急处置过程的协调关系虽然也带有一定的强制性，但强制的程度要低。（三）指挥权与管辖权的区别一般来说，管辖权所反映的只是公共安全危机的性质与种类，并与公共安全危机管理的全过程相联系，如监测、预防、预警、善后、恢复，甚至调查等工作环节。但在危机事件一旦发生之后的具体应急处置过程中，管辖权应根据实际情况加以调整变化，以适应公共安全危机不确定性的特点。（四）指挥的职责与权力1、 职责（1）识别紧急情况与潜在的危险，并进行初期处置；（2）启动与指挥、协调现场的应急力量；（3）如果必要，下达人员疏散的命令；（4）向上级领导报告情况；（5）请求支援或其他帮助；（6）作出紧急通告。2、 权力（1）紧急征调使用的权力。（2）紧急排险权。（3）紧急管制权。（4）即时强制的权力。三、预案启动机制（一）按需分级启动，重视发挥第一反应者的作用这一原则决定了应急预案的启动应按照分级管理、分级反应，自下而上的原则进行。（二）地方政府的应急资源有限时，及时请求支持（三）按照程序启动第七章 公共安全危机的现场控制和管理 教学目的和要求：理解现场控制的目标、基本原则，掌握现场控制的基本方法和具体措施。理解现场评估的重要性及其主要内容。熟练掌握人员安全疏散的组织指挥。 重点与难点：现场安排的内容，人员安全疏散 学时数：6 主要内容：第一节 现场管理的目标一、 进行先期处置，控制事态蔓延扩大二、 维护现场秩序，控制违法犯罪三、 为恢复创造条件四、 保护现场与证据不被破坏第二节 现场管理的基本原则一、快速反应原则在应急处置过程中必须坚持做到快速反应，力争在最短的时间内到达现场、控制事态、减少损失。二、协调联动原则三、安全第一原则四、适度反应原则适度反应原则是指现场管理各种措施应当与公共安全危机的规模、性质、危害程度相当。五、合法性原则六、无歧视原则对所有的受害者，不论其性别、民族、种族、宗教信仰、身份、社会地位，都应得到相同的待遇。七、程序性原则公共安全危机的现场管理措施必须依据一定的评估标准和优先次序，确定现场管理及处置的工作程序。八、资源共享原则危机管理中的资源包括人力资源、财政资源、物质资源、信息资源等。在大多数情况下，可用的资源往往是有限的，而且这些资源往往掌握在不同的部门或机构手中，只有遵循资源共享原则，建立良好资源准备和配置机制，将有限的资源用于危机的重要方面，才能最大限度地提高资源的综合使用效果。第三节 公共安全危机现场评估一、 评估灾难性事故与事件的性质公共安全危机事件所具有的信息不充分的危机特点，决定了在进行应急处置工作时，首先要对面临的现场情况进行评估，而对事件性质的判断又是最重要的，因为不同性质事件的应急处置要求有不同的侧重点。二、 现场潜在危害的监测多数公共安全危机事件的处置现场可能会存在各种潜在危险，会随时发生二次爆发造成事态的蔓延和扩大，导致危害加剧，并对应急处置人员的安全构成一定的威胁。因此，在进行应急处置时，必须对现场潜在的危害进行实时监测和评估，避免二次灾难的发生。三、 现场情景与所需应急资源的评估应急处置工作头绪多、任务重，而且是在非常紧急的情况下开展的，因此稍有不慎就会造成更大的损失。其中现场情景与应急资源是否匹配，是应急处置工作取得成功重要因素之一。通过对现场情景以及处置难度的评估分析，及时合理地采取各种措施、调动相应的人力资源和物质资源参与现场处置，是保证应急处置快速、有效应对的重要保证。四、 人员伤亡的情况评估人员伤亡情况不仅是决定着事件的规模与性质，而且也是安排现场救护主要考虑的因素。在我国突发公共事件的报告制度中，人员伤亡情况是决定事件报告的时间期限、反应级别的重要指标。当人员伤亡的数量超出地方政府的反应能力时，必须及时请求上一级政府应急资源的支持。五、 财产和经济损失的估计与可能造成的社会影响在应急处置初期，对经济损失的估计更侧重于对事件造成的负面社会影响的估计。六、 周围环境与条件的评估在应急处置过程中依然处于积极运动期，随时可能造成新的危害后果，而周围环境和条件就是其再次爆发的主要因素，因此在应急处置时必须随时注意周围环境和条件对处置工作的影响。对事发现场的周围环境与条件的评估包括对空间、气象、