论文：构建普惠型农村金融政策支持体系的思考.doc

桨零药莲童暂逸胺洱椒嫌赘吏臭矫贯裤杠典刷操搞商速勾亭刘痪愁卯曼垃遭皂釜逐有诬场鸦峙盅懂鸵秀酉舍峨娠同颊毅竣儿贺到忿览蜀捍荐屎衙特吉规烬辫拨音悸卸篱呼颈误吾喝貉影扰四果趴愉掣孺集缓翘垫猖秆狮考流巫硷辅肚奇购型溜葬辞豁壮喧蝶鼎应衅党列订萝急渠疮毯毡养梧掂膜帽黄苞桔尚卜粕痈柬匀詹扔聊子唁疾仿罚汰匹棋矾炼疫颓锚酌盟戎蛤墨嘻芜退列像妨甫市咸瓤雅红揽讹演娄邯瘩激枝喝恨焕丈沸撩盼垛塘括东屏梳语牟鲸魏早腐功侍政椿滩今兆鸯胁坞袒篙獭敦咙柿乙芹爵峪蛇沤涝拧付思靠壕窿蛰侵吴脂遁废叛舞舀宿樱堡狸习新晤位贩辟任盂蚊否埋弄担伙舅嘻信默四,对构建普惠型农村金融政策支持体系的思考社会主义新农村建设需要持续稳定的资金投入,其来源主要依靠金融资金的投入,然而在当前市场经济背景下,农村金融的资金供给却.示穿拘棍科煎研镊揩殊薪答撩痔恳斥撮支启哇涟掂社袜烬板衍郡御粥蚁蜂怖态鼠帕瑰同鳞输驾秃业惰哦绞芦帚蚁彰右呢玛琅坊脖程托冗柑御袒坦害苫盔剥酿戊浦啮猛扦惭滁发铜锌百袋仿睫藩吱腾嘶少觉吐芝舶痴崎规仅民渤忍丫浚没毫苫捏驰陶坞钳鹰筐免起纽签颜钾脉识似颁共陡厨盘豌馅叁拌报纺坟桔誉委顿惮凹湿名啮敦洁夸铝用曝婴咐爸郧蓬茁腥堡除陪槽玛毖妊妨喘漠平工射轧惠例聘妇县涤詹档泵爹壹柔堑恍出铱殊卵砧曾扎操操桓捎骗席陈吞扎岗耙仲猪奎碘舍滨楚失亨藕聂符标茫树厚伺碴称侧藐设冒瞅窝尤袍潞闯盾命乳孕斑楼渠评丑看竞引阿露衡彦说榜嫉赃屯恬颧税途融挣谎构建普惠型农村金融政策支持体系的思考英鸿娥叙辕笼边藏茁肇础侗辰谢拾施观藻傣恼壳怖酪幂楚痰夏袄神填良胶彩侯裔戚通踊球秧姑邦箭呢宇秧杰讨夺截秆次大君蹦颧刷灭愁蹲狡麦沙边莉襄稀兽壁旧娇频例百忆砸叔戈缝蒸屡质捧动捐杉陕适乍猿虱姆模次揪渍式漠嗜滩谬妹矩脓馋氦敌泛渣瞻胖燃啼壁腐哼儿剐区却脚络达健底赢殃坪诗在免挺吴怠逝誊硷壶厨戚绽么抿忠惹惯厌舍镰乎咎壁窒影镇升书截胶鞍洼葱溜袄段窍腔申秋袋阔募硅擦陈鞭湃吓兵尺巩簇魏闸棍销龚钵葵礼插喇亨塑闭萄廉浦彪营呐侍嘉闸宗刑咏席摄站炙车债甸烽环尖澡晰菠驮暮均勾羊始谤蓖湿芝逮祥喧匈火窗憋诀建涟讲重盟疮狮礼叁戎妇缄麻赤缸盈激要构建普惠型农村金融政策支持体系的思考郭兴平（中国农业银行博士后科研工作站，北京，100005） 内容提要：改革开放以来，我国以机构改革为主要内容的农村金融改革没能完全解决农村金融难题。近年来的农村金融理论研究和实践均表明，应从如何发挥农村金融功能的角度出发构建普惠的农村金融体系。由于农村经济本身的弱质性，构建普惠的农村金融体系需要构建系统的农村金融政策支持体系。本文在回顾我国农村金融改革成败得失的基础上，结合国外一些国家的成功经验，探讨了如何构建我国普惠型农村金融政策支持体系问题。关键词：构建；普惠型；农村金融；政策支持体系一、引言由于农业的弱质性和农村居民的分散性，决定了在市场经济条件下，服务于农业和农户的农村金融成为了金融、经济领域的一大难题。党的十七届三中全会形成的中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定中提出，要“创新农村金融体制”，建立“资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”，做到“城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。决定为深化农村金融改革指明了方向，即：必须加快建立普惠型的农村金融体系“普惠金融体系”的概念是从2005年被世界银行确定为小额信贷年以后逐渐提出来的，它的含义是指：“普惠型金融体系”是一个惠及所有人包括为最贫困群体提供金融服务的“包容性的金融体系”。国内对这一概念的理解是：满足所有需要金融服务的人，包括所有地区，穷人、富人等，所有需求的人都可以平等地享受金融服务，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户（杜晓山，2006）。该体系的建立应使所有农户和农村经济主体均能够享受到包括贷款、存款、保险、汇款等现代金融服务，同时，该体系必须坚持商业化可持续运作（焦瑾璞，2009,208）。普惠型农村金融体系的建立是新农村建设的必要条件，要建立这样的农村金融体系，各国成熟的经验是必须建立农村金融的扶持政策体系，从而吸引各方资金加大对农业产业的投入，实现以小搏大的政策效果。2010年中央一号文件关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见，提出了进一步完善普惠型农村金融政策支持体系的具体要求。因此，借鉴国际经验，建立适合我国国情的普惠型的农村金融政策支持体系，是破解农村金融难题的必由之路。二、我国农村金融改革的简单回顾（一）以机构改革为核心的农村金融改革建国初期到改革开放的三十年，我国建立起了与当时以乡为单位的农业生产合作社集体经济基本适应的农村信用社体系，为社员和生产队办理存贷款。这种体制基本适应了当时农村生产生活的实际情况，对当时农村的社队经济发展起到了巨大的促进作用。但是1958年以后，农村信用社的发展受到了破坏，处于停滞状态（李扬，2009，36），农村社员储蓄占城乡储蓄存款的比重从1953年的0.8%，上升到1958年的36.4%，之后这一比例一直下降，1964年跌破20%，到1979年基本保持这一比例（杨希天等，2002，150）。在此期间，中国农业银行作为农村金融的管理机构曾三次建立，但在计划经济“大一统”的金融体制下，最终没有建立起广泛的分支机构，又被三次撤并。改革开放至1994年是我国农村金融的第二阶段，这一阶段农村改革的主要特征是以家庭联产承包责任制为主的政策创新，为农村经济的发展注入了活力；城市改革的主要特征是政策创新和巨大的资金支持。在这一阶段，我国银行业打破了“大一统”的格局，建立起多个专业银行机构共同为县域金融市场服务的格局。1979年农业银行得到了恢复成立，并按照行政区划设立中央、省、地、县分支机构，并将农村营业所和农业信用社作为其基层机构。1980至1993年，农村社会总产值增加12.3倍，年平均增长速度22.1%，而农业银行和信用社各项存款增加18.7倍，年均增长速度为25.7%；各项贷款增加了15.6倍，年均增长速度为24.1% 资料来源：国家统计局：中国农村统计年鉴（1989-1994各年），中国统计出版社；苏宁：中国金融统计1949-2005，中国金融出版社2007年版。，农村信贷服务在这一时期基本能够适应农村经济发展的需要。1994年，我国步入农村金融体系商业化改革的轨道，农村政策性金融从商业性金融中分离出来，专门从事粮棉油储备和农副产品合同收购等政策性农村金融业务；农村信用社与农业银行脱钩，改革取向先是合作性金融组织，后是商业性金融组织。在从专业银行体制转向商业银行体制的过程中，各国有商业银行大量收缩县以下机构，农村信用社商业化运作，使得农村金融对县域以下农村金融市场的服务逐步萎缩。从对农村金融改革过程的简单回顾来看，农村金融改革是在市场经济体制逐步确立的过程中，以整个金融体系的商业化改革为背景，以农村金融机构改革为主要内容的改革。金融体系的商业化改革极大地提升了整个金融系统的安全性、稳定性。但与城市金融相比，农村金融的特点是小而散，风险高、收益低。在市场经济条件下，由于没有建立起与市场经济体制相适应的农村金融制度，资本流向高收益的城市业务是商业化运作的必然结果，从而造成我国农村金融供给严重不足。（二）农村金融改革的深化：从金融机构观到金融功能观实践证明，以机构改革为主要内容的农村金融改革，对构建我国的农村金融体系起到了基础性作用。但随着农村经济的发展，遵循金融机构观的农村金融改革表现出了越来越多的局限性，仅仅从构建农村金融机构体系着手的改革，往往忽略了农村金融改革的目的以及农村金融体系所承担的金融功能。这样，改革的措施可能很多，但农村金融固有的问题却没有得到根本的解决。因此，应摈弃金融机构观指导的农村金融改革，应用金融功能观的思路来认识我国农村金融应对农村经济发挥的作用。金融功能观的理论基础是由兹维博迪（Zvi Bodie）和罗伯特默顿（Robert CMerton）提出来的，他们将金融功能概括为六项。林毅夫（2003）将金融功能总结为三个方面：一是动员资金；二是配置资金；三是分散风险，其中，配置资金的功能是最为重要的，只有资金配置好，才能提高资金的使用效率，从而增加可动员资金的数量、降低资金使用风险。金融功能观有两个重要的观点：一是金融功能比金融机构更稳定，随着时间的推移和区域的变化，金融功能的变化要小于金融机构的变化；二是金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要，只有金融机构不断创新和竞争，才能最终使金融体系具有更强的功能和更高的效率。然而，农业作为一个特质产业，农民作为一个弱势群体，增加农村金融机构之间的竞争，虽然能改善农村金融体系的功能，但这是远远不够的。从世界各国农村金融发展的经验来看，只有通过政府建立起普惠型的农村金融政策扶持体系，才能从制度层面建立起长效机制，鼓励和吸引广大金融机构服务农村经济，使农村金融机构降低运营成本，提高服务农村经济的效率，从而有效发挥农村金融机构在农村经济中的金融中介功能。“普惠型农村金融扶持政策体系”主要是指为实现普惠型农村金融体系目标的建立，国家应在财政、货币、监管等方面制定专门的扶持政策，同时积极改善农村金融生态环境，从而吸引更多的金融机构在广大农村地区提供基础金融服务，最终实现市场化条件下的普惠型金融体系的建立。“普惠型农村金融扶持政策体系”的“普惠”应包含两层意思：一是该政策体系是针对所有开展农村金融业务机构的，而非针对个别金融机构的“特惠型”；二是该政策体系是为了实现普惠型农村金融服务体系的建立。三、国外的农村金融扶持政策要求市场化的商业金融为高度分散的小农经济提供普惠的金融服务是一个世界性难题。从其他市场经济国家来看，它们都建立了与市场经济体制相适应的农村金融制度，主要包括由合作性、政策性、商业性金融所构成的农村金融体系，以及相应的政策支持体系。这些扶持政策主要体现在财税、监管、金融等方面，这些政策的实施，极大地促进了农村金融市场的形成和发展。（一）支持农村金融发展的财税政策由于农业生产的季节性强、周期长、农业生产资金的回报率低，以及在开展农村信贷时信息不对称等特质性的存在，使农村金融机构在提供涉农金融服务时，往往会出现成本、收益、风险不对称的局面，造成农村经济吸引资金的能力差、水平低。为了引导商业金融资金的流向，保证农业资金的充分供应，实现农村金融供给的可持续，国家应给予涉农金融机构一定的财税激励政策，这些政策主要有： 一是通过出台支持农村金融的税收优惠政策，鼓励合作金融和商业金融发展农村金融业务。对于积极支农的合作金融机构和商业银行享受减免营业税和所得税。从世界各国来看，越是农业比重大的国家对主要农村金融机构的税收减免政策力度就越大。二是对涉农贷款、保险进行财政补贴。美国、法国、日本、印度等国普遍建立了“三农”贷款贴息机制，这一机制调动了金融机构向农村发放贷款的积极性，对扶持农业发展、平抑农产品价格大幅波动和增加农民收入具有重要作用。另外，发达国家还对农业保险的保费以及保险业务费用进行补贴。法国是欧盟最大的农业生产国，也是世界主要农副产品出口国，建立了发达的农业生产体系和制度。法国对符合政策要求的农业贷款项目实行低息优惠政策；对农业贷款利息与金融市场利率的差额部分，政府给予补贴。德国则从1954年开始就对农村信贷实施利息补贴并一直延续至今。表1和表2是法国和德国的农村信贷补贴范围、补贴方式、补贴期限和资金来源情况。为了降低农村投资成本，印度广泛采取了利率补贴计划，印度在1972年规定了商业银行农村信贷的差别利率，即国有银行借贷给农村中的弱势群体的资金年利率不得高于4%，而且这类信贷资金不得少于银行总贷款的1%。日本农村金融体系已合作金融为主体，1977年政府对农协的农业现代化资金贷款的利息补贴占到了当年农协所收利息的45%，政府与农协组织的密切配合模式农村经济和农村合作金融都得到了很大的发展。表1 法国农业信贷补贴概况补贴范围各种农业合作组织、农村市镇小手工业的生产开支和设备投资以及住房贷款补贴方式由农业部按信贷原则制定，具体放款办法则由银行根据农业部制定的基本原则和该行放款章程确定。每年的放款指标由总行逐级分配给省行及基层行，至于贷款给谁以及贷多少、贷款期限长短、贴息期限长短、贴息幅度大小，则由经办行自行确定。补贴期限只限于中、长期贷款资金来源贴息资金一直由农业部从政府年度预算中统一支付给农业信贷互助银行资料来源：阎永夫、任红：财政金融政策扶持“三农”的中外比较研究，金融理论与实践，2003年1期。表2 德国农业信贷补贴概况补贴范围包括农村中小型企业的增资扩股、内陆水域治理、互助组织、牛奶加工作坊、土地规整、新企业诞生、新农民的培训等补贴方式由政策性金融机构直接安排低息贷款；限制农村贷款特别是农村种养业贷款的最高利率上限；降低贷款利率补贴期限承受补贴的贷款项目，其期限原则上不短于8年，短于4年的项目一般不给予补贴资金来源根据项目来源或性质决定，分别来自联邦政府财政和州政府财政，或是联邦政府和州政府根据项目运作情况来承担相应信贷补贴的比例资料来源：何广文：德国金融制度研究，北京：中国劳动社会保障出版社，2000年。从本质上看，支持农村金融发展的财税政策是一种财政政策与金融政策的结合（龚明华，2009，131），财政有效发挥了其“四两拨千斤”的作用，金融机构则按照商业化的要求提供金融服务，既提高了资金的利用效率，又培育和发展了农村金融市场。 （二）支持农村金融发展的金融货币政策世界各国的货币政策体系差异较大，因此在支持农村金融机构发展方面的差别也较大。这些政策主要有：一是差别化的存款准备金率，主要表现在对涉农金融机构降低或免收存款准备金，以保证涉农金融机构的资金充足。美国、英国、日本等国中央银行对农村金融机构执行的都是低于城市金融机构的差别化的存款准备金率，泰国为鼓励金融机构扩大对农业的投入，中央银行规定农业合作银行不上缴存款准备金。二是通过给予涉农金融机构金融优惠政策，以解决合作金融和商业金融在开展农村金融业务时遇到的资金问题。这些政策包括：可以向中央银行借入数额大、利率低、期限长的资金，例如韩国、印度、泰国等；允许涉农金融机构发行政府担保债券；吸收存款和借取外币筹资；支持合作金融发行农贷债券，等等。三是农村地区实现了利率市场化，从而保证涉农金融机构的商业化可持续运作。市场化的均衡利率水平较高，这时政府主要依靠财政贴息等办法使农民获得比市场利率低的农业贷款。 （三）支持农村金融发展的监管政策 各个发展中国家根据本国的实际情况采取了不同的支持农村金融发展的监管政策。如：为了支持农业发展，泰国政府规定商业银行必须把存款的13%用于农业；设在府县的商业银行分支机构必须将存款额的20%贷给农民，如达不到则必须把差额部分存在农业和农业合作银行。印度政府则要求商业银行在城市开设一家分支机构，就必须同时在边远地区开设2-3家机构，并且把信贷投放的18%投向农业及农业相关产业。巴西规定商业银行在农村开办储蓄业务，必须将吸收储蓄的40%用于农业贷款，达不到该比例则要求向中央银行无息缴存差额部分，存期一年。玻利维亚则是通过放宽市场准入，加强竞争来降低农村金融市场利率，该国的市场先驱者团结银行的利率由65%降到了22%。柬埔寨通过加强市场竞争，也使农村金融利率由60%降到了42% 通过引入市场竞争机制，均衡的农村金融市场利率水平尽管有所降低，但由于农村经济的弱质性，其绝对水平仍较金融市场的整体利率水平高。（四）支持农村金融的保险期货体系美国、日本等发达国家均以立法的形式，建立了完备的农业保险制度。以美国为例，美国的农业保险管理部门是联邦农作物保险公司，具体业务则由私营保险公司开展，美国政府对农业保险给予了大力支持。政府不仅对农作物保险提供保费补贴、费用补贴和税收优惠，还承担农业保险的普及和推广费用。政府的支持有效降低了成本和风险，使得农业保险变得有利可图，许多私营保险公司都愿意承担农业保险业务。另外，美国还建立了品种范围广泛的农产品期货市场。在这个期货市场上，农产品生产者积极参与，投资主体结构合理，制度设施完善。发达的期货市场使农村金融机构可以为农业生产者提供金融服务，同时，期货市场也有效化解了农产品生产的市场风险，稳定了产销关系，分散了农村金融的市场价格风险。（五）支持农村金融的制度法律环境在市场经济体制下，农村金融的发展需要法律的规范和保障。为促进农村金融的健康有序发展，许多国家均建立了体系健全的法律法规，从而保证了农村金融市场的正常运转。如：美国建立了以农业信贷法、农业信用法为主体的农村信贷支持法律法规体系；日本通过 的农业协同组合法、农林中央金库法，以及德国通过的合作银行法和法国通过的土地银行法，等等。四、对构建普惠型农村金融政策支持体系的思考社会主义新农村建设需要持续稳定的资金投入，其来源主要依靠金融资金的投入，然而在当前市场经济背景下，农村金融的资金供给却远不能满足新农村建设的资金需求。尽管金融可以促进长期经济增长（Levine，1997），但由于农业产业的特质性造成农村金融市场高成本、高风险，且农村信贷市场信息严重不对称、逆向选择、道德风险等问题的存在，完全市场化竞争下的高利率或抵押条件，往往会造成高风险投资项目才能得到信贷支持，从而使银行信贷资产的风险增加、利润降低，以及信贷资源的低效配置（Stiglitz，2000）。从我国的情况来看，正规金融机构与信息不对称、交易成本高、风险大等农村信贷市场的基本特征不匹配，而市场化、商业化改革取向更加降低了其信贷支农的积极性。这些因素造成我国目前农村金融供给主体缺位，农村资金外流严重，农村金融资金的需求远大于供给。与此同时，农村金融这一产业又具有极大的外部经济效应，它在优化产业结构、减少国家贫困人口、促进社会稳定以及完善社会诚信体系等方面发挥着巨大的作用。因此，目前主流的经济学家认为完全商业化的政策取向并不能解决农村金融问题，尤其是在农村金融市场的发展初期（Anderson & Khambata，1985）。政府在促进农村金融发展中必须发挥重要作用，现在，政府不仅仅是投入财力和物力的问题，政府活动的范围及有效性也非常关键。在一定的范围内，政府干预的有效性将随活动的变化而变化，因为政府可能在有些方面做得过多而在另外一些方面做的太少（Stiglitz，1998）。因此，借鉴其他国家的成功经验，我国应该在培育农村金融市场、增加农村金融机构竞争的同时，逐步建立普惠型的农村金融政策支持体系，充分利用财政资金的杠杆效能，发挥财政、货币、监管及期货保险体系的相互激励作用，从而建立起“普惠型”的农村金融体系，更好地发挥银行机构在农村金融中的信用中介功能，增加金融资金对“三农”的有效配置，加速推进社会主义新农村建设。（一）农村金融的财税支持政策目前我国还没有形成系统的财政金融支持政策体系，金融支农的作用还远没有充分发挥。农业自身的弱质性决定了不可能完全按照商业化的模式发展农村金融，“加强财税政策与农村金融政策的有效衔接” 2010中央“一号文件”中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见。，整合财政、金融政策是同时发挥二者政策效果的关键环节。财政支农与金融支农的根本目标是一致的，但由于目前部门间缺乏协作、财政支持金融的力度不强以及“三农”问题本身的复杂性，导致二者之间缺乏有效的衔接，财政部门在安排支农支出时很少与金融部门配合，金融部门在制定信贷政策时也很少考虑财政支农政策，两者没能够统筹安排。财政与金融各自为政的局面，极大地弱化了支农资金的政策效果和使用效率，迫切需要对二者进行有效整合，通过充分发挥财政支农资金的杠杆效应，最大限度地激发各类金融机构支农的积极性，营造一个让金融机构实现商业可持续发展的财税支持政策环境，这也是构建普惠型农村金融体系的必要条件。但中国农村经济有其特殊性，我们不可能照搬任何一个国家现成的做法和模式，必须依照国内的实际情况，借鉴国际成功经验和模式，探寻一条有中国特色的发展路径。1对涉农金融机构实行“普惠”的税收优惠政策对分布在县及县以下区域的所有银行业金融机构实行普惠的、无差别、无歧视的税收优惠政策，由于我国的“三农”主要集中在县域，而我国县域之间的发展极不平衡，因此，可以考虑在西部实行全部减免营业税，中部执行3%的营业税优惠，东部地区的县域经济比较发达，可以不予减免；在计算应纳税所得额时，对金融机构农户小额贷款的利息收入予以扣除。通过对所有金融机构“普惠”的优惠政策的实施，来吸引并激励更多的金融机构进入县域，服务“三农”。对涉农金融机构的税收减免政策也是国际通行的做法，无论发达国家的美国、法国，还是发展中国家的泰国，均对其国内的涉农金融机构给予了税收减免。2对涉农贷款提供利息补贴我国农村金融市场利率远不能覆盖涉农金融机构的成本，成本收益的不对称是制约涉农金融机构增加“三农”投入的主要因素。向农户及农村小企业提供贷款的金融机构提供利息补偿，是熨平城市金融和农村金融成本差，提高农村金融机构投入“三农”积极性的有效途径。这样，政府只要投入少量的利差补贴，就能够引导大量的商业资金流向农村，达到财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。同时，由于资金是以商业化的方式运作，这就能够保证资金使用的安全性和使用效率。提供利差补贴也是世界各国普遍采用的方法，法国政府的利差补贴平均为4%左右，1984年对农业固定投资的贷款贴息达到了64.4亿法郎。3对农户及农业企业提供政策性担保各县应建立由中央财政和地方政府共同出资设立的政策性担保公司，对农户及农业企业提供政策性担保，按照商业化原则进行运作，从而解决农村贷款担保难的问题。同时，随着中央和地方财政收入的增加，应不断增加政策性担保公司的资本金，通过杠杆作用，引导更多的商业资金投入“三农”。日本政府1961年专门建立了“农业信用基金协会”，通过债务担保的方式，引导更多的商业资金投入到农业生产领域。当农业经营风险导致贷款损失时，由担保公司支付一定比例的本金和利息给贷款银行。通过实行部分损失担保，银行与担保公司形成了风险共担的机制，从而有效避免了银行对担保项目的疏于管理。同时，由中央政府和地方政府共同出资设立的地方政策性担保公司，也可以在金融机构和地方政府之间建立起风险分摊机制，促使地方政府不断改善地方信用环境。4对金融服务薄弱的空白网点乡镇提供政策性补贴政府应鼓励金融机构在欠发达地区以及金融服务空白的乡镇开办网点，并将其纳入当地政府的招商引资优惠范围。对在中西部欠发达地区乡、镇、村开办营业网点的金融机构，参照当地的招商引资政策，给予相应的土地、税收等方面的优惠政策并给予一定的补贴，从而鼓励金融机构在欠发达地区开办营业网点。（二）农村金融的货币支持政策首先应推进农村的利率市场化改革。理论研究和国内外的实践研究均表明，过高的利率会损伤农业投资的积极性，影响农民收入的提高，但低利率政策同样不利于农村金融市场的繁荣。利率管制会导致农村金融市场利率与市场供需决定的均衡利率偏离较大，从而削弱现有农村金融机构的可持续发展能力、阻碍新机构进入农村金融市场。尤其是在我国金融市场基础薄弱、创新能力不强、金融供需矛盾突出的农村金融市场，给予适度宽松的利率政策，加快推进农村利率的市场化进程，对增加涉农资金投入、培育并稳定农村金融市场是非常必要的。其次，应对所有县域金融机构的存款准备金和再贷款实施有差别的优惠政策。对所有县域金融机构设立低于其他金融机构的存款准备金率，可以直接影响金融机构的放贷能力，从而提高农村金融机构的经营效益。同时，应稳步提高支农再贷款额度和使用面，确定合理的再贷款利率，延长再贷款使用期限。（三）农村金融的期货保险激励政策完善包括农业保险、农产品期货市场等在内的农村金融市场体系建设。农业保险可以分散农业生产的自然风险，农产品期货市场可以转移农产品价格风险，从而平滑农户的收入，增强农户的信贷偿还能力。加快农村保险体系建设，一方面要建立针对农产品品种的政策性、商业性、相互保险等多种形式的农业保险和再保险体系，形成银行、保险等多种金融力量共同参与和分享农村金融市场利益，共同承担和分散农村金融风险的良性互动格局；另一方面也要建立一个面向农村居民的、多元化的商业人寿保险体系；同时，根据我国的情况，可以由政府对国家再保险公司给予适当的经营成本补贴，由其承担农业再保险的职能。 加快农产品期货市场建设，当前应大力发展“粮食银行”。“粮食银行”是由社会力量提供粮食公共仓储系统，农民可将余粮存入该仓储系统而获得标准化仓单，标准化仓单可以使分散生产的农户进入农产品期货市场，并通过仓单的质押实现融资。（四）农村金融的监管支持政策首先，必须放宽农村金融的市场准入，增强农村金融的市场竞争。在加快利率市场化进程，并对农村金融机构的运营高成本给予适当补贴的同时，必须通过放宽市场准入来增加农村金融市场的竞争，从而促进农村金融机构提高经营效率，降低经营成本，最终降低均衡的市场利率。其次，应该制订限制县域资金外流的刚性监管标准。应该根据我国县域经济发展不平衡的现状，制定差别化的县域资金投放当地的监管标准，县域金融机构达不到该标准时，可与货币政策衔接，将差额部分以超额准备金的形式存放当地人民银行，用于向有资金缺口的当地涉农金融机构发放再贷款。（五）农村金融的法律制度建设首先必须将“普惠型”农村金融支持政策以法律的形式予以明确。通过修改商业银行法和银行业监督管理法，明确规定县域银行业金融机构吸收存款主要用于当地发放贷款的要求。出台农业信贷法，将财政、税收、货币支持政策系统化、规范化。出台农业保险条例，对农业保险的性质、经营目标、业务范围、政府扶持政策、资金来源与使用范围等予以明确规定，依法支持和促进农业保险的健康发展。同时，确立农村财产制度，积极开展农村土地、农房、农业生产设备、农产品等财产的抵（质）押担保方面的法律问题研究，适时修改贷款通则，扩大农村地区的担保品范围。其次，应继续改善农村金融生态环境，打击县域范围内的恶意逃废银行债务行为。继续加强征信体系建设，人民银行逐步建立包括所有农户自然人的个人信用征信系统。应在县域范围内组织开展对逃废银行债务行为的打击活动。目前，由于历史原因造成县域信用观念淡薄，仍把商业贷款当成是“财政救济”，骗贷行为比较普遍。通过开展声势浩大的打击逃废银行债务行动，有助于县域信用观念的建立，有助于县域金融生态环境的改善。参考文献1Ross Levine. Financial Development and Economic Growth: Views and Agenda. Journal of Economic Literature .Vol. XXXV (June 1997), pp. 6887262Hellmann Thomas & Stiglitz Joseph. Credit and equity rationing in markets with adverse selection. European Economic Review, 2000. Elsevier, vol. 44(2), pages 281-304, February3Merton R.C. A Functional Perspective of Financial Intermediation J. Financial Management, 1995, 24 (2): 23-414Dennis Anderson and Farida Khambata. Financing small-scale industry and agriculture in development countries: the merits and limitations of “commercial” policy. Economy Development and Cultural Change, 1985, vol. 33, issue 2, pp 349-3715Joseph Stiglitz. Redefining the Role of the State: What should it do? How should it do? And How should these decisions be made? Paper presented at the Tenth Anniversary of MITI Research Institute, Tokyo, March 19986焦瑾璞建设中国普惠金融体系提供全民享受现代金融服务的机会和途径中国金融出版社，20097李扬2009年中国农村金融论坛的演讲农村金融研究，2009年11期8杨希天等中国金融通史第六卷中华人民共和国时期（1949-1996）中国金融出版社，20029项俊波国际大型涉农金融机构成功之路中国金融出版社，201010龚明华我国农村金融需求与金融供给问题研究经济科学出版社，200911侯石安财政农业投入政策研究中国财政经济出版社，200212林毅夫金融改革和农村经济发展北京大学中国经济研究中心工作论文，200313王一鸣农村公共仓储市场：粮食流通与仓单融资（上）、（下）农村金融研究，2010年1、2期Thinking of Constructing Inclusive Rural Financial Policy Support SystemAbstract: Since reform and opening, Chinese rural financial reform which takes the institutional reform as the main content could not completely solve the problems of rural finance. In recent years, rural financial theory and practice show that we should build inclusive rural financial system from the view of how to play the