禹州市失地农民安置中的问题与对策研究毕业论文.doc

禹州市失地农民安之中的问题及对策研究本科毕业论文题 目 禹州市失地农民安置中的问题及对策研究 学 院 人文学院 专 业 劳动与社会保障 毕业届别 2014届 姓 名 指导教师 职 称 副教授 甘肃农业大学教务处制二一四年五月目 录摘要1关键词1Abstract1Key words1前言2一、禹州市农民失地的原因和主要安置途径 3（一）禹州市失地农民的原因 3（二）禹州市失地农民的概况 4（二）禹州市失地农民安置的主要途径 41.货币安置 42.社保安置 53.留地安置 54.就业安置 55.土地入股 6二、禹州市失地农民安置中存在的主要问题及原因分析 7（一）货币安置中存在的主要问题及原因分析 7 （二）社保安置中存在的主要问题及原因分析 7（三）留地安置中存在的主要问题及原因分析 7（四）就业安置中存在的主要问题及原因分析 8（五）土地入股中存在的主要问题及原因分析 9三、解决禹州市失地农民安置问题的对策 9（一）建立合理的征地补偿制度 9（二）逐步统一城乡居民的社会保障水平10（三）建立政府联动机制，合理解决留地安置问题10（四）推进失地农民的再就业11（五）建立健全土地入股机制，完善法律制度保障11参考文献12致谢13禹州市失地农民安置中的问题及对策研究刘洋（甘肃农业大学人文学院劳动与社会保障专业，甘肃 兰州，730070）摘要：随着各地城市化和工业化步伐的加快以及基础设施的建设规模急剧扩大，农村集体土地特别是城郊农民的土地大量被大量征用，产生了众多的失地农民。由于制度性因素和农民自身因素的影响，农民失地权益在一定程度上无法得到有效保障，成为一个严峻的社会问题，对我国经济、社会、政治等方面产生了巨大的影响，因此建立和完善失地农民的权益保障机制已经迫在眉睫。本文通过对禹州市失地农民基本生活以及安置问题的研究，提出关于改善禹州市失地农民基本生活保障的具体对策，其目的不仅希望对于促进禹州市城镇化发展，提高失地农民收入，改善失地农民生活状况和促进社会和谐稳定是有一定帮助，而且对于解决我国农村城镇化过程中失地农民的安置问题有一定的借鉴作用。关键词：失地农民；失地农民安置中问题；失地农民安置对策Study on the problems and Countermeasures of the resettlement of landless peasants in Yuzhou CityLiu Yang（Major in labor and social security in the College of humanity of Gansu Agriculture University，Gansu Lanzhou，730070）Abstract: With the construction of the scale and pace of urbanization in the country to accelerate industrialization and infrastructure ranks expand , especially in the rural collective land suburban peasants expropriated land mass , resulting in a large number of landless peasants . As the impact of institutional factors and farmers own factors , farmers lost interest in a certain extent, can not be guaranteed , has become a serious social problem in Chinas economic , social and political aspects had a huge impact, so the establishment and improvement of landless farmers rights protection mechanisms have been imminent. This article looks at the process of urbanization in the interests of resettlement of landless peasants exist , analyze the causes of , and the corresponding countermeasures. Designed to protect the rights of landless peasants , steadily building a new socialist countryside , accelerating urbanization. Based on the Yuzhou resettlement of landless peasants and basic living problems studied, Yuzhou specific measures for improving the basic living security of landless peasants , with the aim not only want to promote the development of urbanization Yuzhou improve landless farmers income , improve landless peasants living conditions and promote social harmony and stability is of some help , but also for solving rural urbanization process of Chinas problems in the resettlement of landless peasants have some reference.Key words: Landless peasants；Resettlement of landless peasants in question；Measures resettlement of landless peasants前言失地农民是指农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的一个过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓失地农民。土地的失去，就农民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利。被动性失地则是指依据相关法律规定，国家、机构或者个人为实现其需求而使农民放弃土地经营承包权以及其他衍生物。本文的研究对象主要是第二类失地农民，即被动性失去土地的农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。当前突出的问题是，对失地农民利益补偿的内容、标准和方式，既与市场经济的环境和条件不相适应，也难以体现社会公平1。土地是农民的命根子，是农民生活最基本的保障，也是农村稳定的基础。改革开放以来，土地的大量被征用，失地农民越来越多。一些地方的失地农民由于缺乏可持续生计安排，面临“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的困境，这种状况造成了他们的心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多。如何维护失地农民的合法权益，解除他们的后顾之忧，帮助他们安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的一个热点问题。从调查情况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和问题。深入研究并妥善处理好失地农民问题，不仅是推进城镇化、工业化发展的需要，也是贯彻落实科学发展观、构建平安和谐社会的需要，因而这是一个事关国家发展与稳定的全局性的重大问题。一、禹州市农民失地的原因和主要安置途径（一）禹州市农民失地的原因1、城市化进程的加快占用大量土地第二、第三产业的快速发展,导致禹州市的城市化进程不断加快,作为河南省城区建成面积最大的县级市,对土地资源的需求也不断增加,商业区,住宅区,政府新建的办公大楼等诸多建筑都需要大量的土地资源作为支撑,城区周边的工厂建设也占用了大量宜农土地,而为了建设城东新区，禹州市东部的乡镇也就行了重新行政规划，这是占用土地资源最大的项目，也是城市化进程中必须付出的土地代价2。2、法律制度存在缺陷 征地是出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给与补偿的行为。这是我国农村集体土地转为国有土地的唯一方式，也是申请建设用地的唯一途径。但法律制度对于“公共利益”的界定模糊，范围不明，造成一些不合理和非法项目以“公共利益”的旗号征用土地。失地农民作为集体成员之一，对承包土地的决策、处分、收益权却是不明确的，事实上形成产权模糊，导致土地收益分配不明确，享有主体不明确，造成法律漏洞，极为容易造成集体土地资源流失，造成耕地面积下降，失地农民增加。3、社会保障体系不健全失地农民虽然在生活方式上向城镇居民转变，但是和城镇居民一样，需要支付必要生活成本，致使其生活成本明显上升。由于长期形成的的城乡二元社会结构尚未打破，目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到失地农民，于是失地农民就成为生活在城市和社会保障制度外的边缘人，在就业、医疗、社会保障等多个方面并不享有与城镇居民同等的待遇。如果社会保障体系是统一的，那么失地农民也就不能称之为失地农民，所以说社会保障体系的不健全在客观上加剧了失地农民的生活负担3。4、长期以来存在的城乡二元经济结构农村地区的经济以小农经济为主,城市经济以现代化的大工业生产为主。农村的基础设施比较落后，而城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达。城市的人均消费水平远远高于农村。相对于城市，农村人口众多、消费能力低。这是我国长期的经济结构矛盾，也是这些农村相对贫困和落后的重要原因。要实现国家的现代化，在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。（2） 禹州市失地农民的概况 根据笔者调查，在禹州市的各乡镇，每年失地农民的数量仍处在高位，根据统计发现，离禹州市城区越近的地方，失地农民数量越大，这也是城市化进程造成的农民失地的现实反应（见表1）。表1：禹州市各乡镇失地农民数量（2013年）乡镇颍川办韩城办钧台办夏都办神垕镇方山镇顺店镇失地农民数量1346人923人1128人853人612人539人946人乡镇无梁镇 梁北镇鸿畅镇古城镇 火龙镇文殊镇 郭连镇失地农民数量856人972人435人535人352人312人968人乡镇方岗乡朱阁乡苌庄乡 张得乡小吕乡范坡乡 褚河乡失地农民数量481人625人434人362人408人562人869人乡镇磨街乡 浅井乡花石乡鸠山乡山货回族乡城东新区经济技术开发区失地农民数量834人396人403人561人361人1636人1413人资料来源：禹州市国土资源局，禹州市人力资源与社会保障局 从资料来看，禹州市2013年失地农民数量达到20122人，失去土地的农民数量占到全市人口的1.54%，这是经济发展的必然，但妥善解决失地农民问题也是农民工作的现实问题。（三）禹州市失地农民的主要安置途径1、货币安置： 货币安置是指对于被占土地实行一次性补偿或者分批补偿。其主要特点是操作简单，买断土地使用权，比较适合现实情况。 禹州市对于货币安置的具体做法是：有由禹州市国土资源局和财政局负责发放补偿金并负责监督发放过程。根据禹州市国土资源局的统计结果，2013年共征用6568亩土地用于城区建设，共征用8360亩用于基础设施建设，有72%的被征用土地都是采用的货币安置方式。例如我家所处的岗胡村就是由于修建郑尧高速公路而占用大量基本农田,采取的安置措施都是给予现金补偿解决的，是由高速公路建设单位中铁七局和禹州市财政局具体负责发放，派驻监督员具体监督补偿金的发放和落实工作，保障所有被征用土地的农民都能够拿到补偿金，补偿力度为一亩农用耕地补偿1.8万元，其好处是操作简单，见效快，适合解决大部分土地征用的项目。2、社保安置： 社保安置是指以土地补偿款作为社会保障的资金，为农民买取社会保障，实行与城市居民相一致的社保水平。在特殊的农地制度下，所谓合理的补偿和后续保障，实际上就是要在农地产权结构不发生根本性变革的前提下，对征用农地的补偿内容、标准与分配使用等问题进行重新的筹划、调整和完善。一方面尽可能地提高现行征地补偿标准，另一方面要重视补偿安置费的内部结构对于土地功能替代的对应，实施更倾向于失地农民获得直接利益的征地补偿安置费的分配方式，减少他们所承担的保障制度成本4。禹州市对于社保安置的具体做法是：成立了社保安置工作领导小组，由分管社保的副市长作为工作组长，具体安排被征用土地农民的安置工作，对城区周边被占土地的农民，统一改变其户籍制度，由农村户口转为城镇户口，享受与城镇居民同等的社会保障水平，保障基本生活。3、留地安置 留地安置是指在征地时成立专门部门集中管理土地,统一进行拆迁补偿。集中安置农民住宅,统一进行综合开发。集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活的安置模式。这也在客观上能够提高对失地农民补偿的手段之一。禹州市对于留地安置的具体做法是：由国土资源局和各乡镇国土资源办公室具体负责留地安置工作。具体事例为，在我家所在的郭连镇的西侧是南水北调的线路，占用了部分农民住宅和耕地，根据我对姑姑家的调查（她们家的住宅和耕地是被征用的），由镇政府牵头，对于被占耕地的农民给予其他补偿，在南水北调线路上的农民住宅和耕地，统一进行规划，在镇东边批复了宅基地，用于建设新的农民住宅，在具体被占的1.3亩土地上，补偿镇里的自留地0.6亩和5000元现金。4、就业安置 就业安置是指土地的征用方以介绍工作或者直接进入本方工作为条件来取得土地使用权(针对有劳动能力和劳动意愿的人)。 禹州市对于就业安置的具体做法是：在市政府办事大厅增加了再就业服务平台，负责禹州市就业人员的培训介绍工作，包括失地农民的培训和被整天用土地农民与征地方的对口就业安置工作。例如在禹州的多个地方都有现代化的农业合作组织，建设现代化的农业基地，农民在取得一部分补偿金后，可以选择进入农业生产基地工作，也可以由征地方介绍工作，外出务工等。岗胡村东北方向的新型现代化农业生产基地就是其具体事例，土地使用方为郑州市绿金园科技有限公司，共计占用耕地1685亩（包括邻村耕地463亩），公司共建设蔬菜大棚12个，种植了高产小麦、玉米和其他经济作物，被占用土地的农民可以进入生产基地工作，也可以由公司介绍进行就业培训，进入合作企业工作，不愿意在公司工作的可以现金补偿，补偿力度为每亩700元/年，也可一次性补助每亩3万元。5、土地入股土地入股是指农村集体建设用地的使用者以自身拥有的土地作价，并转换为股份，注入开发商的项目公司当中，开发商一方面给予货币补偿，同时在每年年底向入股农民分红。土地入股模式是失地农民按照股份合作制原则，采取股份的形式，实行劳资相结合的一种新的补偿模式5。 禹州市对于土地入股的具体做法是：由国土资源局和新型城镇化办公室联合并举，具体负责处理土地流转过程中的失地农民问题。具体事例为，郭连镇西侧，临近城区的大和村，由于新型城镇化的试点工作开展，为了集约化使用土地，准备拆迁原有住宅，建设成高层小区式住宅，禹州市国土资源局和新型城镇化办公室联合对大和村土地进行了实地测量，在原有住宅被拆的情况下，新建小区保证农民每户都分配到一户住宅，面积不小于80m2，对于家里有儿子的农民，可以另外补偿小区下的门面房一处，用于以后的生活，不愿意接受门面房的农民，可以继续种植跟以前同等面积的土地。 通过笔者的调查发现，在各种安置方式中，货币安置是应用最多，也是农民普遍比较认可的安置方式，因此完善货币安置方式也是解决失地农民安置问题的要点（见表2）。表2：禹州市失地农民的安置情况（2013年）安置方式货币安置社保安置留地安置就业安置土地入股失地农民总数2012220122201222012220122各安置方式人数14488603221318111007所占比重72%3%11%9%5%资料来源：禹州市国土资源局，禹州市人力资源与社会保障局二、禹州市失地农民安置中存在的主要问题及原因分析（一）货币安置中的主要问题及原因分析1、征地补偿力度太低，多数情况下是按照最低标准来进行补偿的，其原因主要是土地征用方为了节约资金，尽可能降低建设成本造成的。2、征地补偿差别太大，部分情况是土地征用方故意压低补偿费用。 3、补偿金的利用效率不高，农民缺乏投资渠道，多数补偿金用于一次性消费6。 其原因主要是：在征地过程中，难免出现克扣现象以及资金不足问题，在补偿过程中由于不同的地理位置以及土地的价值而造成补偿差别较大，而且大部分农民文化程度较低，缺乏投资渠道，所以很难出现“钱生钱”，基本都处于补偿金到位，继而用于固定消费。（二）社保安置中的主要问题及原因分析国务院在关于建立被征地农民培训就业和社会保障制度的意见之后，向农村社会保障改革迈出了第一步，目前已有13个省市区出台了相关文件。禹州市政府也出台了建立健全被征地农民社会保障制度的意见，主要办法是把农民变市民，有利于解决农民的长期生活问题，有利于维护社会稳定，可以此为突破口建城乡一体的社会保障体系。但是社保安置牵扯面太大，需要改动的法律、条令、户籍并不是一次性能够解决的，需要改动的社保条例和户籍比较多，而且需要大量的资金支持，因此社保安置的实施效率比较低，工作纷繁复杂，实施情况并不乐观。其主要原因是：补偿费用于缴纳保险虽然可以对社会稳定可发挥积极作用，但要求地方有较高经济实力，失地农民能够达到的社保水平取决于地方财政实力，在禹州市的社会保障资金比较紧缺的情况下，保障水平并不算高，每年都需要在财政的其他项目上紧缩来支持社保安置的实施，保障失地农民社保安置水平。（三）留地安置中的主要问题及原因分析在被征用的土地中的留地由村集体经营，村集体通常每年拿出一部分留地收益给农民分配，弥补法定安置费不足问题，且收益比土地补偿费、安置补助费等几项补偿费在内的货币补偿额度高。问题是安置留地的位置选择与规划协调难度大，而且中央政府、地方政府、失地农民、开发商在征地过程中是存在利益博弈的，有些被征地村虽然拿到留地安置指标，却往往因项目性质与规划不协调无法进行下去7（见图1）。图1：中央政府、地方政府、失地农民、开发商的利益博弈关系其主要原因是：禹州市农民的土地本来就比较少，本来依靠土地能够生活，土地被征用后，留下的土地使用权并不在自己手中，难以获得稳定的收入。更严重的是，部分被征用土地，名义上是用于建设项目，实则并非如此。例如岗胡村周边就有此类情况，用种植药材的名义征用了13亩耕地，但是由于其亲属关系，私自改变被征用土地的性质，用作宅基地等。（四）就业安置中的主要问题及原因分析就业安置能解决农民暂时就业问题，为失地农民中有劳动能力和劳动意愿的人提供就业机会或者介绍工作，但是即便如此，就业之后再次失业的农民也不在少数。其主要问题是农民的劳动技能比较低下，收入水平很低。禹州失地农民再就业过程中，外出务工的占比重为57%，自谋职业的占21%，加入政府培训计划的占12%，在本地加入第二、第三产业的占10%（见图2）。图2：禹州市失地农民再就业的基本情况资料来源：禹州市国土资源局，禹州市人力资源与社会保障局其主要原因是：由于农民文化素质不高，适应性较差的被征地农民很容易下岗，面临再次失业，这并不是一朝一夕能够解决的事情，在实施过程中，农民的生活水平必然下降,而且就业安置过程中，征地方和人员接收方并不一定能够达成一致，失地农民夹在中间属于弱势群体，因此很多失地农民担心介绍的工作并不靠谱或者工资收入甚至不如土地收入，所以在就业安置中保障稳定就业和比较可观的收入是就业安置亟需解决的问题8。（五）土地入股中的主要问题及原因分析土地入股模式可以减少政府征地的成本、推动农民就业、农民也在客观上获得了部分徒弟的收益权，但是集体资产的封闭性比较强，影响了社会资源的进一步优化配置，农民对经营状况也难以进行有效的监督，很难抵御市场风险，因此部分农民并不愿意入股。其主要原因是：由于利益分配资金较少，周期太长，土地被征用后，本来就缺乏资金的农民并不情愿甘心入股，并不愿意冒险的失地农民难以有效的对未来状况进行整体把握，很难推广开来。因此，保障农民的具体化收益，允许农民对土地经营状况的监督室说服一部分不愿意入股的农民加入土地入股合作模式的重要一环。三、解决禹州市失地农民安置问题的对策（一）建立合理的征地补偿制度货币安置是在当前就业压力较大、农民缺乏高水平劳动技能和社会保障不健全的情况下农民的一道保障线，失去土地意味着其失去生存与生活的基本保障。因此，构建合理的补偿与利益分享机制势在必行。禹州市的具体做法有这样的两个方面:第一，征地过程中以城市最低生活保障标准为基础，逐步完善并确定所征用土地的片区综合价格，提高失地农民与农村集体在土地出让金中的分成比例，逐步提高土地征用补偿标准。第二，引入市场价格机制，合理确定土地入股分红。价格的制定可参考周边地区土地流转的价格建立相应的监督机构，保障征用款顺利发放，保障农民基本权益不受侵害。征用土地的补偿应该遵循合理原则，过低的补偿会引发农民不满，容易激发社会问题，过高的补偿不利于调动农民的再生产积极性(见图3)，因此在补偿中应尽量向均衡点靠近。图3：失地农民补偿水平与失地农民再生产积极性的关系 补偿 均衡点水平 失地农民再生产积极性 （二）逐步统一城乡居民的社会保障水平失地农民问题是“三农问题”在城市化、工业化过程中的尖锐反映，是长期以来城乡二元经济的后遗症。失地农民社保制度的构建与农村社保制度的构建是同一问题的不同方面。从统筹城乡的高度出发，应逐步建立城乡一体化的社会保障体系。即失地农民的社会保障不能脱离于农村社会保障制度建设的目标框架，而农村社会保障的制度设计也不能阻碍社会保障城乡一体化的最终实现。当然，根据我国的国情，这需要一个循序渐进的过程。现实的做法应是设计一个与城镇社保体系相对接近、便于今后与城镇社保体系相对接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜，逐步建立城乡统一的社会保障体系9。具体做法可以是：由禹州市人力资源和社会保障局对失地农民进行登记，在禹州市政府拨发的社保专项资金中，全部用于对失地农民的补偿，逐步提高对失地农民的保障水平，争取在小康社会建成时，达到与城镇居民相统一的保障水平。（三）建立政府联动机制，合理解决留地安置问题对于征地过程中，出现的地方政府违规征地、低买高卖、隐性交易等侵害农民利益的现象等，这不是一个单位的问题，而需要各政府单位联动解决这个本位主义问题。政策主体的合理的监督机制，是避免此类情况发生的必然选择。在土地征用、土地监管和土地规划过程中通过政府的自我监督、媒体监督、司法监督群众监督等，确保征地行为的公平、公正，促使政府与公民的良性互动。在征地过程中引人土地市场评估机制、谈判机制、公证机制，建立相关的地方法律法规并加强监督，关键是要强化全程监督，确保补偿资金足额到位。留地生产收益后，分给农民的补偿款不仅是失地农民生活保障资金，而且更是其创业资金。土地补偿金及时足额到位，对失地农民至关重要9。具体做法可以是：建立土地资源公开机制，由国土资源局进行普查和公布，在电视台定期进行新占用土地使用情况的公布，对于留地安置的农民，派驻巡查员定期进行巡视，确保补偿金的到位和土地资源的合理使用。向社会公布了土地监管办公室电话，建立了土地监管电子平台，开通了局长信箱，接受群众监督、媒体监督、网友监督。（四）推进失地农民的再就业在现有基础上继续推进就业培训，以政府建立的就业信息平台为支撑，实现政府、农村集体和失地农民三方联动 10。对失地农民劳动技能进行强化培训，提高失地农民的劳动水平，保障失地农民再就业的稳定性。具体做法可以包括：1、建立以劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络；专门登记、求职登记、职业介绍、职业培训等服务。2、通过职业培训，提高农民素质，可以缓解农民就业问题，政府应从资金等方面支持对失地农民的就业培训，为失地农民再就业创造条件提锘机会，失地农民应享受与城市下岗工人同等的政策倾斜和税费优惠待遇。3、取消对失地农民进城就业的限制性规定，积极发展二、三产业，通过办市场做服务来吸纳农村剩余劳动力，用就业来给失地农民生活