发展中的湘潭市住房公积金制度缺陷.doc

论文摘要住房公积金制度是市场经济的产物,是随着我国住房市场化、商品化的发展而建立起来的。具有成员互济性，兼有住房福利和救助的住房保障制度。住房公积金制度作为一种公共财政的再分配方式，理应公平、公正地进行分配，最有效地利用和合理分配有限的公共资源，才能确保社会的和谐。我国住房公积金制度自1991年在上海率先试行，1994年开始在全国范围内推广，湘潭市从1993年开始实施，十多年来，不断完善，但目前在住房公积金的管理体制、归集管理、资金运用、财务核算等方面仍然存在制度设计上的问题，严重阻碍了这一制度的发展：其原因有三个方面。一是国情和体制造成住房公积金政策滞后；二是住房公积金机构设置不顺导致管理和监督的政策约束乏力；三是部门职能不明、利益之争，形成政出多门。完善住房公积金制度缺陷的对策：一是建立责、权、利相统一的管理体制；二是建立公平、有效的归集制度，合理分配有限的公共资源；三是完善以防范风险为重点的资金运用制度，发挥住房公积金在住房保障制度的核心作用；四是完善核算方式，发挥住房公积金的经济效益。关键词湘潭市 住房公积金 制度缺陷 对策探讨论文目录引言6一、住房公积金制度的理论概述6(一)住房公积金制度概念6(二)住房公积金制度的主要内容71、住房公积金的缴存制度72、住房公积金的使用制度83、住房公积金的管理制度8(三)住房公积金制度的重要意义91、住房公积金制度有利于促使住房适应市场经济的发展，从实物分配转变为货币工资分配102、住房公积金制度有利于提高职工购买住房的能力103、住房公积金制度有利于政策性个人住房贷款制度和廉租住房供应体系的建立104、住房公积金制度有利于推进住房建设11二、湘潭市住房公积金管理制度及存在的缺陷11（一）湘潭市住房公积金管理体制及存在的缺陷121、纵向监管制度上的缺陷132、横向监管制度上的缺陷14（二）湘潭市住房公积金归集制度及存在的缺陷141、缴存比例和基数计算的弹性制度是造成不公平的根本152、归集管理中执法乏力，很难保障职工的合法权益15（三）湘潭市住房公积金使用制度及存在的缺陷161、住房公积金运用制度的住房保障功能体现不够162、住房公积金贷款政策性与银行住房商业贷款相比推广力度弱化173、住房公积金属地化管理制度阻碍了公积金使用率的提高184、住房公积金贷款呆坏账核消制度制约了贷款的受益面18（四）湘潭市住房公积金财务核算制度及存在的缺陷181、事业单位财务核算制度，不利于住房公积金进行全面科学的核算和建立规范的监管规则192、增值收益分配制度与管理中心实际运作方式相矛盾，不利于管理中心本身的发展和资金的保值增值193、增值收益的归属及使用制度未能体现资金所有人的权益20三、湘潭市住房公积金制度上存在缺陷的原因分析211、作为改革实践中而产生的住房公积金制度，从“出生”之日起先天不足202、住房公积金的监管和管理部门频繁变化，难以系统、连贯地完善住房公积金制度223、住房公积金的监管部门职能不明、利益之争，难以形成规范住房公积金制度的合力22四、完善住房公积金制度缺陷的探讨23（一）建立责、权、利相统一的管理体制23、国家、省成立垂直管理机构，实行垂直管理232、纳入金融监督管理体系，接受当地人民银行和财政、审计的监督管理24（二）建立公平、有效的归集政策，合理分配有限的公共资源241、公平、合理完善住房公积金归集制度242、建立强有力的强制归集制度24（三）完善以防范风险为重点的资金运用制度，发挥住房公积金在住房保障制度的核心作用251、强化住房公积金制度的政策导向功能，满足中低收入阶层的住房贷款需252、建立全国统一、规范的运用制度及操作模式，防范风险25（四）完善核算方式，发挥住房公积金的经济效益251、建立高度统一的投资机构，安全、高效的投资机制，确保住房公积金保值增值252、转变核算方式263、完善增值收益的分配方式26结束语26参考文献27发展中的湘潭市住房公积金制度缺陷及对策探讨引言住房公积金制度是我国城镇住房体制改革的产物，是实行住房货币化、商品化，解决城镇居民住房问题的政策性融资制度。计划经济时期，我国实行的是政府和企业统一建设，统一分配的福利住房政策，随着社会主义市场经济体制的建立，住房公积金制度保障了我国人民，尤其是中低收入人群在住房方面的切身利益。住房公积金制度是住房保障制度的核心内容，是国民经济健康稳定发展和社会稳定的有力保障。我国的住房公积金制度是在我国城镇住房制度改革实践中由各地自发产生，由国家推广并不断完善。因此，从产生之日起，就先天不足，国家和各地的出台的政策存在许多缺陷，在执行过程中也出现许多问题，如果这些问题得不到高度重视，并认真加以研究和解决，会影响住房公积金这项惠民政策的健康发展。所以笔者在借鉴吸收国内有关理论研究成果的基础上，重点探讨住房公积金制度缺陷、原因及对策，希望能为完善住房公积金制度提供有益的参考。一、 住房公积金制度的理论概述(一) 住房公积金制度概念住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金制度是市场经济的产物,是随着我国住房市场化、商品化的发展而建立起来的。计划经济时期城镇住房是政府和单位统筹统包、行政化管理、计划配置、实物化分配、只有使用权，没有所有权、低租金福利制。住房公积金制度，是为了适应和促进市场经济条件下住房社会化管理、货币化分配、商品化交易、市场化配置、自有化产权的一种政府强制和支持，单位和职工供款，完全个人积累制度，具有成员互济性，兼有住房福利和救助的住房保障制度。(二) 住房公积金制度的主要内容 1、住房公积金的缴存制度住房公积金的缴存制度是对住房公积金缴存范围和缴存比例的规定。住房公积金是根据住房公积金管理条例要求，对参加住房公积金的职工每月按其工资收入的一定比例，同时从职工工资收入和职工所在单位(企业)的有关资金中提取，并存入职工个人专门账户归职工个人所有。住房公积金缴存范围：包括“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）在职职工”。住房公积金缴存金额的计算公式：职工本人缴纳住房公积金=职工本人上一年度的月平均工资x职工住房公积金的缴存比例。单位为职工缴纳住房公积金=职工本人上一年度的月平均工资x单位住房公积金的缴存比例缴存比例和基数： “职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”建设部2005年，关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见（建金管20055号）规定：“单位和职工缴存比例不应低于5，原则上不高于12。”“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。具体标准由各地根据实际情况确定。职工月平均工资应按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算。” 2、住房公积金的使用制度住房公积金的使用制度是指对住房公积金的使用范围、使用比例以及风险承担的规定。职工在购买、建造、翻建、大修自住住房，离退休，偿还购房贷款本息和房租超出家庭工资收入的规定比例时可以支用自己和家庭成员住房公积金账户内的住房公积金存款余额；同时，缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款；住房公积金余额中，留存20%作为备付金，80%可用于向职工发放贷款和购买国债；住房公积金贷款由住房公积金管理中心委托住房公积金业务承办银行发放，风险由公积金管理中心承担。3、住房公积金的管理制度住房公积金的管理制度是指住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会的决策、运作、银行存储、收益分配、财政监督的制度。管委会决策：住房公积金管理委员会，是市人民政府领导下的推行住房公积金制度的决策机构住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占，工会代表和职工代表占，单位代表占，在住房公积金管理方面履行下列职责： 依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金的最高贷款额度；审批住房公积金归集、使用计划；审议住房公积金增值收益分配方案；审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。 中心运作： 直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。 住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位, 履行下列职责：编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；负责住房公积金的核算；审批住房公积金的提取、使用； 负责住房公积金的保值和归还；编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告； 承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。银行专户：银行专户是指住房公积金按单位和职工个人在由住房公积金管理中心委托指定的银行专户存储，受委托银行要与住房公积金管理中心签定委托合同并按合同收取代理费用，住房公积金的贷款风险由住房公积金管理中心承担。受托银行的具体职责：设立并管理职工住房公积金账户；办理住房公积金的缴存、贷款和结算业务；接受对住房公积金账户的查询；办理住房公积金管理中心委托的其它事项。财政监督：财政监督是指住房公积金管理中心接受同级财政和审计部门的监督。这些监督主要包括：住房公积金管理中心的管理和业务经费，同级财政部门核定后在住房公积金增值收益中开支；住房公积金管理中心的财务会计制度必须按财政部门的统一规定执行，并按规定向财政部门报送有关报表；住房公积金管理中心编制的住房公积金归集、使用和保值增值运营计划，须经财政部门审核后才能报住房公积金管理委员会审议。增值收益分配：住房公积金财务核算和增值收益的分配，住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。住房公积金管理中心的管理费用，由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付。 (三)住房公积金制度的重要意义住房公积金制度自1991年在上海率先试行，1994年开始在全国范围内推广，十多年来，由于住房公积金制度对保证城镇居民生活水平、改善住房条件的重要性，已成为城镇社会住房保障制度中不可缺少的重要组成部分。2005年国务院新闻办公室发布的中国的社会保证状况政策白皮书中阐明：“中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保证制度建设，不断改善城镇居民的住房条件，具有义务性、互助性和保证性特点”，十分明确地指出了住房公积金制度在城镇住房保证制度中的地位和作用，也表明了住房公积金制度的重要意义，主要表现在：1、住房公积金制度有利于促使住房适应市场经济的发展，从实物分配转变为货币工资分配。从实物分配转变为货币工资分配是中国的房改实践赋予住房公积金制度的重要职能，也是我国住房公积金制度不同于国外公积金制度的本质区别之处。湘潭市将住房公积金制度作为实现住房分配货币化的直接手段，与当时的住房制度改革相结合，对湘潭市的住房制度改革起到了积极的推动作用。2、住房公积金制度有利于提高职工购买住房的能力。住房公积金作为一种强制实行定向使用的个人住房基金，通过个人缴纳、单位资助、长期存储的方式，建立了职工的自我保障机制，增强了职工解决自身住房问题的能力。同时也调整了职工消费结构，确保了职工住房消费的支出，有利于扩大住房消费，增强住房的有效需求。3、住房公积金制度有利于政策性个人住房贷款制度和廉租住房供应体系的建立。住房公积金制度为城镇政府筹集了一笔长期、稳定的政策性住房资金，提高了城市政府的住房保障能力，促进了政策性住房金融体系的建立。湘潭市配合住房制度改革的深化和住房实物分配的停止，大力发展职工住房公积金贷款业务，初步建立了政策性个人住房贷款制度。并利用住房公积金的增值收益，市人民政府建设了一批面向低收入家庭的廉租住房，促进了廉租住房供应体系的建立。4、住房公积金制度有利于推进住房建设。一方面通过住房公积金的积累和住房公积金的贷款，提高了个人购房能力，增强了有支付能力的住房需求。另一方面通过住房公积金的融通，为住房建设提供资金。从而分别从需求和供给角度推动了住房生产和消费的发展，促进了住房市场的繁荣，使住房建设得到大大的发展。湘潭市在进行住房制度改革，实行住房分配货币化、商品化的过程中，学习上海经验，于1993年在全省率先实施住房公积金制度，到2007年底，全市累计归集住房公积金261766.21万元，归集余额140190.68万元；累计为2万余户职工购、建住房发放个人贷款112494.36万元，个人贷款余额58982.42万元，其中个贷率42.07%,个贷逾期率0.99%；个人累计支用公积金121575.53万元，贷款风险准备金余额1189.83万元，2007年增值收益1832.77万元,上交廉租房资金1297.45万元。10多年来累计投放住房建设资金23.4亿元，对湘潭市的住房建设起了重要的推动作用。缴存住房公积金的职工利用住房公积金和住房公积金贷款圆了自己的住房梦，得到了广大职工欢迎和支持。住房公积金制度发展，在促进住房消费，改善城镇居民住房条件，推动社会经济全面进步方面发挥了极大的作用。二、湘潭市住房公积金管理制度及存在的缺陷住房公积金制度建立15年来，相应的管理制度的建立长期滞后于这一事业的发展需求，一方面归集、运用、财务核算制度不完善，社会保障功能体现不够，另一方面上下体制管理制度不顺，使管理者本身管理工作常常感觉到力不从心，陷入困境。这些问题，不是简单的执行过程中的问题，也不是监管过程中的问题，它存在政策和制度上的缺陷。如不及时解决，会严重阻碍这项有益于人民的事业的发展，甚至带来一系列的社会问题，必须加以高度重视，下面我就本人从事住房公积金管理十多年来的实践，对湘潭市住房公积金制度发展情况及目前存在的主要缺陷进行初步探讨。（一）湘潭市住房公积金管理体制及存在的缺陷湘潭市住房公积金制度是我市根据国家要求实行住房分配货币化、商品化的同时，学习上海经验于1993年在全省率先实施的一种提高职工购建房能力的措施。15年来，体制几经更替。1993年在当时的湘潭市住房改革制度办公室下设资金管理科，负责住房公积金的归集管理；1994年住房公积金管理科从湘潭市住房制度改革办公室分离出来，单独设立湘潭市住房公积金管理中心；1995年定为副处级事业单位，归口市经济体制改革委员会管理，业务决策为市住房制度改革委员会，当时的住房公积金管理委员会成员80%上是政府领导，20%为缴存单位代表和专家；2001年市经济体制改革委员会撤销后，归口市建设局管理；2004年根据国务院文件要求归口市政府办管理，成立湘潭市住房公积金管理委员会，管理委员会成员按政府领导 、缴存单位代表和专家各三分之一的要求设置。这种管理体制的多次更替严重影响了住房公积金的监管效果。湘潭市住房公积金管理体制也多次更替且各地不一。实施之初，配合当时的住房制度改革，重点是建立住房公积金制度，当时我市住房公积金中心的主要职能是中心负责总账管理和业务合规性监督，住房公积金的职工个人账户的建立、职工个人住房公积金的支取、贷款账、财务核算均由银行负责。1997年国务院住房公积金管理条例出台要求市住房公积金管理中心建立职工个人明细账， 2001年根据住房公积金管理条例要求，中心设立职工住房公积金存、贷款个人明细账，全面核算到个人，为避免重复记账，银行不再核算到职工，住房公积金缴存和贷款发放、回收业务均由公积金管理中心办理，银行配合和监督。但目前各地仍有部分地市是2001年前的管理模式，业务管理体制的多次更替全国各地不统一，影响业务合规性监管标准的制定和效果。1、纵向监管制度上的缺陷。主管部门的多次更换、业务运作模式多次变化，国家没有统一的管理制度、运作模式、操作程序和标准的计算机管理软件，由（市）中心自己设计、运作。从2001年湘潭市住房公积金管理中心建账核算到个人至今，随着住房公积金业务发展，内部运作模式、操作程序、管理制度不断完善，7年时间计算机管理软件已进行三次升级，每升级一次进行数据移植、模拟运行、程序修改到最后顺利运行，至少需要半年以上时间。这种管理制度、运作模式的不确定性存在以下问题：一是不利于上级的统一监管。住房公积金管理条例规定“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。”即以地方政府为住房公积金管理的主体。国家归口在建设部的房地产司、省成立住房公积金监督管理办公室，为建设厅内设机构，以政策管理、监督为主。地（市）设立住房公积金管理中心，县（市）设立管理部（为市中心的内设机构），市中心与其分支机构实行统一的规章制度，进行统一核算。目前，国家已出台监管软件，建设部与省住房公积金监督管理办公室联网，省住房公积金监督管理办公室与湘潭市住房公积金管理中心联网，但由于湘潭市住房公积金管理中心的计算机管理软件开发的地方特色，与建设部的监管软件接口设计不一致，全国普遍存在同样的问题，监管就很难达到应达到的目的和效果。二是要消耗大量的人力物力，管理成本高。湘潭市住房公积金管理中心一方面自己设计运作模式、规章制度、操作程序，并引进、设计和操作管理软件，公积金政策地方特色明显，全国各地的住房公积金政策、操作程序并不完全一致；另一方面自行引进管理软件，投入资金大，湘潭市每次升级硬件、软件及相关费用在300万元左右；第三方面政策和管理模式、操作程序的研究使管理人员精力的大量浪费，无法集中精力抓管理。三是制约服务水平的提高和资金管理风险防范。一方面中心职工的业务水平限制和所购软件公司的商业化追求利润，不可能投入大量人力物力，更新升级管理软件；另一方面有限的精力、物力决定了住房公积金的管理水平、服务手段无法与银行、保险等相同性质的行业一样，不断完善和提高自己；第三方面中心既是这个管理模式、操作程序和管理软件的设计者，又是执行者和操作者，基层管理中心员工过于了解管理模式中的缺陷，给资金安全留下隐患，给思想和道德品质差的中心的管理人员留下可乘之机。因此从理论上讲,作为负责公积金安全的公积金管理中心反而成为威协公积金安全的最大隐患。2、横向监管制度上的缺陷。住房公积金管理条例规定“住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。”对湘潭市住房公积金管理中心的监管，湘潭市本级由财政、审计、人民银行和受委托银行进行监督。银行作为受托方，不负担风险，所以是否合规银行没有责任和义务；人民银行、银监局的监督管理，也只是检查是否按国家规定在受委托银行专户存贮、利息计算是否准确，对业务的运作和资金流动起不到实时监控作用；财政监督只是对中心的经费控制，中心定期报送报表，这种静态的监督也无法做到对住房公积金资金的实时监控；审计一般是每年进行一次，更加无法实时监督。因此，这种多头监控的实际效果就是没有监控，出了问题谁都有责任，又谁都没有责任。（二）湘潭市住房公积金归集制度及存在的缺陷湘潭市职工住房公积金缴存比例经市住房公积金管理委员会讨论通过，报省人民政府批准，最高不超过12%。缴存基数最高不超过上一年度月平均工资的三倍。但由于制度设计和执行中存在不公平和执法乏力的问题，实际执行情况是：全市归集公积金基数和比例高低不等、差距较大。一是计算缴存基数月平均工资计算不一致、差异大。有的只按基础工资计提，未按住房公积金管理条例规定的统计口径计提，以行政事业单位为例，按统计局口径计提是前者的两倍。二是缴存比例差距大。由于各单位的效益差距大，各单位执行的住房公积金占职工工资收入的比例由1%到20%不等（2007年最高降为12%），差距比较大。缴存基数高的单位，其单位的缴存比例也普遍偏高，最高达20%，而缴存基数低的单位其缴存比例相对较低，最低为1%，两者相差达20倍。建设部2005年，关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见前，湘潭市人均缴存额最高的单位人均月缴存额5080元，而最低的只有2元，相差2540倍，2007年执行最高限额996元以后，相差498倍。月均缴存额在前20%的高收入人群2005年度月均缴存额占全部缴存额的55.49%，而月均缴存额在后20%的低收入人群2005年度月均缴存额仅占全部月人均缴存额的1.71%。2007年底执行上一年度月平均工资的12的单位396个，职工42936人，占正常缴存职工29.1%；执行上一年度月平均工资的5至12%的单位902个，职工100520人，占正常缴存职工68.1%；执行上一年度月平均工资的5以下的单位39个，职工4066人，占正常缴存职工2.8%，未建立这一制度的职工25078人。1、缴存比例和基数计算的弹性制度是造成不公平的根本。效益好或经费充足的单位，由于对住房公积金的缴存免交个人所得税，常常将住房公积金作为工资薪金外发放奖金、津贴的渠道，按最高比例缴存，从而达到逃避缴纳个人所得税的目的。反之，只能按低比例的低基数缴存。效益好或经费充足的单位职工收入相对较高，购建住房资金相对充足，而住房公积金缴存也多；反之收入相对较低，购建住房资金不足，住房公积金缴存也少。这与构建和谐社会，体现分配公平相冲突。2、归集管理中执法乏力，很难保障职工的合法权益。一是制度操作性不强。住房公积金管理条例规定对用人单位不为职工设立公积金账户、不缴或者欠缴住房公积金的行为，管理中心“责令限期办理”、“责令限期缴存”的行政处罚，无法操作和落实。住房公积金管理条例中规定了住房公积金管理中心有行政处罚权，但又不具备劳动和社会保障部门那样的查阅用人单位的用工情况和工资、财务账册等相关资料的行政执法检查权，在单位不配合、不协助或者拒绝提供有关凭证的情况下，管理中心无法确切知道用人单位应当为多少职工，按什么标准设立账户，应当缴纳多少公积金。因此，管理中心做出的“责令限期办理”、“责令限期缴存”行政处罚决定，由于缺乏具体的执行内容（金额），在申请人民法院强制执行时，人民法院往往以“执行标的缺乏可执行性”的理由不予受理。由于住房公积金管理条例规定的过于原则和执法手段上的先天不足，使管理中心的行政执法行为无法落实，难以维护国家法规的严肃性。二是由于管理中心执法乏力，导致无法最有效地利用和合理分配有限的公共资源，住房公积金不能做到公平、有效。湘潭市住房公积金制度建立14年多以来，按照条例规定应缴的单位及其具有本市户籍的职工数比重还只有83%，特别是有许多中小型、私营企业法制观念淡薄，为减少商务成本，不为单位职工缴交法定住房公积金或想方设法降低缴存基数，影响低收入职工合法享受住房公积金制度保障住房的政策支持和社会互助共济的优惠权利、机会、规则和成果。恰恰是这部分低收入职工群体最希望解决基本住房问题，最需要政府多层次、大力度给予他们住房保障。因此，因为缴存额度不同，提供保障程度不同，从而产生了政策歧视，出现了穷人越穷，富人越富现象，使这一制度效果打了折扣。（三）湘潭市住房公积金使用制度及存在的缺陷目前，全国没有建立统一的住房公积金贷款的办法，所以湘潭市职工个人住房公积金贷款是参照商业银行、省出台的贷款政策及兄弟省市办法制定，制度设计的缺陷,使制度执行结果未能达到最初设计这一制度的目的。1、住房公积金制度的住房保障功能体现不够。目前，住房公积金贷款局限在缴交公积金的人群中，并且收入越高、公积金缴存越多、购房可支用的金额越高，可贷款额度越高，反之，可贷款额度越低。贷款办法规定贷款对象必须是正常缴存住房公积金一年以上，并根据住房公积金缴存额、职工收入、职工信誉、购建房所需资金情况确定发放金额。这种制度由于单位缴存的差异，在一定程度上使住房公积金制度是锦上添花，不是雪中送炭。湘潭市月人均缴存额在前20%的高收入人群中2005年度支取额占全部人群支取额的60.13%，取得住房公积金贷款金额占全部贷款总额的53.4%;而月人均缴存额在后20%的低收入人群2005年度支取额只占全部人群支取额的1.34%，取得住房公积金贷款金额也只有全部贷款总额的5.79%。另一方面，住房公积金贷款未限制贷款次数，在规定期限内，职工只要还清上次贷款，可再次申请贷款。少数事业单位和企业中，高收入者和政府机关住房问题早已解决，在房价飞涨的时候，不少人充分利用住房公积金贷款利率低、零费用，贷款成本低的优势，贷款炒房，以房谋利。而真正需要用公积金贷款的人大多是收入较低、公积金缴存额不高的单位职工，企业连工资都发不出，也就缴不了公积金，享受不了公积金带来的实惠。同时，由于公积金贷款利率低于银行的贷款利率，贷款越多，享受国家利益更多。这样，没有从公积金借款的职工牺牲了利息收入，使其他职工基本上是收入相对较高的得以以低利率贷款的形式获益，与我们最初实行住房公积金的目的相勃。2、政策性住房公积金贷款与银行商业性贷款相比推广力度弱化。一方面银行与房地产开发企业的“捆绑协议”是公积金按揭遭遇歧视的重要原因。住房商业贷款属银行的优质资产，所以银行与房企签订项目贷款合同的时候，往往都会附加条件：购房按揭必须到本行办理商业贷款。而为了得到贷款，房企只有接受，更何况，它也没有理由拒绝这一于己有利的条件，因为商业银行按揭贷款对购房者附加一些强制性的担保、保险等，担保、保险的高额回扣，一部分给了房地产销售人员，而住房公积金中心是事业单位，无推介费用，为减轻职工负担，所有手续是零费用，在商业银行贷款，一笔10万元、期限10年贷款需负担担保、保险及相关手续费1570元，按人民银行2007年12月31日前利率标准，商业银行住房贷款比住房公积金贷款要多还利息15944元，10年内在商业银行贷款比住房公积金贷款职工要多负担17514元。因此，到商业银行贷款于房地产商有利、于银行有利，却惟独对购房者不利。公积金按揭贷款变成了“二等贷款”，住房公积金贷款遭遇了市场的顽强诘难，被房地产开发商和不明真相的人无端指责。3、住房公积金属地化管理制度阻碍了公积金使用率的提高。住房公积金属地化管理，区域间不可流通，是住房公积金本身存在的制度缺陷。2003年前湘潭市住房公积金归集面不广、缴存比例不高时期，职工贷款比例曾达到过69%，2003年后连续4年归集资金连续以40%的比例增长，而贷款增长不快，目前个贷率不到50%，而同一时期，上海、北京等大城市，住房公积金贷款资金严重不足，排队轮候。造成一些地区公积金供不应求，需要严格控制贷款额度，另一些地区又大量闲置，使用效率不高。同时湘潭市近几年成交的商品房50%左右由外地人购买或未缴存公积金的职工所购，这些人因未缴存公积金，而不能申请贷款。4、住房公积金贷款呆坏账核消制度制约了贷款的受益面。住房公积金管理条例规定凡缴存了住房公积金的职工，在购建房资金不足时均可向中心申请贷款，这一政策理应对低收入阶层有利，但实际不是，因为财政部的住房公积金贷款呆坏账核消制度远远严于银行，因为只要缴存了住房公积金的职工，就可申请住房公积金贷款，并且只要符合贷款条件，就必须发放，住房公积金贷款对象的不可选择性，决定贷款风险大于银行住房贷款，因此也迫使住房公积金贷款政策对向收入不佳、公积金缴存额度低的职工倾斜存在困难，一定程度上限制了住房公积金的受益面和受益程度。（四）湘潭市住房公积金财务核算制度及存在的缺陷住房公积金管理条例对住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位的定位和增值收益的分配制度，在具体的财务核算和增值收益的分配、使用中带来一系列的问题。1、事业单位财务核算制度，不利于住房公积金进行全面科学的核算和建立规范的监管规则。一是“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。”财务只能按事业单位的财务核算方式，造成会计科目、会计报表结构设计不合理和财务信息存在失真。二是住房公积金管理条例规定“住房公积金管理中心应当建立职工住房公积金明细帐，记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况”、“住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。”因此管理中心必须扮演一个金融机构的角色，与银行一样要核算管理成本，要承担住房贷款风险，本质上住房公积金贷款成为一种经营行为。而事业单位的财务管理无成本核算的核算方式与要防范金融风险、承担保障公积金所有者权益之职相矛盾。三是管理中心作为类似于金融机构运作的单位，要按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。事实上，公积金管理中心由于被定义成一个“不以赢利为目的”的事业法人，从而无法按照现代金融机构的监管规则对其进行控制，只是自我约束而已。2、增值收益分配制度与管理中心实际运作方式相矛盾，不利于管理中心本身的发展和资金的保值增值。条例和财政部颁布的住房公积金财务管理办法规定：住房公积金增值收益除按国家规定提取风险准备金和管理中心的管理费用后，盈余部分全部上交财政，作为建设城市廉租住房的补充资金。公积金管理中心的日常支出则主要采取财政核定中心每一年度管理费用，由中心按进度上交财政，财政再下拨给中心的类似于财政拨款的方式运作。这种零利润的分配方式，与住房公积金管理机构的金融性质，管理科技含量高、资金投入大，作为住房公积金的管理机构，必须有一定的自有资金，用于自己的发展和抵抗风险的客观事实相矛盾。在实际运作中，湘潭市住房公积金管理中心同全国所有中心一样，中心的增值收益被同级政府全部上收，同时中心要发展自己又要向财政申请，而在目前许多地市财政“一片红”的状况下，中心的年度增值收益全部分配，一旦中心需要大笔的投入需采取中心先垫支，再在以后年度的增值收益中分年度分摊的极不合理状况。另一方面，湘潭市住房公积金管理中心的管理费用由同级财政每年按略高于同级事业单位的标准核定。管理费用的刚性核定，又与中心的金融企业化运作，具有很强经营职能，业务发展市场化，业务发展与费用支出相联系的客观事实相矛盾，使管理中心各项工作经常陷入被动。财政在进行年度预算时，也因政策规定中心是不以营利为目的的独立的事业单位，而现实的金融企业化运作需要较高的管理费用开支相矛盾，常常陷入两难的境地。致使省外一些地市中心采取一些违规的操作方式来保证自己的正常运行。同时，条例规定住房公积金需要承担住房公积金的保值增值责任，不营利何谈保值增值，不营利何谈发展。3、增值收益的归属及使用制度，未能体现资金所有人的权益。住房公积金增值收益中除留存贷款余额2%的风险准备金、管理中心的管理费用开支外，全部上交市财政作为廉租房建设资金的分配方式，将住房公积金这一公共资源通过再分配的办法，转移给了低收入群体，一定程度上减少了人们在住房公积金制度上的不平等。但这种转移量极为有限，也不尽合理，因为廉租房履盖面有限，一方面受到住房公积金增值收益的限制，湘潭市住房公积金管理中心2001年以前，增值收益只能保风险准备金、管理中心的管理费用两项开支，2002年起才有廉租房建设资金上交，历年累计上交2216.85万元；另一方面政府的财力有限，所建廉租住房不足，入住条件很严，能分配到廉租住房的只是部分特殊困难的家庭。根据国务院文件要求廉租住房资金来源有五个渠道，财政预算安排、住房公积金增值收益、土地出让净收益、社会捐赠及廉租房租金收入，湘潭市住房公积金管理中心2006年上交廉租房资金641万元，实际当年廉租住房建设开支300万元，2007年上交1097.45万元，实际当年廉租房建设开支1000万元，北京、上海等发达地区、大中城市，管理中心的增值收益比较高，也全部用作廉租住房建设补充资金。同时，这一似乎合理的分配方式侵害了住房公积金所有人的权益，按资金收益形成的来源分配，理应归公积金缴存人所有，至少不应全部用作廉租住房建设补充金。显然住房公积金增值收益结余部分全部用于廉租住房建设补充资金是不合理的。 三、湘潭市住房公积金制度上存在缺陷的原因分析湘潭市住房公积金制度从1993年实施至今，已有15年时间，但尚存的缺陷一直受到关注，争议很多，各级地市的住房公积金管理中心企盼着尽快完善，但一直在探讨的层面，本人认为，其原因主要有以下几方面。一是作为改革实践中而产生的住房公积金制度，从“出生”之日起先天不足。住房公积金制度在我国全面实施住房商品化的住房制度改革中，为解决实行职工购建住房资金不足的矛盾，1991年上海市学习新加坡的住房保障制度而建立起来的。新加坡是一个城市国家，人口不过万，地不过平方公里，也就是我们一个中等城市的水平，人均财力却比我国高出一大截，操作自然要比我国简单。而我国脱胎于高度集权的计划体制，很多社会、经济、行政制度和政策或多或少留有旧体制的惯性思维，变革过于缓慢，跟不上住房公积金制度的发展。由于住房公积金制度不是由国家统一发文实施，没有统一规定，而是由各地在学习上海经验的基础上自发建立起来的，因此这一制度从“出生”之日起先天不足。湘潭市1993年学习上海经验，实行住房公积金制度，1994年国务院国发199443号国务院关于深化城镇住房制度改革的决定对这一制度进行肯定和推广。1999年国务院才颁布首部住房公积金管理条例（2002进行过修改），同年财政部先后出台住房公积金财务管理办法和住房公积金会计核算办法。三部纲领性文件的颁布实施，虽迟后推出，但对全国范围内住房公积金的统一规范，起到了重要作用，尤其对提升住房公积金管理的社会地位，具有重要意义。但住房公积金制度建立17年来，形势发展很大变化，住房公积金管理中心已由开始的单一管理、监督型、转变为集管理、监督、经营为一体的机构，如财务管理和会计核算一直都是执行财政部1996年颁布住房公积金财务管理办法和住房公积金会计核算办法。办法规则颁布已有12年，与目前的事业单位改革和发展尚不适应，更何况对类似于金融单位的住房公积金的财务核算，其它相关配套的政策更不用说。因此，住房公积金制度以及相关的政策、法规与目前住房公积金的发展极不相适应，远远落后于这一事业的发展。二是住房公积金的监管和管理部门频繁变化，难以系统、连贯地完善住房公积金制度。国家、省监管部门多次更换，2001年前国务院住房制度改革办公室设在国务院办公厅，省设在经济体制改革委员会下面，2001年后设立住房公积金监管司，均设在建设行政部门，只是监督管理，不是主管部门。地市住房公积金管理中心15年内三次更换主管部门，直到国务院2002年颁发的国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知（国发200212号）才正式明确规定“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，不得挂靠任何部门或单位”将住房公积金管理中心归口建设局改为归口政府办管理，由于监督和管理部门频繁变化，致使其监督和管理部门不能集中精力系统、连贯地对住房公积金制度进行研究完善。同时新体制不是一个系统，导致政策的传达、上下的沟通不顺。在现行的管理体制下，对住房公积金制度进行研究完善极为不利。三是住房公积金的监管部门职能不明、利益之争，难以形成规范住房公积金制度的合力。我们的公积金制度借鉴了新加坡住房公积金的经验，但管理体制运作模式不同，新加坡有专门的管理机构，设立中央公积金管理局。而我们这样大的国家，中央和省只是制定宏观政策和监督，实质性的操作在地级市住房公积金管理中心。2002年实施住房公积金管理体制改革后，住房公积金管理法规、政策执行情况的监督，是由建设部会同财政部和中国人民银行、银监局来管理住房公积金，这种被称为“九龙治水”的多头管理，必然导致管理的缺失。在监管方面，建设部缺乏金融机构监管的专业能力。同时，在促进住房开发和安全合理贷款二者之间也存在潜在的利益冲突。实际管理中经常出现人民银行、财政部门出台的文件，地市管理中心已执行几个月的时间，但省级建设部门尚未收到文件。国务院要求在2002年底完成体制改革，湘潭市2007年初才调整到位，至今仍然有的省份没有到位，即使改革了的也是五花八门，级别不一，管理部门不一，湘潭市住房公积金管理中心为副县级事业单位，县市管理部为副科级，而株州市、长沙市、常德市住房公积金管理中心为正县级事业单位，下属县市管理部为正科级；湘潭市住房公积金管理中心归口政府办管理，常德市住房公积金管理中心归口财政局管理。建设部从2002年就开始制定住房公积金工作规范和制度规范，时至今日，也没出台。因此，监管部门职能不明、利益之争，难以形成规范住房公积金制度的合力。四、完善住房公积金制度缺陷的探讨湘潭市住房公积金制度的发展证明，公积金制度本身是惠民的好制度，只是在管理体制、运行模式上需要变革。而其变革只有从制度上入手，才能根本解决问题，建议在住房公积金制度基础上建立全国政策性的住房金融机构，实行上下垂直管理，将住房公积金纳入金融体系监督。在此基础上，集中精力对住房公积金的缴存、资金的使用、增值收益分配制度等进行全面完善，以使这一惠民政策健康稳定地发展。（一）建立责、权、利相统一的管理体制1、国家、省成立垂直管理机构，实行垂直管理。尽快改革住房公积金管理体制，革除管理体制的弊端，是住房公积金健康发展的根本保证。借鉴现有的银行管理和新加坡的管理模式，建议：国家成立专门的机构负责全国的住房公积金管理，强化宏观政策的研究和管理工作的指导，要彻底改变多头管理造成的管理缺失的现状。省以下实行垂直管理体制，实行省一级的统一管理和运营。首先，统一运作模式。国家建立的相对独立的管理机构，有专门的政策研究、业务设计、计算机软件开发研究部门，在制定统一的、规范的操作程序的基础上，设计开发统一的计算机管理软件，统一核算方式，其次，实行全国联网，数据集中管理的统一管理，统一网络监管。第三，统筹运用资金，根据国际、国内资本市场，选择住房公积金合理的投资渠道，确保住房公积金的保值增值，改变目前条块、地域分割现状，让公积金流通起来，用足用好公积金，在防范金融风险的同时，提高使用效率。第四，人员的统一管理、考核和任免。要建立新的业务管理人员考核体系，根据管理者所管理的业务业绩考核管理者的素质和管理水平、管理能力，而不是目前状况下的地方行政任免方式。这样，才能建立起有利于住房公积金发展的用人机制，和人才储备系统。而要实行这几个统一，形成上下一盘棋，只有实行专业机构的垂直管理，专业化运作才能做到政令畅通。2、纳入金融监督管理体系，接受当地人民银行和财政、审计的监督管理。因住房公积金是政策性住房金融，应根据住房公积金的政策性金融性质，将其纳入金融监督管理体系，实行专业化监督管理，切实加强监管。为突出住房公积金政策性、地方性特点，同时建立同级财政与上级主管部门的动态监管体制，随时把握归集和使用情况，特别是动态监管。（二）建立公平、有效的归集制度，合理分配有限的公共资源。1、公平、合理完善住房公积金归集制度。政府通过建立政策性金融机构，体现和贯彻政府金融政策意图，协调各种主体之间的利益关系与运行规则，制定公平合理的向低收入群体倾斜的政策。首先，在政策设置中，住房公