浅议中国古代文官制度.doc

浅议中国古代文官制度 摘 要中国古代文官制度发端于中央政府文武职官分野体制的建立，定型于秦汉时期，成熟于隋唐时期，衰败于明清时期；中国古代文官制度体系庞大，内容丰富，特点鲜明，几乎蕴涵了现代公务员管理的主要环节；中国古代文官制度对世界许多国家的官制建构，特别是西方公务员制度的建立产生过积极的影响，同时对于我们当前深化人事行政制度改革具有重要的借鉴价值。关键词中国古代；文官制度；借鉴价值 中国古代拥有比较完备的文官制度。文官制度不仅为古代中国社会的政治运营和经济文化发展提供了重要保证，而且也对世界各国尤其是西方国家公务员制度的建构予以深刻的影响，探析中国古代文官制度，对于当前我国进一步完善国家公务员制度，深化人事行政制度改革具有重要的借鉴价值。一、中国古代文官制度的嬗变历程中国古代文官制度的产生是和封建集权政治相适应的，它随着封建集权政治的发展而不断嬗变，并历经了奠基、成熟、衰败等漫长的历史过程。中国古代文官制度发端于中央政府文武职官分野体制的建立。众所周知，我国古代奴隶制时代，统治阶级坚持亲贵合一的组织原则，血亲关系同政治等级、政府组建直接联结。在这种政治体制中，无论国君，还是诸侯，抑或卿大夫，一切都是世袭制，根本不存在官吏的任免和考课，因而也就不可能产生具有特定内容的文官制度。战国时代，以血缘关系为纽带的宗法政治日趋瓦解，各诸侯国相继建立了以国王为首、以丞相和将军分率文武百官的官僚体制。这种文武分野的新体制便为文官制度的建立提供了前提条件。中国古代文官制度的基本框架是在战国至秦汉时期搭起的。战国时期，许多列国根据“建功而兴赏，因能而授官”的原则，任免官吏，进退贤愚。同时还建立了与此相应的一系列制度，诸如上计制度、俸禄制度等。公元前221年，秦始皇创建专制主义的中央集权制度后，进行了大刀阔斧的改革，以官僚取代执政的贵族，以郡国取代封国，从而使文官制度的框架基本形成。汉代创立了以察举、征辟为特征的选官制度，以御史、刺史为主体的监察制度，以及上计制度、致仕(退休)制度等等，从而使文官制度逐步趋向规范化和制度化。中国文官制度完善成熟于隋唐时期。隋唐时期是中国封建社会的鼎盛时期，随着封建经济、政治和文化的高度发展，文官制度日臻完善，走向成熟。隋朝创立的科举制度，以其公开性和竞争性为特征，将选官制度推向新阶段。大唐六典的出现以及其他形式的文官立法，标志着文官制度的进一步完善并走向成熟。宋朝以降，专制主义的集权政治日益走向极端化，封建的中枢机关，既不能对皇权加以有效的约束，也淡化了相互间的制衡关系，虽然以明清会典为代表的文官立法规范十分详尽，但却丝毫不能阻挡文官制度日趋腐败与衰落的历史进程。迄至19世纪末20世纪初，随着西风东渐，中国海禁大开，社会经济、政治制度和社会结构发生了前所未有的巨大变化。于是，中国古代文官制度也在酌取中外、甄别古今的基础上揭开了新的一页。 二、中国古代文官制度的基本内容中国古代文官制度体系庞大，内容广泛，几乎蕴涵着当代公务员管理的主要环节。这里仅就文官的组织结构、选拔任用、政绩考课、行为监察等项制度进行一些分析。(一) 文官的组织结构中国古代文官制度是在以君主为轴心，以中央集权为主线的政治体制中形成和发展起来的。秦始皇统一中国后，建立了以皇帝为国家元首的行政管理体制。皇帝拥有至高无上的权力，皇帝之下设立丞相，作为百官之长，“掌丞天子，助理万机”，朝内朝外，各类职官均以品序为基础形成层阶隶属关系，共同效忠皇帝。这种以皇帝为轴心的宝塔式的文官组织结构，具有很强的内聚性。与此同时，为了适应封建国家机器的正常运转，中国古代文官制度还形成了从中央到地方的一整套等级森严的权责隶属结构。秦统一之前，官与爵是相分离的,所谓“官”定职位的大小，“爵”定位次的尊卑。秦统一后，则把官爵合而为一，建立了从公士到彻侯的20等爵，从而使文官等级结构逐渐严密化和法律化。魏晋南北朝时期，实行九品中正制，以九品定官阶。从此，品位便成为官职高下尊卑的重要标志。从唐朝开始，九品之中又分正、从，共18级,并由官品等级决定服饰、房舍、车马、坟茔,各个品级之间迥然有别，不可逾越。在以等级结构为基础的文官系统中，上与下各自统属，内与外相互节制，名分与职责严明，权力与义务相称，既不可逾越，也不可专擅。这种结构严密、权责固定、等级森严、运转协调的文官制度，正是在历代政府通过不断制订各种文官法规的基础上逐步强化的。必须指出的是，这种金字塔式的文官等级权责结构，尽管有利于加强中央集权统治，保证国家政令的统一推行，但却造成了各级文官的惰气和暮气。既然下级官员只服从上级官员，既然整个文官群体只服从于皇帝，那就很难谈得上发挥各级文官自身的创造性和主动性，一切依赖于上，仰上司鼻息是从，这种现象在历代政府的晚期表现得尤为突出。(二)文官的选拔任用战国时代，许多诸侯国为了适应封建兼并和发展社会经济的需要，创立了以军功、力田等作为选官标准的做法。此外，还出现了游说、上书、选荐贤能等任用官吏的新途径。秦汉时期，为了加强中央集权，以皇帝为首的朝廷强化了对文官队伍的管理。通过建立客卿，实行察举、征辟等制度，广开才路，多方选贤。汉武帝曾经告诫大臣们,“在位上，而不能进贤者；不举孝，当以不敬者论；不察廉，不胜也，当免。”正因为汉政府选官途径广泛、措施得力，所以文官队伍阵容庞大，人才济济。与此同时,为了培养人才，储官待用，汉政府还在长安建立太学，设“五经博士”，“以养天下之士”。综观秦汉时期的文官选任制度，其突出特点是任用方式已经趋向制度化和规范化。隋唐时期，文官选任制度历经重大变革，任官权力收归中央。在选任官吏上唯才是用，不避亲疏，士庶并重。特别是建立了分科考试、择优录用的科举制度，向社会开放了取士的大门。科举制度比起秦汉时期的察举、征辟，自然更加规范得多了。这里需要指出的是，唐朝的科举及第只是取得做官的资格，而并不立即授职，只有经过吏部的考察，方可授职任事。这对保证文官的素质，减少“高分低能”现象具有一定的积极作用。此外，唐朝政府对内外官数量也有严格的规定，并通过法律禁止各部门随意补选官吏。宋朝对科举制度进行了改造，考试科目不断增加，录取名额一度放宽,结果造成了官员冗滥、官职紊乱的局面。明清两代的选任文官，以强化专制主义统治为目的，注重论资排辈。尤其是清代中叶，捐官泛滥，对传统的任官之法造成极大的冲击。尽管科举选官制度仍在沿用，但却实行八股取士，不仅不能延揽人才，反而禁锢了知识分子的思想，使广大士人完全陷入功名利禄的旋涡之中。(三)文官的政绩考课考课政绩是文官制度的重要内容之一。早在战国时代，许多封建列国便建立了考课官吏政绩的“上计”制度。即每年年底各地官员要将自己一年来治理地方的情况上报中央政府，接受中央政府的审核鉴定。迄至秦汉时期，考课官吏已经相当完善，这一时期，既有郡国“上计”,又有六条“刺察”,还有“听民谣”,可谓标准完善，设计严密。隋唐时期，考课更加成熟。唐朝把文官分为流内官和流外官两类，分别进行考核。其中流内官以“四善”、“二十七最”为标准。“四善”是德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。“二十七最”包括献可替否拾遗补阙,为近侍之最；诠衡人物，擢升贤良，为选司之最；清邀浊，褒贬必当，为考校之最；礼制仪式，动合经典，为礼官之最；音律克谐，不失节奏，为乐官之最；决断不滞，予夺合理，为判官之最等等。流外官则以行、能、动、过四等为标准，考课的主管部门是尚书省的考功司，三品以上高官由皇帝亲自考课。宋朝为了考课官吏，专门设立审官院和考课院。考课标准沿袭唐朝的“四善”,但将“二十七最”精减为“四最”，即狱讼无冤、赋税不扰，为治事之最；农桑垦殖!水利兴修，为劝课之最；屏除盗贼、民获安居，为镇防之最；赈恤困穷、不改流移，为抚养之最。明清两代的考课规模超过以往各代，考课立法既简约，又严明。例如明朝内外官任职满三年一考，六年再考，九年统考，即所谓“三考黜陟”。每一阶段考绩完成称作“考满”，并按照称职、平常、不称职三等决定升贬。考课标准是“八目”，即贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨等八个方面。清朝考课京官谓之“京察”，外官谓之“大计”，具体标准沿袭明制。当然，封建时代的考课不可能做到始终如一。在政治比较开明的时期，考课一般尚能注意治绩，综核名实，不以恩、亲、贵而废法，然而，在专制主义日趋加强的条件下，尽管考课之法愈来愈详备，制度愈来愈完善，但在实际过程中往往受到各种因素的干扰，尤其是衰世时期，考课更是徒具虚名。(四)文官的行为监察健全的监察机关和严密的检察制度，是中国古代政治制度的一大特点，也是文官制度的重要组成部分。中国古代监察机关的职掌十分庞杂，包括行政、民政、治安、司法等许多方面，而且既理政又察政，既监官又督民，但其主要职责是对文官的监察。在汉代，中央政府设御史台为全国最高监察机关，地方设州刺史监郡，从而初步形成了相对独立的监察网络系统。政府朝会时，中央监察官御史中丞与京师监察官司隶校尉，各有专席，占据“三独座”之二。唐朝政府对御史监察多加厘革，御史台下设台院、殿院和察院，各有专司，互相配合。地方则划分为十道监察区，分设监察御史，形成严密的监察网络。此外，唐朝还建立了“言谏”制度，设置谏官，直接指陈皇帝措置得失。这在皇权至高无上的历史条件下是十分难能可贵的。宋朝废除了唐朝时宰相任用和荐举御史的权力，监察御史的任用权由皇帝亲自掌握。不仅如此,凡经宰相荐举为官者，或宰相的亲戚故旧,均不得为御史， 这一举措在一定程度上保证了御史对宰相在内的各级官吏的监督。与此同时，宋朝还规定御史必须有实际行政经验，凡未经两任县令者，不得为御史。明初，朱元璋积极加强监察机关的建设。他说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”明朝对监察官的选任，除要求具备实际行政经验外，还注重文化素养，规定必须是进士!举人出身。明成祖曾命令吏部：“御史为朝廷耳目之寄，宜用有常识!通治体者。”考选之后，还必须经过试职，合格者方得实授。明朝政府还建立了御史巡按地方的制度，巡按御史是皇帝的代表，具有“大事奏裁，小事立断”的权力。清袭明制，监察制度在沿用明制的基础上，集历代监察制度之大成，表现出明显的民族融合性和君主集权专制性的特点。尤其值得一提的是，清朝政府更加重视监察法规的制定，曾先后制订了两部中国封建社会最完备的监察法典，即钦定台规和督察院则例。纲目清晰，内容全面，涉及到清代监察制度的各个方面。 三、中国古代文官制度的主要特点中国古代文官制度在漫长的发展过程中，形成了自己的鲜明特点：第一，功能完备，制度祥审。中国古代文官制度自战国产生以来，尽管历代各有厘革，但前后相承，沿革清晰，经过数千年的积累，逐步形成了功能完备“制度祥审”独树一帜的系统与活动原则。第二，以法确认，规范严密。制定法规，以法确认和调整文官组织与活动，这是中国古代文官制度的又一显著特点。自秦汉开始制订文官律，至魏晋南北朝，随着文官组织规模的扩大，在典、格、令中也增加文官制度的新内容和新规定。唐六典的出现，更使文官组织与活动有了缜密的规范。经过宋、元、明、清的不断补充和完善，逐步形成了以会典形式为主的一整套法规体系。第三，革故鼎新，自我完善。中国古代文官制度适应社会政治经济发展变化的需要，适应统治阶级内部权力分配的要求，不断革故鼎新，自我完善。例如战国时代的文官制度就是在“废井田，开阡陌”之后，在以地主阶级的土地私有制取代奴隶主贵族的土地国有基础上建立起来的。汉代，随着疆域的扩大，对文官需要量大增，官吏数量最多达到15万人之多，约占当时全国人口的3%。唐朝由于社会的安定，国家的富强，使得文官制度有可能达到成熟。第四，尊卑相别，等级森严。中国古代文官制度深受宗法制度的影响，具有严格的等级之别，在封建社会，家法与国法相通，宗法精神与原则广泛渗透于社会各个领域。例如父权被引入行政活动领域,无论皇帝，还是地方临民之官，都借助父权来强化其统治权。唐律疏议名例篇露骨地指出：“王者居宸极之至尊，奉上天至宝命，同二仪之覆载，作兆庶之父母，唯子唯臣,唯忠唯孝。”第五，礼德政刑，相辅相成。中国古代文官制度深受以儒家学说为主导的封建文化的影响。在儒家思想的支配下，封建统治者治国的传统政策是以礼德辅政刑。唐律疏议对此表述得十分明白：“德礼为政教之本，刑法为政权之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”显而易见，作为执政治民的文官们，必须行仁义，崇道德，把刑政和道德联系在一起，礼德刑政，相辅相成，共同为治。四、中国古代文官制度对世界的影响中国古代文官制度对世界许多国家官制的建构产生过积极的影响。早在唐代，日本就曾多次派“遣唐使”来中国访问学习；7世纪，日本的“大化革新”对官制的改革，就是模仿唐朝的文官制度进行的。19世纪中期，日本的明治维新，把文官分为亲任、敕任、奏任、刺任四等，追溯其渊源，也是从唐代文官制度中的制授、敕授、旨授、判授四等发展而来的。中国古代文官制度对近代西方各国的公务员制度的建立更是影响深远。13世纪以来，到中国游历!传教的西方人马可波罗、利马窦等人的著作言论中，曾经介绍了中国的政治文化，其中也包括文官制度。在16世纪至18世纪间，以英文撰写或翻译成英文的有关中国文官考试制度(即科举制度)的书籍和论文达70多种，许多英国学者，纷纷在一些著名的刊物上撰文，主张仿效中国文官考试制度,建立英国的文官制度。孙中山先生曾经指出：“现在各国考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。”1983年，美国人事总署