经济责任审计促进健全权力运行制约和监督机制的途径与方法研究.doc

经济责任审计促进健全权力运行制约和监督机制的途径研究摘要：经济责任审计监督作为一项具有中国特色的审计监督方式，它在界定领导干部的经济责任、强化对权力的制约和监督方面发挥了极大的作用。但实践中还存在一些不足，而且随着我国国情、党情的变化，党的十七大和十七届四中全会精神及中央近期出台的干部管理监督和反腐倡廉的一系列法规制度，对经济责任审计工作提出了新的要求，面对新要求，我们审视目前经济责任审计中存的一些不足，分析其深层次原因，并探索研究经济责任审计促进健全权力运行制约和监督机制的途径。关键词：经济责任审计 权力 制约和监督 途径研究自1999年经济责任审计作为一项审计制度在全国开展以来，经过几十年的发展，经济责任审计取得了极大的成效，据统计，1998年至2010年10月，全国各级审计机关审计党政领导干部和国有企业领导人员共计41万多人，查出由领导干部直接责任造成的违规违纪和损失浪费问题金额684亿多元，向各级党政领导提交各类报告和信息40多万篇。作为独具中国特色的审计监督形式，经济责任审计引起了更多的重视。2006年新修正的审计法第二十五条明确了经济责任审计的法律地位，随后党的十七大提出要健全经济责任审计制度，党的十七届四中全会更加明确了要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。法律地位的明确和党中央的高度重视是对经济责任审计工作的充分肯定和信任，但同时也对经济责任审计工作提出了新的要求。为贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式颁布实施党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定，由此，经济责任审计对象范围逐步扩大、级别不断提高，即由原来的县级以下党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人扩展到省部级党政领导干部以及国有企业的法定代表人，中国特色社会主义审计监督制度进一步完善，经济责任审计工作更加科学发展。经济责任审计工作以其独有的专业优势，必定、也能够促进健全权力运行制约和监督。但在实践中我们也发现，由于审计机关自身的制约、审计联动机制和问责机制不完善、审计法律法规不健全等原因，使得经济责任审计监督在加强对权力运行制约和监督方面的作用还不能够得到充分发挥。本文将针对经济责任审计在促进健全权力运行制约和监督机制方面存在的不足和原因进行分析，并对监督途径与方法进行研究。一、经济责任审计监督在促进权力运行制约和监督机制中发挥着重要作用目前我国的权力制约和监督机制主要包括五个部分，一是执政党的内部监督：包括党的代表大会的监督、各级纪律检查委员会的监督、党员的直接监督等形式。二是人大监督：主要指人民代表大会及其常委会的监督。三是政府专门机关的监督：主要包括行政监察机关的监督和审计机关的监督。四是司法监督：包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。五是外部监督：包括民主党派和社会团体的监督、公共舆论的监督和人民群众的监督。审计机关的监督就是属于第三类即政府专门机关的监督，而经济责任审计监督作为其中的一种重要监督方式，其“人格化”的审计，直接体现了审计对权力的监督和制约，这从经济责任审计的定义中就可以看出：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。经济责任审计监督是中国首创的，它是伴随着我国政治和经济体制的进程而产生和发展起来的，它所取得的成效不仅体现在审计了多少领导干部、查出了多少违规违纪和损失浪费问题金额等有形的数据上面，更是体现在“无形”的成效上，正如刘家义审计长所说的“有了经济责任审计制度的制约，领导干部在履行经济责任特别是在重大经济事项决策和管理的过程中，会意识到对他们履行经济责任的合规性和效果要进行审计，就会慎重行使手中的权力。试想从乡镇长到省部长，从党政领导干部到国有企业领导人员，这么大的一个被审计领导干部群体，会因此避免多少决策失误和损失浪费。”相较于其他类的监督方式，经济责任审计有着独特的专业监督优势。（一）从审计产生和发展的社会基础看，经济责任审计天生就是为监督和制约权力服务的。审计是人类经济社会活动发展到一定阶段的产物，是基于受托经济责任关系的存在而产生的。无论是最早的奴隶制国家，还是后来的封建制国家、资本主义国家，还是我们中国这样的社会主义国家，只要财产的所有权和经营权是相分离的，就必然存在经营管理者的受托经济责任，而只要存在受托经济责任，财产所有者必然会产生对受托经济责任进行监督检查的需要，承担这个监督检查职能的就是居于两者之外（财产所有者和经营管理者）、地位独立、客观公正的审计者。经济责任审计的本质属性就是对掌握经济决策和执行权力的人的经济责任的监督、评价和鉴证。这是一种经常性的审计监督方式，并不是因为出现了问题或者有了举报才进行的。经济责任审计是财政财务收支审计的“人格化”，审计的对象是人，审计的内容是领导者任期内的行使经济决策权的合法性、合规性和效益性，并认定、划分领导人的经济责任，直接体现了审计对权力的监督和制约, 进一步促进各级领导干部增强 我们的权力是人民给的,领导就是为人民服务 、权力就意味着责任和依法行政、廉政勤政的意识。这就能更好地从根本上、源头上解决问题，从源头上治理和预防腐败现象的发生，加强廉政建设。（二）从经济责任审计的专业特长和职能优势看，经济责任审计在监督和制约权力滥用过程中具有不可替代的作用。党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定明确经济责任审计对象范围涵盖了从乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人，这几乎涵盖了所有的国家职能部门，涉及各行各业。因具备专业特长、职能优势和客观公正、独立性等特点，决定了审计在发现腐败、查处腐败、预防腐败和在对权力监督制约中具有不可替代的重要作用。实践表明，审计机关在发现案件线索、推动案件突破上有着独特的优势和重要的作用。当前，权力滥用较多是以经济上的寻租行为、贪污腐败为主，部分领导干部利用手中权力在经济领域进行违法犯罪是我国当前腐败现象的重要特征。凡是经济领域中的违法犯罪活动一般都要通过财政财务收支活动反映出来。经济责任审计具有经济监督的专门技术和方法，审计机关通过依法独立调查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政、财务收支真实、合法和效益，可以查实各种经济犯罪事实，如贪污盗窃、行贿受贿、私设小金库、损失浪费等经济犯罪行为。这是审计的优势，是其它监督部门难以做到的。（三）从经济责任审计结果的运用看，经济责任审计为其他监督方式起到信息传递和桥梁架设的作用。经济责任审计监督能够为其他监督类型提供多层次的有价值的审计信息，形成监督合力，提高监督成效。审计机关在查明领导干部经济责任履行情况后，将审计结果提交给当地党委和政府，当地党委和政府随之要通报运用经济责任审计结果、审计整改以及责任追究情况；组织、人事部门要将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。在干部监督方面，经济责任审计更多地承担着揭露问题和发现案件线索的责任，而其他的监督主体如纪检、监察部门履行的则是查处违纪违规的责任，从这个意义上讲，经济责任审计是纪检监察部门获取监督干部信息的重要渠道，审计机关将审计发现的问题或者违法犯罪案件线索移送给纪检、监察、司法部门进行查处，从而进一步追究责任到人，让有关人员得到惩处，最终实现审计在权力制约和监督机制中的作用。同时，审计结果的公告制度，能让社会公众了解权力运行的过程，发挥公众监督作用。审计机关将审计结果通过大众媒体向社会公开，使审计监督与社会舆论监督结合，利用社会公众舆论监督这一工具促使审计查出的问题得到纠正和落实，促进依法行政、履行职责和廉政建设，并对其他单位产生警示效应。二、当前经济责任审计在促进权力运行制约和监督机制中存在的不足及原因分析（一）存在的不足从总体上看，我国的经济责任审计工作积极推进、不断深入，有效发挥了审计监督作用。但工作发展不够平衡，仍然存在一些不足、困难和问题，在一定程度上制约着经济责任审计的发展。1审计对象尚未实现全面覆盖。虽然党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定明确经济责任审计对象范围扩展到了省部级的党政领导干部，但在审计实践中尚未完全覆盖。目前的情况是：国有企业领导人员、县级以下党政主要领导干部经济责任审计基本实现全覆盖；市（地、厅）级党政主要领导干部经济责任审计不断推进，对市委书记的审计仍处在试点阶段；省部级党政主要领导干部经济责任审计试点规模逐步扩大，但是对省委书记的审计尚未进行过试点。2审计监督时效性不强。目前大部分地区的经济责任审计仍然以离任审计为主，任中审计比重较小。加强对权力的制约与监督，必须关注权力使用的各个环节，特别是要关注决策环节，如果决策失误，甚至有意而为之的决策，如各种“政绩工程”、“形象工程”等，仅仅限于离任审计是难以挽回损失的。而且离任审计是事后监督，容易出现“新官不理旧账”现象，对审计监督产生负面影响。任中审计却能在发现问题后，及时纠正问题；甚至在问题还只是有苗头时，就制止其发生。与离任审计相比，任中审计更能加强领导干部经济决策的合理性和合法性监督，能够真正做到保证领导干部把人民赋予的权力真正用来为人民服务，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”。3审计内容深度和广度不够。目前，经济责任审计的内容已逐步扩展到领导干部贯彻执行经济政策和决策、实施经济管理、促进经济发展和保持廉洁自律等情况，审计评价的全面性、科学性和可操作性也在不断增强。但从实际情况来看，这项工作在认识上、组织上和实施中还存在一些问题和不足。经济责任审计内容还基本停留在以“财政财务收支审计为主”的阶段，在审计过程中，往往过多地注重财务信息，主要是通过会计等相关资料来发现和查证问题，就账查账，局限于账面、报表上的数据，较少展开调查和分析，一些问题不能从宏观角度、机制制度缺陷方面查深查透，缺乏深层次的理性分析，领导干部在经济决策、资金管理使用方面以及由此产生的社会和经济效益的影响力和决定权还没有受到关注，决策导致的损失浪费、权力寻租行为、领导干部权力运行产生的社会影响也较难进行量化，审计结果不能全面反映领导干部任期内的经济责任。4审计成果运用和转化不充分。经济责任审计结果是党委政府进行干部考察和任用的重要参考依据，审计结果报告是干部管理工作中反映领导干部履行经济责任情况的重要信息源。作为审计机关竭尽全力提供客观、公正的审计结果报告，并及时报送到纪检、组织、监察等部门，但从目前的情况来看，审计提供的信息较多，但被各部门利用的情况较少。“审计”、“责任追究”和“监督制约”还没有完全衔接。审机结果报告或成单项投入，其结果运用体现不充分、作用很有限。5审计结果公开度和透明度不够。近几年国家审计署和地方审计机关在国务院和地方政府的领导和支持下，积极稳妥地进行了审计结果公开的探索与尝试，一些审计结果逐步走入公众视野。但从公开的内容上看，主要还是集中在专项资金和建设项目的审计结果公告上，而有关于经济责任的审计结果公告特别是查出了重大问题的审计结果公告则是少之又少。审计结果的不公开、不透明，使得公众没有充分的知情权和参与权，难以发挥社会监督、舆论监督与审计监督的互动作用。（二）原因分析1审计机关自身的制约。主要表现为审计机关人员力量和队伍自身素质这两方面因素的制约。经济责任审计是一项受托审计，目前经济责任审计项目的计划安排主要由组织部门发文委托，在领导干部换届调整时，大量的经济责任审计项目更为集中，而审计机关人员不足、力量有限，这样使得审计机关不能及时完成经济责任审计工作，经济责任审计对象难以实现全覆盖，且常常是领导已经离任后才开展审计，审计监督时效性大大减弱。同时，经济责任审计监督的权力制约作用大小与审计人员的素质、掌握的审计理论、审计方法和技术手段也存在着直接的因果联系。事在人为, 任何事情都是人去做的, 审计监督工作也不能例外。试想,一支素质低下、理论贫乏、方法手段落后的审计队伍怎么可能去严格执法、履行职责,如何去发现揭示问题、依法妥善处理问题呢?一个缺乏审计职业道德的审计者怎么可能会秉公执法、实事求是、客观公正、克尽职守呢?因此,审计队伍的人员素质,包括个体素质和整体素质,人员结构和知识结构,理论水平和技术手段的高低,是制约审计职能作用发挥的内因。当前的绩效审计涉及多个方面、多个领域，部分审计人员自身的素质已跟不上新时期经济责任审计监督的要求。2联动机制和问责机制的制约。从目前的实践来看，审计与纪委、组织、监察、财政等部门的联动机制尚不完善，虽然大多数地区按照审计署的要求成立了经济责任审计工作联席会议，但该联席会议还是流于形式居多，实际并未发挥合力作用。这就导致了审计成果不能得到有效运用，审计整改未落到实处。审计机关作为监督主体的问责权限也尚不明确，审计机关在法定职权范围内，对违反财经法规规定的财政财务收支行为，作出审计处理、处罚决定后，审计决定的执行，审计法只规定了“被审计单位应当执行”、“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助”，而对于拒不执行决定的情况进行如何处理却没有明确规定。而针对“人”的处理方面，审计法规定“被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关”，这说明审计机关只有处分建议权，而没有直接处分的权力,这也影响了审计成果的有效运用。3审计法律法规的制约。审计法规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，在这里，公告审计结果是作为审计机关的“法律权利”，而不是作为“法律义务”，使公告审计结果的责任成为带有任意性的自由裁量。法规里所用的词语为“可以公布”，而不是用“必须公布”等确定性的词语，“可以”是有选择性的，言外之意是“也可以不公布”。另外审计法还用了“审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”这一限制性条款加以约束，经济责任审计的都是拥有各种资源的各级行政事业单位和国有企业，这导致了审计机关、审计人员对审计结果公开可以采取一种模糊、可选择的态度，哪些内容必须公布，哪些内容属于不宜公布的内容，没有做出明确规定，使公布审计结果成为软约束，致使审计机关难以操作。而被审计对象恰恰利用了法律规定的模糊，而利用其各种有形、无形的影响力要求审计机关不对审计结果实施公开，这样的法律规定极大的打击了审计机关公开审计结果的积极性。三、经济责任审计促进健全权力运行制约和监督机制的途径（一）加强审计干部队伍力量建设和素质建设，提高监督能力。“兵强马壮”是一场战役能够取胜的基石，同样的，一支力量充足、素质优良的审计队伍是充分发挥审计监督作用的内在基础。审计署领导提出的人、法、技建设, 核心就是审计队伍建设。党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定将经济责任审计对象扩展到省部级领导干部后，对审计人员的素质能力都提出了更高的要求。省部级领导干部有着党和国家赋予的权力，掌管着大量的国家资源，他们能否切实有效地履行经济责任，关系到区域经济和社会发展，关系到经济和社会各个领域的发展，关系到党中央、国务院经济社会发展政策和科学发展观的贯彻落实。加强审计队伍素质建设至关重要，具体到审计机关首先就是要选拔、录用一批熟悉财务、经济管理、公共管理、工程技术以及法律等方面的人才，优化人员结构，提升人员素质；要培养一批既懂审计又懂工程，既懂法律又懂管理的复合型人才，以满足现代审计的需要。其次要顺应新形势需要，通过培训学习使审计人员掌握计算机辅助审计和信息共享、远程审计等技术手段,提高审计效率。再次要坚持从严治理审计队伍的方针,进一步加强职业道德教育,倡导敬业精神,坚决遵守审计干部“八不准”的廉政纪律,使审计干部成为弘扬正气的表率,公正廉洁的表率,依法行政的表率。（二）建立和完善部门间联动机制，强化监督合力。经济责任审计是一项涉及面广、层次高、内容复杂的工作，不只是审计部门一家的事，纪检、组织、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等有关部门相互配合、相互协调，才能使审计监督作用最大化。建立和完善经济责任联席会议制度是形成监督合力，提高监督成效的重要途径。经济责任审计联席会议制度，是将与审计有关的上游、平行职能部门，联系和组合到一起，达到交流情况，相互配合，优势互补，协同作战，充分履职而设立的一项跨部门、跨行业协作制度。要使这个制度真正发挥作用，而不是一个摆设，最重要的是要通过制度的形式明确各自职责和运转办法。如，组织人事部门的职责是重点抓“人”的管理，审计部门重点抓“事”的审计，财政部门重点立制度抓落实，纪检部门重点抓处理。各部门之间定期召开联席会议，互通情况，畅通部门之间的信息沟通渠道，将领导干部经济责任审计成果作为组织人事部门干部考核评价和任免奖惩的重要参考,审计发现的问题由相关部门从廉政建设、依法行政、维护经济秩序等角度共同参与审计问题的整改落实,审计查出的重大违纪违法问题线索由纪检监察机关及时核查，努力促使经济责任审计成果的最大化，使经济责任审计真正成为对领导干部实施权力监督的有效机制。（三）健全审计问责机制建设，增强监督实效。审计问责不能搞“风暴”、搞“突击”，不能因为最近上级部门或领导重视了，就突击问责一下，审计问责要向制度化、规范化、常态化发展，以明确审计问责的刚性和确定性，去除审计问责的回旋空间。首先要健全法律法规，通过立法规范审计问责主体及权力，实现“人治问责”向“制度问责”转变。明确了主体资格之后，对问责程序也要加以细致规定，必须用程序来保证问责制沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区。问责程序必须是透明的，能够使问责全过程置于人民的监督之下。没有程序的公开性，就容易出现暗箱操作，是很难保障政府审计问责制持续健康的贯彻实施。其次要建立审计整改报告制度。被审计单位应在规定时间内向审计机关报送整改情况报告，审计机关每年应向本级政