我国教师申诉制度的内涵、缺陷及其完善.doc

我国教师申诉制度的内涵、缺陷及其完善浙江工业大学 姚继斋内容提要：文章分析了我国教师申诉制度五个方面的内涵和存在的五个方面的主要问题，提出了完善教师申诉制度的五条途径。关键词：教师；申诉制度；内涵；缺陷；完善途径教师申诉是我国教师法规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径。近年来，随着教育领域改革的深化和对外交流的扩大，教师与学校之间的关系发生了很大的变化，纠纷也不断增多，逐渐暴露出我国教师申诉制度上存在的法律规定缺失和制度本身不健全等问题，使得有关部门在处理与教师纠纷的案件中常常处于无法可依和缺乏可操作性的尴尬困境。本文试就我国教师申诉制度的内涵、存在的问题及其完善途径作一研究，以期对有关部门制订处理教师纠纷问题的相关文件与决策有参考之处。一、我国教师申诉制度的内涵1、教师申诉制度是一项法定申诉制度教师法第39条明确规定了教师申诉的程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。而其它非诉讼中的申诉，如向信访部门、行政监察部门等部门的申诉，虽然对维护教师的权益有一定的保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带有一定的弹性和随意性，在某种程序上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和补救。这也是教师法之所以将教师申诉制度上升为法律制度的目的所在。12、教师申诉制度是一项专门保护教师权益的法律救济制度一般认为，教育行政部门、学校或者其他教育机构与教师之间的关系与卫生行政部门、医院与医师之间的关系性质类似，然而执业医师法未设定类似教师法规定的救济手段。律师法第40条规定了律师协会按照章程对律师给予奖励或处分，但未规定律师对处分不服可以“申诉”的救济，也未规定律师可以对律师事务所的侵权行为进行“申诉”救济，可见教师法比其他类似法律多设定了一个救济途径，专门用来保护教师权益的，表明立法者对教师权益救济的特别关注和重视。3、教师申诉制度是非诉讼意义上的行政申诉制度诉讼法上的申诉是公民对司法机关已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。教师申诉制度是根据法定行政职权和程序，依法对教师的申诉作出处理的一种制度。4、教师申诉制度是区别于其他专业人员的申诉制度与执业医师法、律师法和注册会计师法相比，教师法规定的司法救济有如下特点：第一， 申诉的对象较广，既可以是教育行政部门也可以是非教育行政部门。而执业医师法、律师法、注册会计师法规定的救济只针对卫生行政部门、司法行政部门、会计师协会和财政部门。第二，从侵权行为的性质来说，教师法由于没有严格限制，从理论上说，既可以是行政处分、解聘，也可以是外部的具体行政行为。而执业医师法、律师法、注册会计师法救济的范围相对较窄。第三，救济方式较少。教师法只规定了“申诉”， 限于行政方面，而执业医师法、律师法、注册会计师法则包括行政复议和行政诉讼。在这三个特点中，前两个对于教师权益的保护很有意义，而第三个特点有局限性。25、教师申诉制度区别于信访制度信访制度实际也是一项行政申诉制度，但信访没有明确的受理主体，而教师申诉受理的主体一般是教育行政机关；信访受理后对行政机关处理期限没有法定的期限限制，而对教师的申诉主管机关必须在法定期限内作出处理决定；从效力上看，对教师申诉的处理决定具有行政法上的效力，而信访机关往往是将需要立案查处的事情转交给有关主管机关处理，它们仅对主管机关的处理加以检查督促，不会导致行政诉讼的发生。综上所述，我国教师申诉制度是在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，依据教师法，对教师这一特定专业人员申诉权利的具体化，是由行政机关依法定程序对教师的申诉作出处理的非诉讼意义上的行政申诉制度和权利救济机制。二、我国教师申诉制度的缺陷1、没有独立的受理申诉的机构和人员根据教师法的规定受理申诉的主体为教育行政部门或同级人民政府。然而，教育行政部门和地方人民政府都不是处理教师申诉的特定机构，而且在目前我国绝大多数地区，政府除了教育行政部门外，基本上都尚未设置独立的教师申诉机构和配备专门的人员，这给教师在现实中具体地行使申诉权带来不可避免的障碍。2、申诉处理结果的适用条件模糊教师法虽然确立了教师申诉制度，但对申诉处理适用条件未作出具体规定。原国家教委关于 若干问题的实施意见（以下简称实施意见）第8条规定：“根据不同情况，依法作出维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新作出处理决定。”这四种处理结果显然参照了我国行政诉讼法和行政复议法的相关规定，但是对这四种形式所分别适用的条件规定却没有予以界定，只是作了“根据不同情况”的笼统规定，到底何种情况适用何种形式的决定只有靠申诉部门的“自由裁量”，这种立法上的缺失往往导致无法有效保证申诉部门处理教师申诉行为的公正性与合理性。3、处理教师申诉程序存在重要瑕疵实施意见对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济措施等方面作出了简要的规定，但是教师申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失，如说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度。尤其是申诉部门作出处理决定时说明理由程序的缺失已经成为教师申诉处理程序的重要瑕疵。当前申诉程序中申诉部门在作出处理决定时对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往不做充分详尽的说明，这既难以让申诉人理解和信服申诉决定，也难以保证申诉处理决定的合法性与公正性。从目前申诉的实践来看，经申诉部门处理后申诉当事人继续寻求救济的不在少数，其中不可忽视的原因就是申诉处理程序中缺少“说明理由”这一重要的程序环节而导致申诉人对申诉处理结果不能充分理解并予以认可。34、不能有效保证教师申诉处理结果的及时执行按照实施意见，教师申诉的处理结果包括依法“维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”。但“重新做出处理决定”的期限在实施意见中没有明确加以规定，这就给被申诉人逃避法律责任、继续侵害教师合法权益以可乘之机。虽然我国行政诉讼法和行政复议法都对“重新做出处理决定”要求“限期”， 但这两个法律不能直接适用于教师申诉。所以，如果被申诉人存心拖延，而做出处理的行政机关又不能有效督促其执行的话，作为申诉人的教师是很难要求及时执行的。如果行政机关出于某种原因并不履行自己的职责，申诉人由于不具备按有关规定直接申请法院强制执行的条件，行政机关做出的教师申诉处理决定就无法申请强制执行。5、教师申诉监督机制不健全对于教师的申诉，教师法规定的是有关部门“应当”受理，而不是“必须”受理，这很有可能使政府有关部门以各种理由不予受理，不予受理怎么办？ 另外，假使有关部门受理了，但申诉受理机关在接到申诉的30日内，没有作出处理，发生久拖不决的情况怎么办？如果申诉受理机关在30天内对教师申诉做出了处理，但处理后行政机关是否负有督促保证其执行的职责？这在目前的教师申诉制度中没有明确规定。而且，现有的制度也没有明确规定申诉的当事人如果对处理决定不服，可以向隶属的人民政府哪一个部门申请复核。因此，现有的申诉制度缺乏对申诉受理机关的监督。此外，目前的教师申诉制度还存在受理范围太宽泛（如对学校的校医、行政人员、教辅人员和后勤人员以及退休后的教师到民办学校任职人员，是否属于教师申诉受理的范围?没有界定）、受理的事项与救济途径不清晰等问题。三、完善我国教师申诉制度的途径1、进一步明确教师申诉受理部门和有关机构根据教师申诉的管辖来选择受理部门。其分别如下：（1）按照所属学校的隶属关系向主管的行政机关提出申诉，由主管的行政机关受理。（2）没有直接隶属关系的学校的教师提出申诉时，可以按照教育行政部门的管理权限提出申诉，由有管理权限的教育行政部门受理，如社会力量举办的高等学校的教师的申诉，应由省级高等教育管理部门或计划单列市的高等教育主管部门受理。（3）在两个或两个以上的行政机关都有管辖权的情况下，教师可以任选一个，选择的标准以能方便、准确处理为原则。（4）行政机关对不属于自己管辖范围的申诉案件移送到有管辖权的机关受理，同时告知申诉人。受理部门应该专门设立教师申诉评议委员会。该委员会成员由受理部门负责人、法律专家、教育行政部门负责人以及教育工会代表等组成。2、进一步明确申诉处理结果的适用条件（1）学校或其他教育机构、人民政府有关部门的管理行为符合法定权限和程序，适用法律法规正确，事实清楚的，维持原处理结果。（2）学校或其他教育机构、人民政府有关部门的管理行为违反相关的法律、法规规定，侵害了申诉人的合法权益，可撤销原处理决定或责令被申诉人限期改正。（3）学校或其他教育机构、人民政府有关部门的管理行为部分适用法律、法规或规章错误、或事实不清的，可责令退回原机关重新处理或部分撤销原处理决定。（4）学校或其他教育机构、人民政府有关部门的管理行为所依据的内部规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可撤销该内部管理的规定或责令被申诉人修改其内部管理规定，并且撤销原处理决定。3、进一步完善教师申诉程序制度依据公开、参与、公平的原则，建立和完善教师申诉程序的基本制度：（1）体现公开原则的有公布制度、说明理由制度、告知制度、案卷制度。教育管理部门和学校应将有关申诉制度的规定等内容向教师公布；申诉过程中，对申诉处理行为应说明理由，特别是涉及教师重大权益的行为，在做出与教师权利相关行为的事前和事后都应告知教师，以便教师采取必要的救济措施；对教师权利相关的规章、决定、事件调查的过程、结果、证据都应该以案卷的形式保留，并允许相关人员查询。（2）体现参与原则的有听证制度。教师申诉制度应当设置听证制度，允许教师对自己的行为做出说明、辩解、提供证据；吸收教师、教职工代表、工会委员等参与听证，调查事件。（3）体现公正原则的有调查制度、回避制度、合议制度、责任制度。教师申诉制度中，对事件应当进行调查，受理申诉、作出申诉处理决定的人员应当依据回避制度和合议制度进行组织。违反教师申诉制度的相关规定，或者徇私舞弊的人员必须就其非法、违法行为承担法律责任。4 4、建立校内申诉制度根据国家教委“关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见”的规定，校内申诉制度，是指教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。校内申诉制度通过学校内部的部门对纠纷进行解决，能够及时纠正学校的错误行为和对教师不公正的处理，把学校与教师的纠纷化解在内部。同时还可以缩短纠纷解决的时间，减少申诉带来的额外成本，将学校与教师双方的损失尽量降低。可以把提起校内申诉作为教师向上级教育行政部门提出申诉的前置步骤，以减轻教育行政部门的工作压力。建立校内申诉制度，设立教师校内申诉委员会，可依托校内有关部门，如教师工会。学校申诉工作程序包括申请审查、受理，直接听取争议双方的意见和理由，进行必要的调查工作，在此基础上根据多数意见形成处理意见书，经学校管理机构批准后，正式作出申诉处理决定。可见，今后对于教师申诉的管辖，校内受理申诉的专门机构将是一条重要的途径。55、建立教育法律监督制度就我国的国情而言，可以从三方面建设教育法律监督制度。一是完善立法监督，制定与教师法有关的配套法规。如确立和完善教师资格制度、教师考核制度、教师职务资格评审制度和聘任制度、教师培养和培训制度、教师奖惩制度、教师待遇保障制度等。二是加强司法机关对教育法律实施的监督。司法机关的监督主要包括监察机关和审判机关的监督，依靠这两个机关监督行政部门行为和学校行为的合法性，对违反法律规定和侵害教师权益的行为加以制止。三是发挥社会力量的监督作用。社会力量的监督是以社会或社会组织的名义，依据群众的主动精神或社会组织的章程来实施的监督，是教育法律体系的重要组成方面。通过发挥社会力量的作用可以有效地预防国