关于全省高速公路集中统一规范管理的调研报告.doc

关于全省高速公路集中统一规范管理的调研报告自9月底省厅开展学习实践科学发展观活动以来，省高管局党委高度重视，立即行动，在调查摸底的情况下，依据全省高速公路的现状和高管局的实际，确定了全省高速公路集中统一规范管理等多个调研课题。为确保调研活动取得实效，省高管局成立了局领导学习实践科学发展观活动联系点，多次到各高速公路、长江大桥管理单位开展调查研究，积极听取基层单位的意见和建议。在调研活动中，我们坚持以解放思想、加快发展为目的，通过召开座谈会、交流分析会等多种形式，积极探索高速公路集中统一规范管理的新途径，推进我省高速公路事业又好又快发展。现形成如下调研报告： 一、我省高速公路建设和管理现状 摸清情况是做好各项工作的前提。高管局组建后，如何定位高管局的工作，成为我们认真思考的重要问题。我们首先对行业情况进行了调查摸底： （一）高速公路建设情况1、已经建成的高速公路。自1991年武黄高速公路通车到2007年底“九路一桥”建成，我省已通车高速公路共有19条，总里程达到2365公里(其中政府投资建设的有1318公里，民营和社会资本投资建设的有1047公里)，位居全国第8位、中部第2位。这19条高速公路分别为：京珠高速（北京珠海湖北段339.336公里）；汉十高速（孝感十堰漫川关507.772公里）；武黄高速（武汉黄石70.299公里）；黄黄高速（黄石黄梅142.812公里）；汉宜高速（武汉宜昌278.869公里）；随岳中高速（随州仙桃152.877公里）；沪蓉西高速（宜昌长江公路大桥高家堰段39公里和高坪至吉心段64公里）、荆州襄荆高速连接线（13.119公里）；襄荆高速（襄樊荆州185.415公里）；樊魏高速（襄樊魏家集22.813公里）；荆东高速（荆州东岳庙62.748公里）；荆宜高速（荆门宜昌94.02公里）；岱黄高速（岱家山黄陂24.6公里）；武汉绕城高速（103.476公里，含阳逻大桥）；武汉市6条出口高速（汉孝、青郑、汉蔡、汉洪、汉麻、汉英149.528公里）；宜昌长江大桥（6.075公里）；荆州长江大桥（8.841公里）；黄石长江大桥（4.63公里）；鄂黄长江大桥（3.245公里）。 2、正在建设的高速公路。按照规划要求，2010年全省高速公路通车总里程力争达到3700公里左右，2012年力争达到4500公里左右，2020年力争达到6000公里左右。目前1160公里高速公路正在建设中。其中：政府投资建设的高速公路有6条、共587.438公里：沪蓉西高速（宜恩段、恩利段217公里）、武英高速（武汉英山131.141公里）、随岳北高速（随州淮河78.5公里）、麻武高速（麻城武汉101公里）、三峡翻坝高速（秭归曲溪桥宜昌长江大桥南岸57.378公里）、荆岳长江大桥（荆州监利湖南岳阳5.419公里）；民营和社会资本投资的高速公路有5条、共557.744公里：武荆高速（武汉荆门185.339公里）、随岳南高速（仙桃监利98公里）、和左高速（武汉市和平左岭19.905公里）、大广北高速（麻城浠水147.5公里）、大广南高速（黄石通山107公里）；合作投资的高速公路1条：鄂东长江大桥（全长15.149公里，其中大桥6.3公里）。 （二）高速公路管理现状 1、高速公路管理机构现状。目前，全省高速公路共有19个企事业管理单位。其中：事业法人管理的单位有10个：即京珠管理处、汉十管理处、武汉绕城管理处、荆州顺达高速、黄石大桥、宜昌大桥、鄂黄大桥、荆州大桥、沪蓉西建设管理处、随岳中建设管理处。企业法人管理的单位有6个：均为民营和社会资本投资的高速公路。实行自主经营管理的有2条，即樊魏高速、襄荆高速；经营权转让后，实行委托和自主经营管理2条。其中武黄高速转让后委托武黄公司管理；岱黄高速转让后，由投资方实行自主经营管理；实行合作管理的有1条，即黄黄高速公路。黄黄高速部分转让经营权，其中鄂方经营股权为51、港方经营股权为49%；实行股份制改造后按上市公司经营管理的有1条，即由楚天公司经营管理的汉宜高速。实行委托管理的有3条。其中：委托汉十管理处管理的为：荆东高速、荆宜高速、汉孝高速；委托京珠管理处管理的为武汉青郑、汉蔡、汉麻、汉英等4条出口高速公路。 2、人员现状。全省高速公路从业人员总量为6562名。其中，从事收费管理工作人员为4790名，占总人数的73%；从事路政管理工作的人员为659名，占总人数的10%；从事养护管理工作的人员为328名，占总人数的5%；从事辅助用工等其他人员为785名，占总人数的12%。目前，全省开通营运高速公路2365公里，19个管理单位所配备人员总量与通车里程比例为2.7人公里。根据国家交通部今年下发的高速公路劳动定员4.2人公里标准测算，2365公里需配备9933人，与国家标准相比少配备3371人，较大节约了高速公路管理成本。 二、充分认识实施高速公路集中统一规范管理的必要性和重要性 今年是厅党组确定的“湖北交通质量效益年”，也是高管局组建以来进入全面运作的第一年。根据鄂编发200654号文件规定，经省政府批准，省交通厅高速公路管理局和省交通厅高速公路路政执法总队已正式成立，履行全省高速公路和长江大桥的收费、路政、养护、资产、投资等行业管理职能。这是厅党组为适应我省高速公路管理体制改革，推进交通事业又好又快发展作出的一项重大决策部署。高管局成立后，我们在高速公路集中统一规范管理上着重抓了三项工作：一是对现有政府投资的经营性高速公路和长江大桥，要求进行属性复位；二是对新建成的民营、社会资本投资的高速公路和长江大桥，实行委托管理；三是对新建成的高速公路和长江大桥，路政总队统一派驻路政机构和执法人员，行使路政管理职能，以维护交通行政执法的严肃性和权威性。从实践来看，实施高速公路集中统一规范管理有其必要性和重要性： 第一，实施高速公路集中统一规范管理，是整合各方资源，充分发挥高速公路整体效益的必然要求。高速公路管理作为一项技术面广、科技含量较高的系统工程，对各类硬件和软件配置都有着严格的标准要求。随着高速公路里程不断延伸，如果因为投资管理主体的多元化导致互相封锁、重复建设，势必会造成交通资源的极大浪费。实施高速公路集中统一规范管理，有利于充分整合各方资源，充分发挥资源的最大使用效益，有利于加快高速公路自身发展。 第二，实施高速公路集中统一规范管理，是坚持依法行政、依法治路的必然要求。国务院印发的全面推进依法行政实施纲要，要求一切行政执法机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权。实施高速公路集中统一规范管理，有助于促进各级路政部门从切实保障道路安全畅通、维护人民群众生命财产安全的目的出发，调和由于经营管理体制不同可能带来的某些执法矛盾和冲突，促进政企分开、政事分开，做到执法不缺位、不越位、不失位，有效提高依法行政、依法治交和依法治路的水平。 第三，实施高速公路集中统一规范管理，是实施统一指挥调度，夺取抗灾保畅全面胜利的必然要求。今年初的抗雪灾保畅通工作，最有力的保障就是高速公路集中统一管理。根据交通部“投资多元化、管理一体化”的指示精神，我们实行了企业投资项目“委托管理”新模式和联网管理新机制。全省2365公里高速公路不管是企业投资项目，还是地方管理项目，均由省高管局对其实施统一行业管理和调度，有力保障了全省高速公路抗灾保畅的政令畅通和协调联动。第四，实施高速公路集中统一规范管理，是提高服务质量效益，树立行业良好形象的必然要求。高速公路作为国家基础设施，具有很强的社会属性和公益属性，与广大人民群众的生产生活密不可分。加强高速公路集中统一规范管理，有利于通过科学管理手段，有效调节人、车、路等交通三要素的关系和供需状态，营造“安全畅通、便捷高效、法治有序、设施完备、环境友好”的高速公路通行环境，不断提高交通公共服务的质量和效益，树立服务型、责任型交通行业的良好形象。 三、积极探索高速公路集中统一规范管理的新途径 从实施高速公路集中统一规范管理的实践来看，目前还存在着一些影响和制约高速公路科学发展的较为突出的问题，需要我们通过解放思想、加快发展予以解决。这些问题主要表现为： 一是高速公路管理体制还没有完全理顺。虽然我省高速公路名义上基本形成了以高管局为龙头、以路段高速公路管理处（公司）为主体的管理格局，但是由于投资主体多元化，导致存在着政府还贷、民营和社会资本投资、转让经营权和公司上市等4种类型高速公路、19家企事业管理单位相互并存的局面。并且，在这19家企事业管理单位中，事业单位占的比例比较小，完全意义上的事业单位只有5家，即：汉十管理处、京珠管理处、随岳中管理处、沪蓉西管理处和荆州大桥局；各单位管理的高速公路里程悬殊很大，有的单位管理的里程特别长，比如汉十管理处管理了698公里高速公路，而有的单位管理的里程又特别段，比如樊魏公司仅管理了22.8公里高速公路，影响了管理效率的提高和管理职能的发挥。 二是路政队伍管理还不够统一。高速公路路政执法队伍是伴随我省高速公路事业的发展而不断壮大起来的。目前，路政队伍由1991年的3个路政科、10余人，发展到现在的10个支队（汉十、京珠、楚天、武黄、黄黄、随岳、沪蓉西、襄荆、黄石大桥、鄂黄大桥支队，全称为省交通厅高速公路路政执法总队支队）、4个独立大队（荆东、荆宜、武汉绕城、荆州顺达大队，全称为省交通厅高速公路路政执法总队大队）、600多人。随着路政总队的成立，虽然我省高速公路路政执法机构作为路政总队的派出机构，实现了名义上的统一，但是路政部门与高速公路经营主体之间定位不清，关系不明，路政部门的人、财、物仍然依附于所在的高速公路经营主体，没有依据相关法律法规的规定，实现政企分开、政事分开，导致路政部门的管理职能和执法的公正性、严肃性在一定程度上受到削弱。 三是资源整合还不够充分。随着我省高速公路管理体制的改革，再加上高速公路投资主体的多元化，各条高速公路在建成以后，一般都成立了相应的高速公路运营管理机构。新开通路段的高速公路运营管理单位往往要重新探索起步，需要投入大量的人力、物力和财力，组建管理队伍、培训员工、购置设备，进行高速公路的收费、养护及服务区等管理，这种重复投资使高速公路有限的资源造成了一定的浪费，既不利于提高高速公路资源配置水平，降低高速公路运营管理成本和投资主体运营管理期间的风险，也无法满足公众对高速公路管理服务水平的需求。与此同时，一些具有人才和管理优势的原有的高速公路管理单位却不能有效地输出标准化、规范化的管理，不能充分发挥其辐射和带动作用。 四是行业管理还不够规范。目前各路段管理处（公司）都有很多制度规定，诸如管理类、执法类、养护类和服务水平综合评价类的规范性文件，但是各自分散，缺乏系统性，没有实现全省高速公路管理“一盘棋”，不利于提高整个高速公路行业的管理水平和用户满意度。另外，行业管理在通行费征收方面表现出矛盾更多、困难更大、协调工作更复杂的特点，各路段为了自身利益，容易产生矛盾，协商工作难度大。高管局直接管理路段对政策的落实力度比较大，一般管理规范、站容整洁、文明征费、礼貌服务，而一些经营性公司对待政策性措施有利的就采纳，不利的就拖延甚至拒绝执行，导致一些收费政策在全省范围内难以统一，不能有效地打击偷、逃通行费的行为，难以做到“应征不漏，应免不征”。 上述问题如不能及时解决，我们就会丧失难得的发展机遇，就无法应对经济社会快速发展给高速公路管理工作带来的新挑战，就难以肩负起推进高速公路事业又好又快发展的崇高使命。针对这些问题，我们要增强“赶”的意识、“比”的意识、“争先”的意识，在解放思想上要有新突破，着力解决跟不上、不适应、不符合高速公路科学发展要求的思想观念；在具体实践上要有新举措，确立高速公路科学发展的有效载体；在体制机制创新上要有新发展，用解放思想的成果、科学发展的思路，认识和解决高速公路发展实践中遇到的矛盾与问题。具体地讲，下一步我们将进一步统一思想认识，始终坚持以提高质量效益为目标，在以下五个方面下功夫，认真落实交通部和厅党组“投资多元化、管理一体化”的指示精神，积极探索高速公路集中统一规范管理的新途径，推进湖北高速公路事业又好又快发展。 1、在管理体制上下功夫 一是完善高速公路管理体制。今年10月14日，省编办以鄂编办发200880号文作出了关于省交通厅所属高速公路管理机构有关问题的批复，批复成立了新的京珠、汉十、鄂西、随岳、黄黄、武黄等六个管理处（全称为省交通厅高速公路管理处）。即将出台的湖北省高速公路管理条例也规定，不管何种投资形式建设的高速公路，必须实行集中统一管理。我们将以此为契机，依托六个管理处，实行区域化管理。对今后新建成的政府贷款投资的高速公路，进行直接管理；对新建成的民营和社会资本投资的高速公路，实行委托管理，通过签订委托管理协议，统一派驻运营管理人员和路政执法队伍，从而在高速公路管理体制上体现统一的格局。为此，我们请求省厅：（1）成立黄黄管理处，把现有的黄黄高速公路委托给黄黄管理处管理，并对明年初即将通车的大广北高速公路实行委托管理。（2）成立武黄管理处，把现有的武黄高速公路委托给武黄管理处管理，并对今后建成的鄂东长江公路大桥和大广南高速公路实行委托管理。（3）成立鄂西管理处，主要负责明年底全线通车的沪蓉西和三峡翻坝、宜巴等3条山区高速公路的管理。（4）成立随岳管理处，主要负责随岳中、随岳北、随岳南、麻竹（随州麻城段）等4条高速公路的管理。 二是完善路政管理体制。请求省厅赋予路政总队人、财、物的集中统一管理权，即：路政人员进出或内部调动，副支队长以下干部选拔或任免报路政总队审批；路政队伍的人员经费、管理经费和装备经费纳入财政预算，这样有利于实现政企分开、政事分开，有利于保持路政队伍的稳定性，有利于促进交通行政执法的独立性和公正性，从而在高速公路路政管理体制上体现统一的格局。 2、在行业管理上下功夫 一是制定统一的行业管理制度体系。今年，我们已经制定了一些统一的行业管理制度体系，比如：湖北省高速公路服务区管理暂行办法、服务区星级考核评定暂行办法、湖北省绿色通道鲜活农产品范围、湖北省高速公路路政人员着装风纪管理规定等，实施的效果比较好。下一步，我们在对全省高速公路管理现状充分调研的基础上，将积极发挥高管局的行业管理和指导职能，制定新的统一的高速公路养护技术规范、收费服务标准、路政执法规程、服务区管理准则等行业管理制度体系，从而在高速公路管理要求上体现统一的标准。 二是制定委托管理指导性意见。从我们在全国率先对汉孝、荆东、荆宜等高速公路实行委托管理的实践来看，委托管理新模式进展顺利，效果良好，既维护了高速公路网络的完整性，体现了交通行业管理的统一性，又保障了高速公路服务的规范性，有利于实现社会公众利益与企业经济效益的“双赢”。为此，我们请求省厅出台高速公路委托管理指导性意见，明确高速公路委托管理的必要性、属性、作用、指导原则、条件、从事高速公路委托管理单位的资格、高速公路委管的程序、委管双方的基本职责、委管过程的监督、委管合同结束时的移交、委管期间应注意的事项等内容，进一步规范高速公路委托管理，从而强化行业管理。 3、在资源整合上下功夫 摸清高速公路资产和资源现状，盘活高速公路现有资产，实现高速公路资源的有效整合，使之发挥应有的效益和作用，为高速公路科学管理提供高质量的服务支持。 一是成立湖北省高速公路应急养护中心。按照高速公路应急养护的要求，在全省范围内调集合适的、平时高速公路管理单位利用率不高的大型养护、检测等设备，由应急养护中心实行集中统一使用，使之高效地进行高速公路突发、应急、养护抢修等任务，承担全省高速公路路桥养护检测、研发高速公路和桥梁养护系统、编制道路桥梁科学养护技术规范等职责，有效地履行高速公路应急养护功能，保证高速公路的安全畅通，从而为湖北高速公路应急管理体系和机制的完善奠定坚实的基础。 二是盘活湖北省交通职工教育培训中心。按照省委的要求以及鄂西生态旅游圈的规划，整合和盘活湖北省交通职工教育培训中心这个旅游和教育培训资源。按照五星级酒店标准，对培训中心进行统一改造和完善，在符合鄂西生态旅游圈接待酒店标准的同时，使之成为高速公路人才教育培养的基地。高管局将提供专项资金对培训中心资产硬件进行定期更新和维护，并提出不同时期的高速公路人才教育培养规划和标准，从行业管理角度定期组织高速公路管理人员进行集中培训，不断地培养高素质的管理人才，从而有效地发挥培训中心应有的作用，把培训中心推向良性、可持续发展的轨道。 4、在管理创新上下功夫 创新是交通发展的引擎。近年来，我们高度重视管理创新，将管理创新作为实现湖北高速公路发展的战略选择和巨大动力，作为推动高速公路生产力发展的主导力量。我们结合实际，着力推进高速公路科技创新，增强自主创新能力，突破关键性