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矿业登记制度论纲 -发布时间：2007-11-14文章来源：INTERNET 文章作者：康纪田 摘 要：理论认为矿业权登记属物权登记，法律则规定矿业权登记为行政登记，矛盾的关键是矿业权不能登记。分解矿业权并重构为矿产权、特许权和企业产权，三者的登记构成矿业登记制度，但不是矿业权登记：矿产权登记适用物权法而统一登记；经特许授权的探采资格登记归于矿业部门属行政登记；对矿产施行探采活动的矿山企业设立是由工商行政登记；为避免政府和社会埋单的矿山企业退场登记非常重要。 关键词：矿业；矿业权；物权登记；行政登记 物权法第10条规定：国家对不动产实行统一登记制度，由法律和行政法规规定统一登记的范围、机构、办法。那么，矿业领域里的登记如何适应物权统一制度，是一个紧迫而又十分重要的课题。因此，笔者试想就此理顺矿业登记。一、矿业登记的基础理论 1、理论和法律关于“矿业权”的登记是矛盾的 矿业理论中使用最多的是“矿业权”，“矿业权的定义是这样界定的：矿业权是指自然人、法人和其他组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源的勘查或开采的系列经济活动的权利。矿业权包括探矿权和采矿权”1。这一定义从三个基本方面体现了学术界的倾向：一是矿业权是权利组合体。矿业权是探矿权采矿权的上位权，而探矿权或采矿权又是矿产资源财产权与对矿产进行开发的行为权组成的。二是矿业权属企业的行为产权。对矿产资源进行勘探或开采的人必须是具有相关资质并依法设立的企业，由人力资本、矿山设备、资源产权、知识产权组成的矿山企业，在特许授权后方可开发矿产资源。三是矿业权属于物权。被勘探和开采的客体是国有矿产资源或私人矿产，客体的归属纳入物权，只是对物权属性有争议。从“矿业权”的定义可以看出，包括采矿权、探矿权的“矿业权”横跨两组不性质的权利（权力）：财产权与行政许可权。 学者认为：“矿业权通常被称为准物权矿业权与土地这一不动产密切相关，且其权利性质类似不动产物权，矿业权及其变动，也应当进行物权登记这一公示方式”2。关于“应当进行登记”，属按照物权法的规定明确矿产资源的归属的一种公示性手段。但是，“矿业权”是民事私权与行政公权的综合性权利体，那么，当物权登记了以后，行政公权如何处置则被忽视了。 我国法律则规定对矿业权进行行政许可登记，于是又忽视了矿业权的物权登记。矿产资源法第3条规定：“勘探、开采矿产资源，必须分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。这一规定明确了“矿业权”权利体中的“探矿权”与“采矿权”的登记是行政登记：首先、权利“经批准取得”，不是经市场配置而设立，而是来源于行政授予。其次、登记机关是直接行使行政审批、行政强制的公权力机关。最后，不良后果实行行政处罚，矿产资源开采登记管理办法第22条规定：对不按期缴纳费用的，由登记管理机关限期改正、吊销采矿许可证。 2、将矿业权分解并重构为矿产权和矿山企业 本来，某一特定的权利不可能存在性质完全不同的多种登记的，而矿业权在理论上定为物权登记，在法律上定为行政登记，其原因是矿业权的权利体性质具有多重性。必须分解矿业权和所属的探矿权与采矿权，让包括其中的私权利与公权利独立：分为财产性的矿产权和行政性的特许权。这种以矿山开发利用的产业和矿产归属的支配并列组成的矿业制度，与传统的“矿业权”有根本区别。 矿产权是权利人对特定矿产的排他性支配权，是国有矿产资源中某块段资源特定为矿产后，通过市场招标、拍卖方式确立具体支配者过程的完成。矿产权的设立，权利人为一般主体；客体为矿产而不是矿产资源，特定的块段矿产与国有矿产资源有界限明确的分割；矿产权内容为排他性支配权，与矿产资源国家所有权是并列的。矿产权分为勘探性矿产使用权与开采性矿产所有权，分别属于物权。勘探性矿产使用权在设立过程中就明确为通过勘探利用取得有价值的地质报告，利用后将矿产返还给国家。勘探性矿产使权应属用益物权，而开采性矿产权应属自物权。因为开采性矿产权设立的初衷就是被以后的开采企业全部开采完毕并转化成矿产品，没有也不可能对某一从国有矿产资源中特定出来的矿产在开采后还要承担返客体的义务。 矿产权设立是对矿产归属的确认，其目的是开发利用。对矿产进行开发利用的主体不是矿产权主体，也就是说矿产持有人不能直接开发。这就像汽车所有者和驾驶汽车的司机一样，驾驶汽车的司机是经过行政许可的特殊主体，而矿产的开发利用更要经过行政特许授权。矿产权和对矿产开发利用应当分开，在“西方市场经济国家对矿业经营权和矿产资源财产权有清晰界定”3。根据世界通行做法，勘探或开采矿产的矿山企业在资金、技术、设施等各方面进行严格审查，符合标准的才能设立企业进行开采。严格的市场准入制度就是行政特许，行政特许并不是直接分配稀缺的矿产资源。学者认为“行政特许的主要功能是分配稀缺资源”4的理论，属于计划经济体制下的政府配置。这种理论误区正是矿产权与特许权揉合成“矿业权”的理论成因。 3、民事登记与行政登记的差异性 矿业权分解并重构后的矿产权应进行物权登记，经特许设立的矿山企业归于行政登记。民事物权登记与行政许可登记及审批有很大的差异。第一，登记主体不同。物权登记的申请主体是平等的民事主体，双方当事人能协商一致；行政登记主体是不平等的管理者与义务承担者关系。第二，登记内容不同。物权登记是物权的设立、变更、转让和消灭，是关于物的归属的产权界定，直接表现为财产权内容；行政登记是公权力机关对某种行为或特定资格的认可，不含有直接的财产利益。第三，登记的功能不同。物权登记是确立财产归属的公示与公信，以此保障交易安全、交易秩序和降低交易成本；行政登记属备案制，便于公权机关和社会对登记事项进行监督和管理。第四，登记审查方式不同，物权登记是实质审查，主要审查物权的观客性；一般是形式审查的行政登记，主要审查申请者主体资质。除此之外，两者登记的形式、效力、程序、责任、救济途径和法律依据等都有严格区别。二、矿业的物权登记 矿业的物权登记主要是不动产登记，也有一定的动产登记，有学者认为开采性矿产权的客体可以移动，并移动后不损害其价值和不改变其性质，属动产或预置动产。无论如何，这些登记属于物权法规定的统一登记范围。物权登记的实质在于将物权设立、变更、转让、消灭等记录于登记簿上，法律赋予登记薄上的记载内容具有法律效力，而且依物权法规定，只在从登记之日起才具有法律上的物权效力。矿业物权登记包括矿产权登记、抵押登记和矿区土地使用权登记。 1、矿产权登记 首先，矿产权设立登记。国有矿产资源特定出来的块段资源是有待勘探查明的矿产，虽然在质和量上不能统计，但在划定的一定区域里的矿产是客观的，这种客观不能因为有待查明而不认定其特定性。通过市场依法确认主体对该特定区域的矿产在一定期限内支配和管领，是勘探性矿产权的设立。这种物权的设立必须通过登记，将权利管领区域的界限、期待矿种、管领期限、勘探目的、权利人、缴费方式以及合同等记载于登记簿，并根据相关记载颁发权属证书，以此向市场和第三人提供权属证明的依据。开采性矿产权的设立与勘探性矿产权登记基本相同，但是，开采性矿产权不需要期间限制，而且，当初的权利设立就是为了开采。 其次，矿产权转让的登记。矿产权属于稀缺资源权，“所有权是可以自由转让的，或者像法学者说的是可以让渡的，那么，资源价值就能最大化”5。世界大多数国家的矿产权是可以流转的，我国学者在考察了国外市场以后也建议：“立法应开宗明义地规定探矿权采矿权可以流转，并明确权利流转的具体形式”6。矿产权应当在市场上自由流转，但必须是脱离行政特许而独立设置的财产性矿产权，与行政公权力许可捆绑在一起的传统的探矿权、采矿权则不能流转。因为行政许可法规定“行政许可不允许转让。”独立的矿产权登记以物权变动的合同履行为依据，双方意思表示一致则可登记。 最后，矿产权消灭的登记。勘探性矿产权和开采性矿产权登记在消灭方面有很大的区别。勘探性矿产权在到期后或者勘探完成后，将勘探区域内矿产返还给国家，矿产权人或勘探企业不能行使对矿产的开采。开采性矿产权的消灭是权利客体转化为矿山企业的开采对象，矿产权人从此不再支配矿产客体，矿产物权因价值实现而消灭了。开采性矿产权也不需要返还矿产于国家。因此，开采性矿产权的消灭登记是矿业特许权授予的信息来源。 2、物权抵押登记 矿产权属于物权，依照物权法规定，为了保障到期债务的履行，可以对担保人的动产或不动产设立抵押权。物权法和担保法没有禁止矿产权设立担保物权，而且，脱离国有矿产资源的矿产属可流通物，矿产权又是可以转让的物权，这就为矿产权设立抵押权准备了条件。根据市场经济下的资本市场要求，矿产的开发利用需要的投资资金可以通过抵押担保途径获取一部分，以缓解矿业生产的资本压力而盘活矿山产业。矿产权抵押登记要区分勘探性和开采性矿产权，前者的抵押期限不能超过勘探性支配期限，后者抵押要关注矿产权转化为开采对象的物权变更。 矿山企业财产可以抵押，按照物权法第181条的规定：企业生产设备、原材料、半成品、产品、运输工具等可以抵押。矿山企业的原材料是被开采的矿产，可以设立抵押权，但是抵押登记时对矿产经开采转化的矿产品或矿产品出售的价值，应归于抵押物范畴。这是动态式的抵押登记形式。成为矿山企业被勘探的对象矿产，则不能抵押，着手勘探的矿产已不是矿产物权，而是企业产权的债权，是因契约关系成为矿山企业的勘探对象，这就是现代企业契约理论的重要内容。 3、矿区土地使用权登记 矿山企业工作区内要占用一定的地表和地下部分。法律规定地表归集体或国家所有，地下部分的归属还没有规定。矿山企业不论以何种方式取得矿区地表土地使用权，都要按照物权法的规定进行统一登记，登记内容为土地所有权性质、面积、用途、使用期限、使用费用等记载于登记薄上。矿区土地使用权登记适用土地法和物权法等法律，矿业法律制度不需要另行规定。三、特许批准和矿山企业登记 按照国际通行做法，对特定矿产进行勘探开采，要经过两种法定的行政许可：特许授权和设立探采活动的矿山企业。两者分别给予登记，两种登记属于行政登记。在我国，当矿产权登记由原来的矿管部门分离出来统一到物权登记机关登记以后，矿业管理体制和机制要进行重大改革，以适应物权法、行政许可法以及国际的要求。 1、特许授权登记 特许授权制，是自然资源的开发利用要经过政府严格审批的政府直接管制。矿产的开发必须经过特许，巴西宪法第168条规定：“矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准或特许”；法国矿业法第22条规定：“矿山的开采，即使地表主人的开采也只能是依特许或开采许可证而进行”。 当特定矿产经过特许授权以后，必须进行登记。首先，登记机关为矿业主管机关。日本、韩国规定在通商产业局注册登记；印度矿山与矿产法第12条规定：特许登记簿由联邦政府保存；波兰地质与采矿法第52条规定：采矿登记由环境保护资源和森林部保存；大部份国家是由国家矿业生产局登记。其次，登记内容为特许审批时必备的主要指标。勘探性特许登记内容是资金、地堪人资质、矿区、期限和环保措施等；开采性特许登记内容是矿产的质和量、经批准的开采计划、矿区设计、环境评估、矿区安全、退出复垦等。因此，勘探许可登记与开采许可登记属于不同登记簿记载。不经登记不发生法律效力，韩国矿业法第63条规定：“如不注册则不发生效力”，德国、法国、土耳其等国家都作出了同样的规定。 2、矿山企业设立的登记 矿产权权利人对矿产有支配权，但没有探采权；被特许授权人对该矿产有探、采权，但只是一种资格，不能实际探采；有相应设备、技术、条件的矿山企业是勘探和开采活动实施人。实施人的设立，要经过行政许可认可其主体资格，一般称为行政登记，我国叫做工商行政登记。工商行政登记依据公司法、登记条例和矿业法的规定进行形式性审查，符合条件的给予登记。只有登记了的企业才能进行勘探或采矿。 3、退出勘探和开采场所的登记 进行勘探或开采的矿山企业退出特许权范围内的活动时，必须实行严格的登记制度。因为矿山的活动特别是矿山的开采，在退出时留下了包括环境、地质、矿工职业病等方面的清理工作。这些工作的圆满也正是行政特许和押金制度的主要目的之一。所以，只有当矿山企业完成了特许时承诺的清场事项以后才能退出，才能退回特许时所交的押金。这样，可以避免事后政府和社会埋单。波兰地质和采矿法第29条规定：“特许权的撤销或终止并不能豁免企业主在环境保护方面的责任”；德国矿山和安全法规定：矿山退场时要移交矿工的健康档案，等等。我国的立法应加强矿山企业退出的登记管理，以全程保护社