简析政府与非营利组织会计制度改革.doc

简析政府与非营利组织会计制度改革姓名：白俊杰 学号：11220622 班级：11会计6班摘要：随着市场经济体制改革的深入，特别是财政管理体制和预算管理体制的改革，我国现行预算会计体系越来越不适应改革的需要。针对我国政府与非营利组织会计制度的现状以及出现的一系列问题，文章进行了剖析并提出设想，建议建立我国的政府与非营利组织会计制度体系；逐步引入权责发生制；改进会计核算方法及内容；建立和发展基金会计以增强会计制度体系对限定资金的控制；建立与国际接轨的政府与非营利组织财务报告制度。关键词；政府与非营利组织会计; 预算会计; 权责发生制; 基金会计近年来，全球性政府管理改革带来了巨大的改革动力与压力,我国预算管理制度因而也在不断出台新的改革措施。随着财政体制改革速度的加快，我国政府与非营利组织在其不断发展的过程中凸显出会计在结构和核算等方面的问题，如何进行改革，这是我国会计理论界与实务界不断研究和关注的重点。一、我国预算会计现状（一）预算会计的组成体系我国现行的预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三大主体会计，另外还包括执行政府总预算出纳保管业务的金库会计，执行政府总预算收入业务的收入征解会计；执行政府总预算的基本建设支出业务的基建拨款会计三大关系会计。这种体系的构成类似于同外的政府和非营利组织会计，但又有所不同。国外的政府会计包括国有企业会计，我国的政府会计不包括国有企业会计。我国的国有企业会计与私有企业同属企业会计系列，与政府会计并列，这是预算会计体系适合我国具体情况的表现。而执行事业单位会计制度的事业单位由于其下以盈利为目的，可借鉴国外非盈利组织会计的称谓，改事业单位会计为非盈利组织会计。在1993年企业会计改革以前，无论是企业会计还是预算会计，我国都是采取“科目+报表”的制度规范形式，没有会计准则。而在西方却普遍采用准则规范的形式。1998年1月1日预算会计实施新制度时，事业单位会计同时试行事业单位会计准则，事业单位会计也开始采取了“准则+制度”的规范形式，但是没有规范全部预算会计的预算会计基本准则。因此，从发展趋势看，为了完善我国的会计体系，应借鉴事业单位会计准则成功制定和试行的经验，制定预算会计基本准则。考虑到已有事业单位会计准则，以及预算会计改称政府会计和事业单位会计，只制定政府会计准则即可。我国的预算会计体系是核算、反映和监督国家预算执行情况的会计,是为国家预算管理服务的。它是指各级财政部门核算、反映、监督和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计,其主要职责是进行会计核算,反映预算执行,实行会计监督,参与预算管理,合理调度资金。是为了系统、全面、完整地反映其预算及执行情况、财务状况、运营结果,为社会公众及相关信息使用者客观公正地评价相关部门履行公共受托责任情况及进行相关的政治的、经济、社会的决策提供真实、可靠、相关的财务信息的会计报告体系。因此,预算会计组成体系是和国家预算组成体系相一致的。（二）预算会计的对象预算会计的客体或者对象，是财政性资金运动、单位预算资金的运动以及有关经营收支过程和结果。具体讲，财政总预算会计的核算对象主要是各级政府总预算执行过程的预算收入、预算支出和预算结余（或赤字），以及在资金运动过程中形成的资产、负债和净资产。行政单位会计的对象主要是各级行政单位在预算执行过程中的经费收支、预算外收入及其结余，以及在行政单位资金运动过程中所形成的资产、负债和净资产。事业单位的核算对象是各类事业单位预算资金及经营收支过程和结果。（三）预算会计的特点我国现行预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。从预算会计的适用范围看，相当于国外的政府会计。预算会计的特点主要表现在以下几个方面：第一，核算内容不同。政府与非营利组织会计核算、监督预算为基础， 以预算收支为主要核算内容；第二，组织目标不同。预算会计提供公共物品，具有非营利性；第三，核算原则不同。（四）预算会计的目标会计目标是指会计所要达到的目的或要得到的结果，它体现会计信息使用者 对会计信息的要求。我国现行预算会计的目标：1、提供国家预算和行政事业单位财务收支情况的会计信息2、提供预算执行和资金使用情况的会计信息3、提供国家财经政策执行情况的会计信息二、我国政府与非营利组织会计制度改革中存在的问题（一）会计体系结构不够合理建国以来我国政府、行政事业单位会计一直沿用预算会计名称，还没有真正建立政府与非营利组织会计体系，这与我国长期实行计划经济体制关系密切。在计划经济体制下，政府和行政事业单位会计信息的使用者主要是财政机关、政府主管部门和预算单位，他们只关注预算的编制和执行情况，这在当时是适用的。随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政预算管理制度改革的深入，会计信息使用者已扩展到了广大公众和纳税人，其要求也发生了很大变化，他们更关注公共资金的使用效益和政府责任的履行情况，各级人大要代表民众借助会计信息对政府工作作出评价，这样，政府和行政事业单位会计称为预算会计就显得狭隘了，预算会计体系显得越来越不适应。（二）“会计核算以收付实现制为基础”有一定的局限性现行政府与非营利组织依然采用收付实现制已经不能适应改革的需要。这主要表现在以下几个方面:（1）会计信息不能准确反映，不利于规避风险。目前，我们的支出仅反映出实际支付的部分，而那些当期已发生却尚未支付现金的部分没有反映,这很不利于及时发现问题。（2）不利于正确处理年终结转事项。尤其是实行国库支付制度后，在预算执行过程中,会出现由于种种原因而导致当年的工程款或费用无法支出，从而只好作为年终结余处理，导致年终结余出现了虚增现象。（3）不能很好地进行成本和费用核算。在实务中,固定资产不计提折旧,长期债务不预提利息，无形资产在确认时一次性摊销,使得不同会计期间的业务活动成本高低悬殊。（三）会计核算内容不规范,隐性负债、资产反映不实1.对在用固定资产没有计提折旧。固定资产耗用时不计提折旧，这会导致：（1）不能如实反映单位的资产状况。在使用后固定资产会损耗,但其账面价值却始终不变，与实际价值日益背离，导致我们虚估资产负债表上的资产总额和基金总额。（2）无法对价值进行合理的补偿。由于没有计算出固定资产的实际损耗程度，因而我们无法根据固定资产的新旧程度进行更新。2.核算对外投资的方法过于单一。目前，我们只使用成本法核算核算股权投资，没有短期投资和长期投资之分。实际上，很多事业单位的对外投资比例较大，有的占被投资单位50%以上的资本，有的已实际拥有被投资单位控制权，如今对这类投资业务依然采用成本法核算，这明显不能合理、准确地反映投资价值。3.政府的基本建设拨款未进行核算。由于制度规定的缺失，大部分的行政事业单位等非营利组织，将基建会计和预算会计分列，使其分属于不同的会计系统，执行不同的会计制度，分设银行账户，分别进行会计核算。这使得在同一组织下，人为地将一个会计主体分为了两个会计主体。实行部门预算后，预算单位的所有收支已统一纳入综合预算编制，这使预算管理口径与实际核算不符，很不利于自筹基建款与基建拨款的统筹安排，也不能完整地反映资金使用和预算执行情况。（四）预算会计对限定用途资金没有发挥会计应有的监督作用专项资金应该专款专用，可是在一些部门里，预算会计只是体现了簿记作用。财政部门的角色长期局限于分配资金，没有对预算单位具体如何使用资金进行有效记录与监督，这是导致一些人挪用公款，甚至于贪污的主要原因。（五）政府与非营利组织会计财务报告信息披露的不充分1.没有现金流量表。我国的行政事业单位会计没有编制现金流量表要求，这就不能较好地了解单位的货币资金周转情况，也无法揭示投资活动和单位筹资产生的货币资金变动情况及原因，不利于管理者合理调度和使用资金。2.会计信息真实性因报表项目列示的不够科学而受到影响。现行资产负债表中所采用的“资产+支出=负债+净资产+收入”的平衡公式编制资产负债表,将时点会计信息与期间会计信息混同编报。这既不符合资产负债表的定义,也违背了明晰性原则,使资产负债表与收入支出表内容重复交叉,让人费解；此外，资产负债表项目不像企业会计报表按流动性分类，而按会计科目顺序排列，也没有按时间区分长短期负债，这不利于对财务报告和财务状况进行分析。（六）政府与非营利组织有必要提供财务报告的审计报告由于财务报告的提供方与使用方之间的立场往往不一致，为了保证财务报告信息的可靠性和相关性，保证客观公允地反映各部门的受托责任及业绩，考虑财务报告的质量问题是很有必要的。因此，需要委托有资质的事务所以其中立、公正的身份，对各部门的财务报告进行依法审计，并提供公允、客观的审计报告，使之能取信于信息使用者。三、对我国政府与非营利组织会计制度改革的设想(一) 明确政府及非营利组织会计的地位我国一直以来没有区分政府会计和非营利组织会计，根据我国预算会计所具有的特征，我国现行的预算会计仅仅只是反映预算资金流转过程的预算执行会计。与西方国家的政府及非营利组织会计相比，可以说我国至今没有真正意义上的政府及非营利组织会计。因此，从预算会计拓展为政府及非营利组织会计，不仅是改变名称的问题，而组织会计的建立和完善，其会计规范必将从制度模式逐步向准则模式转变。因此明确政府及非营利组织会计体系，并制定出一套结构科学、内容完整、先后有序、概念统一的适合我国国情的政府及非营利组织会计准则是我国政府及非营利组织会计改革的基础。我国政府会计改革必然也是公共管理改革的一个重要部分，需要一个系统的法律框架来支撑推进这项改革，唯其如此，才能为政府会计改革的推进和实施构筑一个更坚实的基础。具体操作中，可以借助于预算法的修改，将政府会计改革的相关法律精神体现出来，再配之以会计法，从而形成我国三层式的法律管理模式，即宪法、会计法、预算法。在健全政府会计法制管理层次的同时，还应当处理好政府会计准则与财务规则的关系。现阶段，政府会计规范中仍然要保留财务规则。这是因为，财务规则在我国预算会计体系中，一直扮演着重要角色，是行政事业单位会计人员喜闻乐见的规范形式，而且，财政资源属于公共资源，应当符合纳税人的意愿，政府及其工作人员不能任意处置和支出，政府会计只能反映资源使用状况，要保证使用结果能够体现广大人民的根本利益，还应当保留财务规则来规。(二) 建立适合我国国情的政府及非营利组织会计准则政府及非营利组织会计准则包括基本准则和具体准则。基本准则是定义政府及非营利组织会计的主要概念，如会计的目标、要素、主体、对象、适用范围和财务报告等核心概念，以统驭和指导具体准则，使各准则间的概念统一，首尾一致。具体准则是按照基本准则的内容要求，针对各种经济业务做出的具体规定，对基本准则是一种遵守和服从的关系。1. 明确具体准则之间的相互关系。财务报告类准则、会计要素类准则和特殊业务类准则三者之间的连接关系如下: 财务报告准则与其他具体准则之间。我国预算会计准则体系应该首先建立关于政府财务报告的准则，确定综合性的有关政府财务报告的模式，并以财务报告为起点，为其他具体业务的建立提供依据和约束框架。财务报告的列报准则规定通用财务报表编制的基础，它是规范财务报表本身的，而不涉及对具体交易和事项的会计政策。其他的具体准则可以根据财政管理的需要，在财务报告准则的基础上逐步扩大其内容和范围。这是因为由于政府财务报告是所有政府财务会计信息的综合反映，也是披露政府会计综合信息的规范性途径，所有财务信息使用者主要是通过财务报告获取相关信息，所有会计准则规范必然集中体现在财务报告的内容中，财务报告的目标直接决定着财务报告列报的内容和形式，是整个政府会计体系的最终成果，同时也对其他具体会计准则的制定有指导作用。会计要素类准则之间。会计要素类准则是政府非营利组织会计具体准则的主要构成，其覆盖范围包括财务报告所列报的各个会计要素，如资产部类、负债部类、净资产部类以及收入支出部类准则。各个会计要素准则之间应该是相互分工、相互协调，相互补充的关系，共同构成一个完整的整体。所谓的分工与协调，就是要做到各项准则之间在内在逻辑上没有冲突，相互间没有矛盾，它们在遵循统一概念框架的前提下，独立成篇，独立适用，当某一具体业务准则不再适用，可以单独修改而不影响其他准则的有效性，或是可以出台新的准则修订和补充旧的准则。特殊业务处理准则实现准则体系范围的完整覆盖。由于我国中央和地方政府职能的广泛性，使得财务报告准则和会计要素类准则无法覆盖政府各个方面的经济业务，因而需要一些特殊业务处理准则以实现准则体系范围的完整覆盖，做到各项政府经济业务有“则”可依。具体包括经管责任准则、融资租赁准则、管理会计准则、捐赠会计准则等。这些特殊业务类准则是从经济业务的特殊性出发，以财务报告准则和会计要素准则为基础，根据不同类型业务的个性差异使用的会计处理方法的变化而制定。2. 明确应用指南与具体准则的关系。针对具体准则所出台相应的应用指南、会计科目解释及业务处理办法，是具体准则的细则和说明。它的出台弥补了具体会计准则缺乏操作性的缺陷，在准则的操作性上替代了会计制度的作用，大部分的会计人员可以直接利用它来规范具体的会计实务，采取此种模式，是将会计制度和具体准则有机地结合到一起，比较符合国情，也便于具体会计准则的推广。(三) 立足我国国情按国际惯例建立政府及非营利组织会计体系随着我国社会主义市场经济体制的基本建立，商品意识和市场意识已经深深扎根于人们的思想观念中，国家已经从短缺经济进入买方市场，市场机制在国家经济发展中发挥着越来越重要的作用。而我国政府机构的设置却仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架，其职能也没有进行相应的调整。封闭、半封闭、政企不分、企业办社会的运行机制，使企业正常的市场行为受到众多的“婆婆”的干预，这就使市场在配置资源方面的基础作用被削弱。同时，建立在传统计划经济体制之上的庞大的政府机构，由于分工过细，权力过大，造成了机构臃肿、人员过多、政企不分，滋生出了官僚主义，助长了不正之风，也给财政带来了沉重的负担。因此，政府机构的改革，就是要破除现行政府机构的种种弊端，推动我国经济和社会的协调发展。同时这也是实现我国小政府、大社会的政府机构格局的需要，是把现行的官本位色彩较强的行政机构变为办事