构建反腐倡廉法规制度体系的目标、架构和实现途径研究4.doc

构建反腐倡廉法规制度体系的目标、架构和实现路径研究全面推进依法治国，标志着我国的法治反腐将进入一个新的历史时期。坚持用法治思维和法治方式反对腐败，使反腐败走向规范化、制度化，这是我们党反对腐败、建设廉洁政治的根本方向。一、构建反腐倡廉法规制度体系的目标反腐倡廉法规制度体系涉及面广，内容丰富，不仅包括国家制定出台的关于廉政建设和反腐防腐的法律法规及政策规定，而且包括中央和地方各级党组织关于党风廉政建设和反腐防腐的纪律和规定。构建以惩治和预防腐败为统领的法规制度体系，切实加强反腐败国家立法和党内法规制度体系建设，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败法规制度体系，使反腐倡廉工作有法可依，不断提高反腐败法治化水平。（一）价值目标一是体现对公权力的制约。腐败的根源在于公权力的滥用和谋取私利益，不受制约的权力必然导致被滥用的结果。构架反腐倡廉法规制度体系建设的本质核心就是对公权力必须给予制约和监督。事实上依法治国，在很大程度上就是“依法治权”，消除了公权力的肆意滥用，也就控制了腐败的发生。但在我国目前的政治、经济环境中，公权力的制约并没有得到有效的体现，尤其是地方党政主要领导干部手中权力太过于集中的情况还比较突出，而且由于缺乏法治思维和法治精神，导致权力大于法律的现象还十分普遍，从而成为我国腐败现象频发的原因所在。针对这一现实，制约权力是治本之策。正如习近平同志指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”反腐败的过程，既是查办案件，惩治贪腐分子的过程，更是建立和完善制度的过程，特别是对权力的制约乃至制衡的过程。二是体现对公民权利的维护。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。传统的社会管理理念固守国家优先的原则，对公民权利的保障往往置于国家利益和集体利益之后，公民权利和利益诉求常常被漠视，甚至被牺牲。而现代民主的本质的内容，就是一切公权力皆来自于公民的授权，都是为实现和维护公民权利为目的。我国未来的发展的关键将取决于经济建设与社会建设，而根据世界发达国家的有益经验，保障公民有序的政治参与，培育成熟的公民社会是化解各种社会冲突、实现政治合法性的现实路径。由于，“民主的精义在于广泛分配权力与权利，并以权利制约权力，以公民权利监督公共权力”。社会越民主化、法治化，腐败就越难以滋生。因此，我们应当加强对公民的民主权利的保护，尤其在保障公民的知情权、参与权和监督权的基础上，注意调动和发挥民间反腐的热情和优势，从而推动以法律保护权利，以权利遏制腐败的法治之道。三是体现对公平正义的追求。古希腊的亚里士多德曾经说过：“法律的实际意义却应该是促成全体人民都正义和善德的制度”。自此，追求公平正义就一直是法治社会的价值目标。在我国，公平正义也一直是社会主义法治的核心价值追求。由于腐败打破了公平正义的社会底线，使起点公平和机会平等的原则被扭曲。一些人借助于手中的权力，肆意破坏公平竞争的规则，使人们对公平正义的追求难以实现。而且，我国正处于社会转型期，反腐败的相关法律还不健全，因此，就更加需要人们注重对法治精神的理解，法律的运用者要考虑法律与事实、法律与社会、法律与其他社会规范的关系，包括道德、正义等的介入。在法治反腐的过程中，我们不仅要掌握和运用好相关法律规范，还要深刻领悟法治价值中公平正义的内涵和本质，这样才能在反腐工作中既能坚守原则底线，又能根据客观事实做出合情合理的处置，而不是简单教条地把法律仅仅作为一种工具。（二）构成状态目标反腐倡廉法规制度建设系统性强，要坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性。要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应。要系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序，把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。要务实管用、简便易行，要责任明确、奖惩严明，明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。一是克服党内法规制度供给紊乱。党内法规制度不仅十分庞杂，而且在相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，诸如有的滞后于实践发展和形势任务需要，有的同党章和党的路线方针政策相抵触，有的同国家宪法和法律不一致，还有的相互之间重复交叉、打架冲突。二是解决党内法规制度供给不当。所谓不当，是指由于各种原因使得一些党内法规出台后逐渐显现出某些不合适，因而需要不断加以修订和完善，加强法规制度建设就是要填补党内法规空白，减少其制度的死角和盲区。（三）功能目标一是明确法规制度的重要性。制度是社会的行为准则，具有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度的好与坏，一方面直接影响到制度所指向的事物，另一方面也影响到执行制度的人，深入研究反腐倡廉法规制度建设，进而减少或消除制度漏洞，使反腐倡廉制度更加科学、严密，有利于更加明确制度的重要地位和作用，有利于进一步提高人们对反腐倡廉法规制度建设的重要意义的认识。二是推动廉洁政治建设。深入研究反腐倡廉法规制度体系建设，寻求防治腐败的有效途径，探索反腐倡廉制度体系，能够适应提高党的执政能力的需要，符合廉洁政治建设的要求，对推进国家治理体系和国家治理能力建设，具有重要的划时代意义。三是增强反腐倡廉工作的力度。我国反腐败和廉政建设的力度逐年在加大，反腐倡廉的难度并没有因此而减少，要从根本上有效遏制和治理腐败，就必须从完善制度入手，构建一套科学合理的制度，以制度的约束力让人不愿腐败、不敢腐败和不能腐败。二、构建反腐倡廉法规制度体系的架构反腐倡廉法规制度体系建设中存在法规制度建设水平、权力运行制约和监督机制水平不高的问题，要推进反腐倡廉制度建设进程，必须要建立以教育、监督、预防和惩治“四大制度”为主要内容的反腐倡廉制度体系，并在四大制度中引入教育的长效机制、监督的保障机制、预防的防范机制以及惩治的惩戒机制等四大机制，从而构建“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的反腐倡廉制度体系，是反腐倡廉制度创新研究的总体思路。（一）构建教育制度体系教育是反腐败和廉政建设的一项基础性工作。反腐倡廉教育制度建设科学化是反腐倡廉制度建设科学化的基础。通过进一步加强和改进反腐倡廉宣传教育工作，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。通过对国家工作人员进行理想信念教育、廉洁从政教育，巩固拒腐防变的思想道德防线，促使其增强廉洁自律意识，推进全社会廉政教育制度建设。把对党员和国家工作人员进行国家法律法规和党纪政纪教育作为廉洁从政教育的一项经常性工作来抓。同时，注重开展示范教育和警示教育。通过新闻媒体报道、召开先进事迹报告会、拍摄影视作品等形式，宣传反腐倡廉的正面典型；通过编写典型案例教材、拍摄警示教育片、建设警示教育基地、举办警示教育展览以及涉案人员现身说法等形式，教育广大党员干部和国家工作人员引以为戒，通过正反两方面的经验教训让广大干部保持头脑清醒，坚定立场，防患于未然。（二）构建监督制度体系要提高反腐败的法治化程度,还必须实现对权力监督的法治化,使对权力的各种类型的监督建立在法律的基础上,逐步实现权力监督机制的法治化,依法对公共权力进行监督。为此,一方面要完善监督法规,必须对权力监督行为进行立法,通过立法,使监督有法可依,促进国家监督机制法律化、制度化。我国宪法从原则上规定了对国家机关及其工作人员的监督和制约,但在实践中缺少可操作的专门的监督法律,从而造成了一些监督机关和监督行为在行使监督权时无法可依。应从加强立法入手,尽快制订监督法及其他专门法规,对监督主体与监督对象的地位、职责、权限,以及监督的内容、方式、范围、程序等作出明确规定,使每个监督环节都有法可依,用法律保证整个社会监督体系对公共权力的监督行为的正常行使,使软性监督变为硬性监督,使各权力监督机构之间都责权分明,协调默契,监督的各个环节畅通无阻,使人民群众的监督得到最有力的保障,从而更有效地整治腐败。另一方面,权力监督机制在运行过程中,所有的监督行为应严格依法办事,使任何违法犯罪行为都能受到相应的法律制裁,使监督有理、有力地进行。（三）构建预防制度体系预防制度是反腐倡廉制度体系中成本最低廉的制度，而且预期收益最高。在构建预防制度时，引入防范机制，对腐败行为高发的部门和职位进行腐败预测，适时发布腐败风险预警，做到早发现、早预防、防患于未然，充分发挥预防制度的先行预防、示警预防的作用，从根本上遏制腐败现象的蔓延。一是完善防止利益冲突制度。防止利益冲突制度，是指通过缜密的制度设计，使个人利益远离公共权力，以防止两者之间的冲突的制度，其是预防腐败的一个重要前提，它是抑制腐败动机产生的预防制度。二是完善廉政风险防范机制。针对在我国预防制度中缺少廉政风险防范机制的问题，要运用现代管理科学中的风险管理理论，从整体上把握构建原则重点从思想道德、法规制度、体制机制以及岗位职责四个方面着手，采取“找、防、控”的办法，结合个人工作实际情况，形成以人为点、以权为线、以制度为面的立体廉政风险防范机制，以便为反腐倡廉预防制度建设奠定坚实的制度基础。三是完善信息公开机制。信息公开是反腐倡廉预防制度建设中的重要一环，是最有效的预防腐败的方式，也是整个反腐倡廉制度预防制度体系得以运转的重要支柱。（四）构建惩治制度体系提高惩治问责制度体系水平，有助于科学地规划反腐倡廉制度建设，有助于形成反腐合力，发挥各项工作综合效能。腐败案件的发生，很大程度上是因为腐败行为没有及时受到查处，应该严厉惩处的没有惩处到位。因此，要提高惩治制度建设科学化水平，必须建立健全腐败案件及时披露、发现、查处机制。对于腐败现象易发多发领域，要建立健全调查分析和专项治理制度，健全党风廉政建设责任制及其配套制度，加强重点领域案件查处工作。查处案件中，要健全查处案件协调机制，发挥各部门的优势，形成办理腐败案件合力。对于重大案件，要建立重大案件督导督办机制，加大侦办力度。坚持惩治腐败决不手软。坚持党纪国法面前人人平等，做到有腐必反、有案必办、依法惩处、治腐戒贪，坚决遏制腐败案件易发多发势头。三、构建反腐倡廉法规制度体系的实现路径加强反腐倡廉法规制度体系建设，坚持一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。在反腐倡廉法规制度体系中，反腐败立法是基础、源头，加快反腐败立法将为进一步推进反腐工作法治化打下坚实的基础。通过制定统一的反腐败法，完善配套法规，健全党规党纪、加强沟通衔接、加快国际接轨、规范权力运行等方面加大反腐倡廉法规制度体系建设，将各方面的诉求整合为制度规则，更好地实现法治反腐系统的整体衔接和有序运行。（一）完善法规制度1.制定完善立法。一是制定统一的反腐败法。为反腐败提供整体的法律框架。反腐败法，其核心内容是为我国反腐败的各个层次、各个方面、各个领域提供系统的法律制度安排。该法也应是一部综合性法律，必须包括对腐败实质内容的界定，查处腐败程序的规定、腐败现象的查处、腐败行为的预防和对腐败者责任的追究。二是修订现有惩治腐败的法规。从法规上约束违规腐败行为。从新时期惩治腐败的需求出发，要增强反腐败立法与反腐败法规之间的协调性和统一性，加大对腐败行为的惩治力度，增强反腐败法律的震慑力。三是加强地方性反腐败法规建设。各地可以根据具体情况和实际需要，积极尝试制定和完善地方性反腐败法规。比如我国有些地方目前正在尝试的财产公示、“裸官”监管等预防和惩治腐败的地方性法规，可以对其实施情况和效果进行调研，加以总结，并不断在条件符合的地方进行推广，使之成为法治反腐的重要手段。四是加快国际接轨。针对腐败这个全球性痼疾,近年来,国际立法领域取得丰硕成果,为了进一步强化反腐败国际合作,有效利用国际公约,我国需继续调整国内立法,特别是建立资产追回制度,完善引渡法,以更好地实现与国际先进立法的对接。2.健全党规党纪。当前，党的理论研究人才匮乏，制度建设理论研究相对薄弱；党内法规出台较多，但是系统性和可操作性不强；有的与国家法律交叉重复。有的党规党纪过于原则，因缺少相应的实施细则和程序性规定而影响了作用发挥。健全党内法规，既要注重实体性规定，又要注重程序性规定，力争形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的法规制度体系。3.加强协调衔接。当前，党纪国法双轨并行是我国反腐败工作的特色，政策法规体系存在权威性不足、关联性欠缺、配套性不够、创新性不够的问题。目前反腐败的很多问题仅有党纪制约，而没有法律规范。反腐败立法的协调问题及其衔接反腐败立法的协调问题，是指在界分的不同范畴中如何合理链接。我国反腐败立法的协调问题，涵盖了专门法与配套法的链接、中央法与地方法的链接等诸多方面。在宏观层次上，最重要的是党内立法与国家立法的协调链接问题，需要积极构建双方的沟通协调机制，弥补制度上的空白，把党内法规纳入到国家法治体系中，实现党纪党规和国家反腐败法律的无缝衔接。4.规范权力运行。党的十八大报告提出，要建立健全权力运行制约和监督体系，把公权力关进制度的“笼子”里。让公权力依法设置、依法运行、依法监督，将有效推动我国法治反腐进程。一是依法设定公权力边界，从源头制止腐败发生可能性。在法律制度等顶层设计上，明确公权力边界，确保权力来源、权力范围在法律控制范围内。既要优化权力结构，适度分权，也要科学配置权力，明确权力主体定位、职能角色以及协作机制。权力设置法定、权力主体合法，是规范公权力行使的基础。二是严格依法行政，在公权力运行过程中防止腐败发生。在公权力依法设定基础上，依法运行公权力能最大限度防止腐败。因此，要继续深入推进依法行政。各级行政机关要依法履行工作职责，确保党和国家政策得到有效落实。各部门出台政策、制定制度要确保程序和内容合法有效，开展执法等有关工作时要明确执法依据，确保一切公权力的行使都有法可依，有法可循。三是依法加强公权力监督，让腐败无所遁形。一方面要改革内部监督方式，逐步推进党政系统内部监督机构改革，去掉职能重复的部门，尽可能成立统一而独立于本级行政机关的监督力量