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关于加强行政事业单位国有资产管理的思考李 言【摘 要】 加强行政事业单位国有资产管理是适应经济发展的必然要求。建立系统、完整的行政事业单位国有资产管理制度是加强有效管理的必然选择，而推进行政事业单位国有资产信息网络化，实施动态管理是加强资产管理的必由之路。【关键词】国有资产；行政事业单位； 管理中国特色社会主义国家公共事务管理和国有资产管理的双重职能，决定了国家财政也应该包括与之相对应的，由“公共收支财政”和“国有资产财政”组成的双重财政体系。相对于公共财政建设而言，国有资产财政建设从理论到实践都还存在非常大的差距，还很不成熟，可以说在这方面失败的教训多过成功的经验，还急需进行艰苦细致的研究和探索。从中国实际情况看，国有资产财政仍然由财政部承担应该是比较现实的选择。当然，为避免将公共收支财政与国有资产财政混为一谈，使财政建设走回头路，在财政部内部可考虑将二者从组织架构上适当进行分离。这样，财政部就成为统一的国有资产出资人代表，并与国资委等作为统一的国有资产监管人代表相对应，建立起与国有资产投资管理有限公司的财务往来关系，对国有资产投资管理有限公司进行财务分析、经济考核和监督管理。“国有资产财政”目前仍属于一个新的概念，在本文是指对国家所拥有和支配的经济资源，主要以货币单位进行计量加以反映、监督、调配（预算）和控制，从而保证国有资产的安全和完整，促使国有资产有效利用的国家理财活动。建立国有资产账务核算和报表汇总体系加强国有资产财政建设，必须建立起一套完整的国有资产账务核算体系和报表汇总分析报告系统，致力于全面及时准确地反映国有资产总量和结构的变化。在国有资产实行国家统一所有、政府（中央和地方）分级管理情况下，地方各级财政和国有资产投资管理公司也要比照上述要求，建立反映国有资产投资关系的账务核算体系，并对国有资产或国有权益的变化及时准确完整地进行记录和反映。各级财政和国有资产投资管理公司以及经营、使用单位也要定期（至少每年一次）进行国有资产账务核算结果的并表处理，以完整地反映国有资产的总量和结构（分布）情况。并表的程序一般是先由国有投资管理公司按照公认的会计原则进行本企业集团的合并报表编制工作；然后由其与同级的国有资产财政部门进行核对与调整；最后，各级国有资产财政部门再汇总至国家财政部，确保国有资产或权益反映的准确性。按照上述安排，不仅有利于及时准确地反映国有资产总量和结构的变动情况，而且有利于将公共收支财政与国有资产财政紧密衔接起来，改变以往公共财政只负责收支的安排和执行，并不负责由其支出所形成的国有资产的后续管理，造成国家有投资，却没有投资记录、不反映所有者权益的严重不合理状况。公共财政支出形成的国有资产通过国有资产财政得到完整的反映，就填补了公共收支财政的空白。国有资产财政全面反映经营性和非经营性资产的总量、结构及其变化情况，有利于对国有资产进行全面深入的分析和充分披露，促进国有资产的综合布局和利用效果的不断改进。可见，国有资产财政与公共收支财政的协调发展，就使国家财政从理论到实务更加完整，更有利于国家财政充分发挥其应有作用。从这一角度讲，国有资产财政的建设和完善，不仅是建设中国特色社会主义财政的需要，而且将对财政科学的丰富与发展做出重要的贡献。当然，建立国有资产往来的账务核算体系是非常复杂的，需要组织财会方面的专家认真研究，尽快提出完整的实施方案。同时也需要完善国有资产账务核算的自动化和网络化建设，以提高账务核算和数据归集的速度和效率。窗体底端改革开放以来，随着我国经济的发展，行政事业单位国有资产的数量和规模不断上升，质量不断提高。截至2005年底，全国国有净资产约为13.01万亿元，其中，行政事业单位国有资产为4.37万亿元，占全国国有资产的33.6%（资料来源：2005年中国会计年鉴）。为了加强行政事业单位资产的管理，2006年财政部出台了行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）、事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）（以下简称办法），组织开展全国行政事业单位资产清查，开始研究资产管理信息系统，加强国有资产收入管理等。通过这一系列举措，行政事业单位国有资产管理工作虽然取得重要进展，但如何深入持久地贯彻、落实办法，使我国行政事业单位的国有资产管理逐步走上规范化、科学化、法制化的轨道，是亟待研究解决的问题。一、加强行政事业单位国有资产管理是适应经济发展的必然要求加强行政事业单位的国有资产管理，对保障和促进各项事业的发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政的要求具有十分重要的意义。 多年来，由于有些行政事业单位对国有资产管理的认识不足，管理意识淡薄，对国有资产管理认识不到位，制度不到位，措施不到位，致使行政事业单位国有资产管理薄弱，普遍存在着家底不清、账实不符；闲置浪费、效率不高；管理不严、流失严重；制度虚设，职责不清等问题，具体有以下几方面的问题尤为突出：（一）管理意识不强，重钱轻物，重购置轻管理的现象较为普遍长期以来，国家对行政事业单位的投入大部分为财政拨款，使不少单位对资产的使用和管理缺乏责任感，一般只重视经费的争取和使用，而忽视财产的合理配置，一方面不断向财政申请增加投入，投资兴建或购置资产，而且标准越来越高，对一些尚能使用的资产提前更新，使原有资产处于闲置状态；另一方面对已购的资产管理不到位，较长时间不清查、不盘点，导致家底不清、账实不符，不仅容易造成资产流失，也使财政监管部门不能真实掌握国有资产存量的情况，增加了监督管理的难度。（二）管理制度形同虚设，有章不循，有法不依不少行政事业单位由于执行不力或部门之间配合不够，尤其是与财务管理脱节，因而造成不良的后果。一是资产管理人员不了解会计账上资产的存量情况，财会人员对资产实际使用情况也不甚了解；二是资产的处理没有严格的审批、划拨、借用、变卖、核销，所得收入不入账或设立账外账；三是拍卖资产未有资产评估的中介单位进行评估，擅自定价；四是对于无偿调入或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，形成账外资产等。这样不仅造成家底不清、账实不符，而且在出现问题时，相互推诿，难以分清责任，不可避免地造成财产损失。（三）国有资产管理缺乏有力的监督机制一是多头管理，分工不明。目前对行政事业单位的国有资产监督部门很多，有国资部门、财政部门、主管部门、审计部门等，他们都有对国有资产监督的责任，但由于旧体制下形成的管理理念，管理机制和管理方式的影响很深，惯性很强，导致政出多门，各行其是，形成大家都管又都不管的状况。二是只重形式，忽视效果。具体表现为重管理权力的归属，轻监督责任的落实，重预算的编审，轻资产管理与财务管理的结合，从而造成资产清查年年搞，搞来搞去老一套，前清后乱，流于形式；三是审计监督不力。由于多种因素的影响，审计监督体系未能发挥应有的作用，县（市）级行政事业单位一般不是审计重点，因而被审计部门忽视，国家审计顾不上，社会审计忙不上，内部审计跟不上（一般无内审人员），这样行政事业单位就形成了审计“真空”地带，即使审计也是走过场，对发现的问题，主管财政部门不追，社会审计无权处理，导致只查不改，不了了之。二、建立系统、完整的行政事业单位国有资产管理制度是加强有效管理的必要选择根据办法规定，行政事业单位的国有资产管理，要按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”原则，变过去由各单位分散管理为政府授权财政部门统一管理、统一调配、统一运筹。各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。因此，必须建立以下制度：（一）制定行政事业单位国有资产管理的规章制度一是建立严格规范的管理制度，要从形成、使用、处置、监督的每一个环节涵盖行政事业单位国有资产；二是建立财政部门、主管部门、资产使用部门三级国有资产管理体制，财政部门负责对行政事业单位国有资产实施综合管理、调控及资产收入管理等，主管部门要履行授权范围内国有资产的监管职能，资产使用部门要对国有资产承担日常管理责任，保证资产安全完整。(二）规范行政事业单位资产的配置范围和标准行政事业单位国有资产的配置应当遵循“严格执行法律、法规和有关规章制度；根据行政事业单位履行职能的需要，科学合理，优化资产结构；勤俭节约，从严控制”的原则，制定科学的资产配置标准。对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配置；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配置，能通过调剂解决的，不得重新购置。（三）行政事业单位要建立健全资产的内部控制制度 对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。一是制定和完善资产购置、验收入库、维修保管等日常管理制度；二是制定和完善单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告等日常监督检查工作制度；三是制定和完善资产配置、处置、出租、出借等事项的报批手续制度等；四是建立绩效考核机制。参照企业国有资产的考核评价指标，对经营性国有资产进行绩效考核；对非经营性资产，以资产的安全完整和节约资源、提高使用效率为目标，明确资产的使用年限、损耗程度、更新条件等管理指标，探索建立新的考核评价机制。（四）建立科学合理与规范的国有资产预算制度加大行政事业单位国有资产预算控制力度，建立科学合理与规范的国有资产预算制度是资产管理的重要手段，也是解决资产管理存在问题的根本出路。一要坚持资产管理与预算管理相结合。强化预算管理是对现行行政事业单位资产配置方式的改革，以限制行政事业资产被挪作他用，也有利于解决现行资产配置各自为政、随意性大、闲置浪费等问题，从而保证行政事业单位的正常运转。建立科学的资产预算制度，要严肃预算的编制，提高资源的合理配置，减少各部门对支出总量的不确定性。建立以政府采购制度为主的资产预算制度，按标准合理配备国有资产，以提高配置效率，避免盲目跟风，资源浪费；编制部门预算，强化预算管理约束，统一预算内外资金，以更好地发挥财政调控及为社会和经济发展服务的职能。二要坚持资产管理与财务管理相结合。为了保证账实相符，行政事业单位要建立资产备查登记簿、固定资产卡片等，定期进行核对，对账实不符的要及时查找原因；对未入账、报废、报损资产及时办理相关手续，进行账务处理，做到资产管理与账务管理相结合。三要坚持实物管理与价值管理相结合。要确立专人管理资产，明确管理者与使用者的职责，落实责任。三、推进行政事业单位国有资产信息网络化，实施动态管理是加强资产管理的必由之路第一，充分利用这次资产清查契机，运用现代信息网络技术、摸清“家底”，掌握资产的数量、构成及使用情况，实施动态管理，提高行政事业单位国有资产管理信息化水平。第二，对行政事业单位资产的各个环节进行监督管理。对行政事业单位的国有资产从预算、购置、使用及处置等全过程实行网络化管理，全面、动态地掌握国有资产占有、使用状况。将事前、事中、事后管理相结合，提高资产使用效率。第三，加强国资部门、财政部门、主管部门、审计部门对国有资产的监督检查力度。严格执行国有资产管理的各项规章制度，做到有法必依、执法必严、违法必究，对发现的问题要严肃处理。第四，提高国有资产管理人员和财务人员的综合素质，推动资产管理工作的信息化。加强对国有资产管理人员业务素质和专业水平的