PE协会上书反对PE入基金法电子建议书.docx

证监会与发改委争管理权 PE协会上书反对PE入基金法中国投资协会股权和创业投资专业委员会、深圳市创业投资同业公会等25家股权和创业投资协会8月12日向全国人大常委会发出联名建议书，要求将股权投资基金与证券投资基金分开立法。 早在2011年初，全国人大常委会在最早的证券投资基金法（修订草案）版本中把“买卖未上市交易的股票或者股权”定义为“证券投资”，这意味着私募股权投资（PE）将被纳入基金法的范畴。 但随后在今年6月份的第一次审议中，草案却删除了这一定义，同时通篇未提及“私募股权基金”的字样。这意味着PE基金并没有被明确纳入监管，但草案最后新增第171条：“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”这一条似乎又为PE纳入基金法“留了口子”。 据了解，最新的证券投资基金法（修订草案）将于本月底提交全国人大常委会进行二次审议。在此背景下，25家股权和创业投资协会发出联名建议书，希望能够反映这一行业的呼声。 建议书主要提出：将股权投资基金纳入证券投资基金法调整范围，不符合分开立法的国际惯例；将各类私募股权基金纳入证券投资基金范畴监管，不仅没有必要，反而有可能人为造成监管风险；同时，这也将给我国的创业创新事业带来严重不利影响。 建议书认为，证券投资基金和股权投资基金这两大类基金投资对象的不同，决定了它们在基金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构、业绩激励机制和风险约束机制上也完全不同。由于这两大类基金给社会带来的风险不同，政府监管理念和手段也完全不同，所以，世界各国都对它们实行“分开立法、分开监管”。 对于目前非法集资的乱象，建议书认为，这主要缘于我国合伙企业法存在漏洞。事实上，在目前我国对私募证券基金监管严重滞后的情况下，如果允许各类“非公开募集基金”还可以投资于未上市企业的股权，进而将股权投资基金也纳入证券投资基金范畴进行监管，不仅难以实现有效监管，反而会刺激市场变本加厉地假借各类基金名义进行非法集资，人为造成监管风险。 基于上述理由，建议书最后建议，应借鉴国际惯例，结合我国现阶段实际，对股权投资基金和创业投资基金分开立法。在目前立法条件尚不成熟的情况下，建议先由国务院制定相关行政法规，经过一段时间实践后再上升为法律。 据了解，关于PE入法之争，事实上体现了部委间关于PE监管权的博弈。在证券投资基金法中，证监会是该法认定的主要监管机构，PE纳入该法律很可能意味着证监会成为PE的监管机构，而这与目前发改委所主导的PE强制备案制相悖。 目前主持证券投资基金法修订工作的全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾多次表示，未上市股权也算“证券”，PE应纳入基金法的调整范围。同时，为了避免因监管分工而影响法律的出台，大家的注意力应该都集中在市场行为的规范上面，而不是监管分工方面。 此外，也有力主将PE纳入基金法范畴的人士认为，这样做的主要意义就在于“为PE确权”，确认其法律地位、组织形式，以及投资各方的权利义务。不过，这部分人士也普遍认为，在纳入后，应该留出行业自治的空间，涉及行政核准的东西应越少越好。（证券时报） PE纳入基金法：证监会挑战发改委 25协会上书反对 谁来监管风投、PE？要不要纳入基金法？部门之间的暗中较劲，造成了此番基金法修订的最大争议点。 8月13日，25家私募股权投资基金（PE）和创业（风险）投资基金（VC）行业协会，将联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE特别是VC不加区分地纳入正在修订中的证券投资基金法，而为其分开立法。这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投资专业委员会、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等。 行业协会最大的担心是，纳入基金法后，将令原本归国家发改委管理的VC/PE行业多了一个法定的监管者证监会。 PE投资的不是证券？ 建议书电子版显示，上述行业协会的诉求是：不应把股权基金纳入基金法，同时将该法修订草案（下称“修订草案”）第107条中的“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，修改为“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院依法认定的其他证券”。 理由主要有三点： 第一，作为证券法的下位法，修订草案中对“证券”的定义违背了证券法，并将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围，以扩张监管权； 其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例； 第三，将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险，例如导致证券基金的不规范做法侵入VC/PE行业。 8月5日，基金法修订草案结束了第一轮征求意见，并递交全国人大常委会进行第二次审议。 目前，VC/PE行业的管理由发改委主导，“创投委”正是由发改委主管。若现有基金法修订草案得以通过，包括VC/PE在内的非公开募集基金将有可能被纳入证监会的监管范围。 “如果说早年存在PE行业发展程度较低以及立法技术有难度等问题，PE立法一度被搁置，那么现在随着行业的发展壮大，是有必要为PE立法的。”一名法律界人士称，不应让监管权归属之争耽误一部法的修订。” 证监会挑战发改委 PE是否写入基金法争议由来已久。早在上世纪基金法立法之初，关于“创业投资基金、产业投资基金、私募基金、公司型基金是否应纳入基金法的调整对象”就成为当时热议的焦点。但因那时PE行业还未发展起来，“参与讨论的人大代表都不懂”，最后按照“成熟一个、解决一个”的原则，一部原计划命名为“投资基金法”的法律改为“证券投资基金法”，成为一部规范二级市场证券投资基金的“公募基金法”。 如果那时将PE写入基金法的难度主要在立法技术问题（如对证券投资的定义），而随着PE行业监管格局的变化，PE入法又新增了一个难题：来自现有监管主体的阻力。 随着2005年，发改委、财政部、商务部、证监会等十部委报经国务院批准，联合发布了创业投资企业管理暂行办法，明确对创业投资企业实行备案制管理，备案管理部门分国务院管理部门和省级管理部门两级，其中国务院管理部门为国家发改委，省级管理部门由同级人民政府确定。而在2008年，国务院对发改委的三定方案中，明确发改委财政金融司“牵头推进产业投资基金和创业投资的发展及制度建设”。 在其后VC/PE业的发展实践中，发改委也逐渐确立了监管事实：包括2005年开始的VC自愿备案制度和2011年开始的PE强制备案制度。同时，通过其主管的创投委进行行业自律监管。 由于基金法指定的监管主体为证监会，PE纳入基金法也意味着证监会将成为PE的法定监管部门，这无疑挑战发改委的既有监管地位。 在建议书中，25家协会认为，PE写入基金法会对宪法所赋予的国务院职能分工权限带来冲击，甚至造成分工混乱、政出多门和多头管理的局面。 在天津金诺律师事务所合伙人郭卫锋看来，由于我国立法工作多根据行业成熟度，由一个或多个职能部门所推动，部门立法意味明显，因此出于部门利益难免会出现“越界”，甚至冲突。 分开立法还是另辟一章 25家协会反对PE写入基金法的另一个理由在于：由于股权投资基金与证券投资基金投资对象不同，决定了它们在基金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构、业绩激励机制和风险约束机制上也完全不同；这两大类基金给社会带来的风险不同，政府监管理念和手段也完全不同，所以应“分开立法、分开监管”。 在中国人民大学法学院教授刘俊海看来，为PE行业立法也并不等于强化监管，更多的意义在于赋权，明确基金管理人的信托义务，明确基金投资人知情权与管理权之间的界限，明确对赌条款的法律效力，明确创业投资企业投高新技术企业的税收优惠条款，这对目前燥热的PE行业是有益的。 “考虑到协会的建议，可以在基金法里为PE单独列一章。”刘俊海认为，在我国立法资源有限的情况下，为PE单独立法不具操作性，“短期内立项都立不上。”实际上，基金法修订工作自2008年开始已经延宕4年。 但在前述法律人士看来，在一部只有200多条的法里，单列一章不过是把相对独立的内容拼凑在一起；同时单列一章是否就能界定部门职能划分？这依然是巨大的问号。归根结底，在于立法时没有一个机构能够超脱部门利益、站在一个更高的层面去统筹以减少摩擦矛盾。 在PE机构看来，PE是否写入基金法、由哪个部门监管似乎无关轻重。“若强化对PE的监管，可以将公司名字改为VC，同样可做PE的事情。最坏的选择，还可以把名字中的股权投资字眼都去掉，以其他形式存在，但同样可做投资的事情。”某PE业内人士说。 上述说法也从另一个层面表明了对私募基金监管唯有以松散、适度型监管形式存在的理由。在25家协会看来，目前我国私募股权基金不诉诸杠杆融资，无风险外溢，唯一风险在于个别地区出现了以股权投资基金名义非法集资的现象，但原因也在于目前合伙企业法存在的法律漏洞。在建议书中，25家协会肯定了目前发改委主导的“备案+行业自律式”监管。 但刘俊海坚称发改委的监管是无法律依据的，PE行业的监管应以“工商登记+公司自治+行业自律”为主。与此同时，发改委作为国家宏观调控部门，应发挥产业指导方向职能，不应干预到微观企业的层面。（第一财经日报） 25家协会联名建议股权与证券投资基金分开立法 正向社会公开征集意见的证券投资基金法（修订草案）（简称修订草案）是否应将股权投资基金（PE）纳入监管，近日引发创投行业协会及业内人士的广泛关注。 8月12日，中国投资协会股权和创业投资专业委员会、北京市创业投资协会、上海市创业投资行业协会、天津市创业投资协会等25家股权和创投协会向全国人大常委会提交了一份联名建议书，指出不应将股权投资基金纳入证券投资基金法。 25家协会建议，按照证券法关于“证券”的界定和宪法所赋予的国务院职能分工权限，应将修订草案第一百零七条“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，修改为“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院依法认定的其他证券”。他们认为，任意界定“证券”将导致政出多门、多头管理、分工混乱，给市场带来不稳定的监管预期。 此外，他们认为，将股权投资基金纳入修订草案调整范围，不符合分开立法的国际惯例。 据了解，投资基金按投资对象不同，通常分为证券投资基金和股权投资基金两大类：证券投资基金投资于公开交易的证券；股权投资基金投资于非公开交易的股权。由于股权投资基金起源于创业投资基金，不少国家一直将股权投资基金等同于创业投资基金或称为广义创业投资基金。而狭义的股权投资基金作为创业投资基金在上世纪90年代的新发展，因其主要从事对陷入困境的企业的并购投资，故最早被称为并购投资基金。 业内人士指出，正因为证券投资基金和股权投资基金这两大类基金的投资对象不同，才决定了它们在基金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构、业绩激励机制和风险约束机制上也完全不同。由于这两大类基金给社会带来的风险不同，政府监管理念和手段也完全不同，所以，其他国家或地区都对它们实行“分开立法、分开监管”。 例如，在美国，调整证券投资基金的主要是投资公司法，调整股权和创业投资基金