浅谈《立法法》的修改与完善.doc

浅谈立法法的修改与完善自2000年77月起实施的立法法是我我国法制建设史上的一个重要要里程碑，它首次以基本法律律的形式明确了国家的立法体体制，对推进科学、民主立法法，不断提高立法质量发挥了了重要作用。但经过近14年年的实践，立法法也显现现出了不少问题。为此，十二二届全国人大常委会已将该法法的修改列入2014年全国国人大常委会立法工作计划。本文针对立法法存在的的部分问题及其完善，谈一点点个人观点。一、关于中央专专属立法权与地方立法权立法法权限的划分是处理中央与地地方关系的关键，它实质上是是权力和利益的分配，折射出出中央与地方在政治、经济、文化等领域的利益需求。立法法对中央和地方的立立法权限作出了规定，但也存存在一些弊端，易造成法律冲冲突、重复立法、立法质量和和效率不高等问题。其中主要要体现在三个方面：一是中央央专属立法权的问题。立法法法第8条从10个方面规规定了中央的专属立法权，它它们的措辞有所不同，第3项项和第9项出现了“制度”的的字眼，而第7项和第8项则则出现了“基本制度”的表述述。但所谓“制度”和“基本本制度”的规定非常笼统和抽抽象，没有明确统一的标准，在立法实践中有较大的弹性性。这或许是立法者有意留下下的空间，以便将来通过个案案做出调整。但“制度”和“基本制度”的用词毕竟过于于宽泛，从长远来看，有可能能使国家的法律体系陷入混沌沌。二是地方立法和行政规章章的冲突问题。立法法赋赋予中央专属立法权，而对地地方性法规和部门规章的立法法权限的表述却不太明确。现现行法律没有对什么是“地方方性事务”做出规定，也没有有对国务院各部委的权限做出出具体规定，而且，一件属于于地方性事务的事项也完全可可能在国务院行政部门的权限限之内，这就容易造成立法权权的混乱。同时，立法法规定地方人大和国务院各部部委等都可为执行法律和行政政法规制定实施性立法，但却却没有明确规定在什么情况下下应由地方人大制定解释性立立法，什么情况下应由国务院院各部委等制定解释性立法，这样也容易造成立法权限上上的冲突。三是冲突解决机制制存在弊端。对于部门规章与与较大市的政府规章的效力冲冲突，以及地方性法规与部门门规章的效力冲突上，立法法法规定的冲突裁决机制并并不完备，有的甚至存在抵触触。根据以上几点，建议立立法法作以下几方面的完善善：一是明确中央和地方立法法权限划分的思路。随着市场场经济的发展和政治体制改革革的深入，中央和地方的权力力关系可能面临重新配置的局局面。根据宪法的原则以及充充分调动中央立法和地方立法法“两个积极性”的原则，将将来我国对于中央和地方立法法权限的划分，总的趋势应当当是逐步放权，不断扩大地方方的立法权限。二是明确国家家专属立法权的范围。立法法法规定，民事基本制度、基本经济制度以及财政、税税收、海关、金融和外贸的基基本制度只能由全国人大及其其常委会制定法律进行规范，但如何确定基本制度与非基基本制度的界限，立法法应予明确。三是明确地方专专属立法权。针对中央向地方方“放权”的大趋势，未来纵纵向立法权限的划分应当明确确规定地方的专属立法权，地地方立法权限应当得到进一步步确认和保障，地方立法应有有必要的发展空间。四是完善善冲突裁决机制。建议将立立法法第82条和第86条条第1款第（3）项中的“地地方政府规章”修改为“省、自治区、直辖市人民政府制制定的地方政府规章”。同时时，赋予地方性法规高于部门门规章的法律效力。三、关于于授权立法制度根据立法法法第56条、第XX条、第第XX条规定，专属于全国人人大及其常委会的立法权，只只能由国务院、经济特区人大大通过授权而得以行使，其他他机构和地方均不能成为被授授权的对象。但随着经济社会会的发展，对特定的事项、在在特定的地区进行授权立法十十分必要。第一，全国人大及及其常委会授权地方立法有先先例可循。全国人大常委会先先后于1981年授权广东省省、福建省，1988年至119XX年授权海南省、深圳圳市、厦门市、汕头市、珠海海市人大及其常委会可根据当当地具体情况和实际制定地方方性法规，在各自的经济特区区实施。第二，经济发展对授授权地方立法有迫切要求。以以上海自由贸易试验区为例，它的建设是国家战略，是先先行先试的重大举措。但是从从法律层面上来讲，自贸区的的建设对法制先行提出了很高高的要求。2013年8月，全国人大常委会发布了关关于授权国务院在中国（上海海）自由贸易试验区暂时调整整有关法律规定的行政审批的的决定，但这并不是法律意意义上的授权立法。上海如此此，其他省市以后的发展也可可能面临类似的问题。因此说说，有必要理清中央和地方事事权的关系，理顺国家和地方方立法的关系。第三，完善授授权立法制度有利于深化改革革。党的十八届三中全会以当当前亟待解决的重大问题为提提领，部署了全面深化改革的的主要任务和重大举措，涵盖盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，鸿篇篇巨制、内涵丰富。而在深化化改革的过程中，必然会涉及及到一些需要从法律上、制度度上突破的问题，有些是整体体上的，有些则是局部的。因因此，由全国人大及其常委会会针对一些特殊事项授权地方方先行制定地方性法规是非常常必要的。三、关于立法程序序的完善一是科学制定立法规规划、立法计划。无论是国家家立法，还是地方立法，在立立法规划、计划的制定过程中中，都应当根据经济、社会、文化、建设的实际需要，建建立立项论证机制，广泛征求求各方意见。通过各种媒体向向社会广泛征集立法项目建议议，使项目征集的过程成为广广泛征集民意和法制宣传的过过程。二是推进立法工作的制制度化。重视专家学者及专业业机构在立法中的作用，为立立法工作提供智力支持。丰富富听取意见的形式，立法调研研应向基层延伸，努力解决民民众最关心、最直接、最现实实的利益问题。充分发挥人大大代表在立法中的作用，听取取和吸收代表的意见建议。三三是完善立法效果评估机制。为了提高立法的科学性，可可以增加规定对立法前评估、后评估予以规范。立法前评评估主要包括立法选题的必要要性、可行性和成本效益的论论证等；立法后评估是法律法法规施行后，对立法质量，实实施效果和存在问题，从实效效性、操作性等方面进行调查查、分析和评价。四、关于适适用与备案制度立法法虽虽未明确表述全国人大常委会会对各案的法规进行主动审查查，但主动审查是全国人大常常委会立法监督权的应有之义义。主动审查是发现法律冲突突的一条途径，也是立法监督督的一项有效措施，但主动审审查的工作量大，有时也难以以发现问题，因此应当进一步步研究和完善主动审查制度，提高审查效率。一是将审查查的时间提前到法规、规章生生效之前。即没有经过审查机机关的审查，该法规、规章不不得生效。限定审查机关的审审查期限，自报送备案之日起起计算，报送各案的法规、规规章将根据审查的结果决定是是否生效。二是适当区分不同同的审查方式。全国人大常委委会对行政法规进行主动审查查，而对地方性法规，则应国国务院、中央军事委员会、最最高人民法院、最高人民检察察院和各省、自治区、直辖市市的人大常委会、30名以上上全国人大代表的审查请求进进行被动审查。国务院对部门门规章进行主动审查，对地方方政府规章，则应地方各级人人民政府、地方各级人大及其其常委会、15名以上地方各各级人大代表的审查请求进行行被动审查。三是增加全国人人大常委会主动审查的程序规规定。目前，大多数省级人大大常委会已制定出台了规范性性文件备案审查条例，其中对对报送各案、主动审查和被动动审查的启动程序有具体的规规定。因此，在修订立法法法时，可借鉴吸收地方人大大的有关做法。五、关于较大大市的立法权党的十八届三中中全会提出：“逐步增加有地地方立法权的较大的市的数量量”，这对立法法的完善善和推进社会主义民主法治建建设意义重大。建议在修改立法法时，对较大的市的的法律地位作出更明确的规定定：一是明确“较大的市”的的标准。较大市的标准即便不不很具体，但也必须有原则规规定。目前，有些市从发展上上看甚至超越了现有的较大市市，但是却没有被赋予立法权权，这对于城市的发展来说并并不公平合理。某些城市的发发展旗鼓相当并互有联系，但但是有的有立法权，有的却没没有，在这种情况下，区域立立法似乎更有利于经济的发展展，但在现有法律框架下，区区域立法又没有法律依据。确确定较大的市，不能仅仅从人人口数量、经济总量方面考量量，还要考虑这个城市的区域域位置、历史文化、发展需求求等综合因素，否则将导致“较大的市”成为经济发达、人口密集城市的代名词。二二是把握好“扩”与“限”的的关系。十八届三中全会提出出逐步增加有地方立法权的较较大的市的数量，这是一个大大方向，但不能因此一哄而上上，也不宜将地方立法权授予予至全部的地级市，这对于保保证立法质量，避免重复立法法、减少立法冲突都是有积极极意义的。三是完善较大的市市地方性法规的批准程序。立法法规定，省、自治区区人大常委会对较大的市报请请批准的地方性法规，与上位位法不抵触的应在四个月内批批准，而对有抵触的处理则缺缺乏时限要求，对稍有抵触的的法规是搁置还是修改后再报报，立法法均缺乏相应规规定，建议加以完善。六、关关于司法解释权立法法第第42条规定，我国的法律解解释权属于全国人大常委会。但事实上，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称称“两高”）也在实际承担着着许多法律解释工作，而且为为数不少。究其效力来源，出出自1981年6月10日的的全国人民代表大会常务委委员会关于加强法律解释工作作的决议：“凡属于法院审审判工作中具体应用法律、法法令的问题，由最高人民法院院进行解释。凡属于检察院检检察工作中具体应用法律、法法令的问题，由最高人民检察察院进行解释。最高人民法院院和最高人民检察院的解释如如果有原则性的分歧，报请全全国人民代表大会常务委员会会解释或决定。”但在20000年的立法法中，对