论行政诉讼举证责任第二稿.doc

设计（论文）题目 论行政诉讼的举证责任学 院：河源职业技术学院学生姓名：黎敏英专业班级：07法律事务学 号：2007207102指导教师：李伯成2010年 1 月 17 日论行政诉讼的举证责任【摘要】行政诉讼是行为相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,人民法院对此行政行为进行审理并作出裁判的活动.行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。其中行政证据制度与刑事民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。本文从举证责任的概念、内容入手，对行政案件中举证责任的界定、分配、举证期限和举证责任的其他证据规则进行论述。【关键词】行政诉讼 举证责任 分配 证据规则 第一章 绪论行政诉讼是推行法治的一项重要制度，在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。其中行政证据制度与刑事民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上.举证责任是指行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任，一种源于罗马的诉讼制度，它是证据制度的重要组成部分，罗马法律对于举证责任的定义是：当事人在诉讼中因举证不能或不力应承担的法律后果，当时主要指行为意义上的举证责任，理论研究称之为主观举证责任，后来德国法学家尤里乌斯.格拉查提出了客观举证责任，它是从举证后果角度去考察举证责任，指在法院审理案件终结时，如果案件事实处于真伪状态不明时，由哪一方承担败诉的法律后果。这个定义，着眼于诉讼后果而不是过程，应当说抓住了举证责任的要害，也说明了举证责任的本质。行政诉讼完结，行政行为的事实根据和法律根据如果缺乏或不足，被告行政机关负败诉后果。正因为被告负担这个后果责任，使被告首先有责任提供证据证明行政行为的合法性，否则，必然是败诉。因此被告负担后果的责任是行政诉讼举证责任的动力源，也是诉讼完结之后胜败评判的准绳。我国行政诉讼法规定：被告对作出的具体行政行为负举证责任，从立法上明确了作为被告的行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任负担的基本原则。具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，当被告不能证明其具体行政行为合法时，将承担败诉的后果。第二章 行政诉讼举证责任的界定第一节 行政诉讼举证责任的主体行政诉讼的举证责任主体是诉讼当事人，行政诉讼的被告承担主要的举证责任或实质性的举证责任，行政诉讼法第32条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”而原告和第三人承担辅助性举证责任或程序性举证责任，行政诉讼法第34条“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。”由于这里限定的是当事人而不仅仅是被告，因此原告和第三人也应该有应法院要求提供证据和补充证据的义务。第二节 行政诉讼举证责任的分类我国行政诉讼法并没有将当事人双方所负举证责任明确进行严格而具体的分类，但是，最高人民法院在行政诉讼法解释和行政诉讼证据规定中却对行政诉讼举证责任作出了分类式的规定。一是，行政诉讼被告承担的说服责任。二是，行政诉讼原告的提供证明的责任。三是，行政赔偿诉讼原告承担的说服责任。四是，行政诉讼原告、被告在法庭中都承担的提供证据的责任。第三节 行政诉讼举证责任的性质举证责任的性质，诉讼法学界存有争论，主要有以下三种学说：一是权利说。认为举证责任是当事人的诉讼权利；二是败诉危险负担说。认为举证责任的性质“并非权利亦非义务，仅为当事人为得胜诉判决之实际上必要。”换言之，不主张、不举证时将导致败诉，如果不想败诉，就得举证；三是义务说。认为举证责任是当事人的诉讼义务，当事人必须举证。笔者认为，举证责任既不是权利，也不是义务，而是法律预先设定的一种法律后果。它所要解决的问题是在一定事实是否存在难于查明而法院又不能以此为由拒绝裁判的情况下，应由谁承担不利法律后果的问题。第四节 行政诉讼举证责任的特点一、行政诉讼的证明对象主要是被诉的具体行政行为，其证明要求的侧重点主要放在被诉具体行政行为的事实基础和合法性上。二、在举证责任的分担上，因行政诉讼的对象是被诉的具体行政行为，作为被告的行政机关必须自始至终地承担证明被诉具体行政行为合法的举证责任，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。我国行政诉讼的目的是保护公民法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，从这个角度上讲行政诉讼是为了监督权力和保护合法权利。一方面行政机关在做出任何具体行政行为之前，奉行“先取证，后裁决”，在做出行为前必须有充分的证据。另一方面虽然行政诉讼是由原告提起，但法院在行政诉讼中审查的是被告做出的具体行政行为的合法性，被告既然主张其行为合法就必须提供相应的证据来加以证明。三、行政机关的举证范围不限于被诉具体行政行为合法性的事实依据，还包括行政机关做出具体行政行为所依据的规范性文件；在举证的时间上，也有特殊限制，即被告应当在一审答辩期内向人民法院提供证据，对于其在以后获取的证据在行政诉讼中将不被支持。最高人民法院若干解释第三十条（一）项规定，被告及其诉讼代理人在做出具体行政行为后自行收集的证据不能做出被诉具体行政行为合法的根据。第三章 行政诉讼举证责任的分配行政诉讼举证责任是在事实真伪不清时，法官必须进行裁判而采用的处理案件方法，而在一个具体的案件中，如何适用举证责任或者将举证责任决定由何方当事人承担，则是举证分担理论上的问题。 举证责任的分配是指按照一定的标准，将不同法律要件事实的主张和证据的收集与提供，在双方当事人之间预先进行分配，原告、被告、第三人按照举证责任的指引，收集和提供有关要件事实的证据。源自于古罗马法的最初的民事诉讼意义上的举证责任遵循着谁主张谁举证的原理，当今的民事诉讼中仍以此原理为准则指导着民事诉讼举证责任分担的实际操作。随着社会的发展，古罗马法的举证责任在行政诉讼中演变为“被告承担举证责任”。在诉讼中，举证责任的分配不仅为法官裁判案件提供了准则，而且也为当事人在诉讼中的诉讼策略指明了方向。合理地分配举证责任，不仅关系到实体法律的公正能否在诉讼中实现，还关系到能否构建一个有效率的诉讼程序。由此可见，举证责任的分配在诉讼中是非常重要的。第一节 被告在行政诉讼中承担的是说服责任及其原因行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同，民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。而行政诉讼中的举证责任，在行政诉讼法第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其做出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。 行政诉讼法之所以规定行政机关对其所做出的具体行政行为承担举证责任，是由以下原因决定的： 一、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，应有相应的事实和法律依据，才能有效成立。因此，在行政诉讼中，审查具体行政行为是否合法时，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供作出该具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。行政机关作出具体行政行为时，应当遵循“先取证、后裁决”的法定程序规则。不得在没有事实根据的时候作出任何决定，否则，就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任。二、行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题，而该具体行政行为是由行政机关作出来的，行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为是职责范围内的事情，与行政相对人相比，容易完成举证责任，所以行政机关应当对该具体行政行为的合法性承担举证责任。三、行政机关承担举证责任，是行政法治原则的要求。行政法治原则的基本要求是行政机关必须依法行政，其作出的任何具体行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上，否则，行政机关就是在凭臆测办事，就是属于专断，甚至有滥用职权的恶意，让行政机关承担举证责任。有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到先取证、后裁决。第二节 原告在行政诉讼中承担的是推进责任行政诉讼法规定，行政诉讼中被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么，原告在行政诉讼过程中是否需要承担举证责任呢？ 行政诉讼法第41条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”若干解释第27条规定，“原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。” 从以上规定可以肯定地说，原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任只是推进责任。原告对起诉符合法定条件负举证责任，包括证明具体行政行为的存在，与具体行政行为有利害关系，是适格的原告、被告等。这是启动行政诉讼程序的前提。笔者认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见，且行政诉讼法第41条已经规定，此款不属举证责任，只是起诉的条件。起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”，那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据，所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。第四章 行政诉讼中当事人的举证期限第一节 被告的举证期限行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”该条并未规定被告不举证或逾期举证的法律后果。在审判中，不利于操作、鉴于此，最高人民法院2000年3月10日起颁布施行的，若干解释第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”该解释虽明确了被告不举证或逾期举证的法律后果，但对“正当理由”的规定过于笼统，无形中给被告逾期提供证据的理由增加了自由解释的权利。人民法院对此也不好把握。在具体操作上也缺乏法律依据，故在2002年10月1日起施行的关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条进一步规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第二款规定，“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第二节 原告和第三人的举证期限行政诉讼证据规定第七条对原告和第三人的举证时限作了明确规定，“原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证的权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供证据而在第二审程序中提供证据的，人民法院不予接纳。”从上可以看出原告或第三人提供证据的时间是在一审开庭审理前或人民法院指定的交换证据之日，依法逾期提供证据的最后时间限制在二审中。与被告相比是比较宽泛的，这样的规定是考虑了原告在行政诉讼中始终处于弱势地位，有利于保护原告和第三人在行政诉讼中的合法权益，有利于法院公平裁判。第五章 其他证据规则行政诉讼中，除了上述举证责任分配规则外，还有一些其他证据规则，这些规则在诉讼中也起着举足轻重的影响，对人民法院的正确裁判也至关重要。第一节 补充证据规则补充证据规则是案件已有证据不足以证明案件待证事实，当事人依法主动或人民法院要求补充相关证据，从而证明案件待证事实的诉讼活动，补充证据的目的是便于人民法院全面准确审查判断认定已有的证据和待证事实，排除非法证据。行政诉讼法第三十四条第一款之规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”人民法院有依职权责令当事人补充证据的权力。但该条未对被告补充证据的条件作出限制，在审判实践中，有的法院可能错误地理解该条的含义，允许被告无限制的补充证据，其中有些可能是行政机关在作出具体行政行为之上后补充调查取得的。因此，若干解释第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据。（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力的事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”第一项是：被告作出具体行政行为前已收集证据，因正当理由在法定期限内未向法院提供的，属于延期提供证据的情形。第二项在行政诉讼证据若干问题的规定第2条，进一步规定为“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”该条的规定，给予被告其于原告、第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据而补充相应证据的机会，更有助于程序公正的实现。第二节 证据采信规则人民法院审理每一起行政案件，都应对所有的证据客观地进行分析，不带偏见，成见和个人情绪等主观色彩，不受任何外界影响和干扰，客观地按照证据三性来确定每一个证据的证明力及证明力的大小，并根据所有证据对案件事实作出事实求是的认定。要做到这一点，不仅要求法官具有事实求是的品质，还要掌握正确的证据采信规则。所谓证据采信规则，就是法院在已经提供的一系列证据中认定，采用具有证明力和可信度的证据时必须遵循的规则。因各类证据的特点，证明方式等不同，所以审查判断不同种类证据的步骤与方法也应有所不同。行政诉讼中证据的采信应遵循以下几点：1、一方当事人提出的证据，对方当事人认可或不予反驳的，法庭可予采信。2、双方当事人对同一事实分别举出相反的证据。但均无足够理由否定对方的证据，法庭应分别审查，并结合其他证据决定是否采信。3、法庭对未经过庭审质证证据不予采信。4、对被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后收集的证据及自行向原告和证人收集的证据，不能作为法院裁判的依据。5、复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为法院维持原具体行为的根据。6、被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的依据。第六章 结语行政诉讼中举证责任分配有其特殊性。在承担的主体上与刑事诉讼、民事诉讼不同，而是由被告承担举证责任。被告承担举证责任，既可以