杭集镇土地利用总体规划.doc

杭集镇土地利用总体规划（20062020年）说 明杭集镇人民政府二一年十二月目 录1. 前言11.1 规划目的11.2 规划任务11.3 规划依据11.4 规划期限22. 区域概况22.1 自然地理和社会经济状况22.2 土地利用现状22.3 土地利用特点与问题33. 上轮规划实施评价53.1 实施的成效53.2 存在的问题54. 规划基础数据64.1 规划基期年数据64.2 规划基数转换74.3 土地利用基础图件95. 土地利用目标105.1 社会经济发展目标105.2 土地利用目标116. 土地利用结构调整136.1 农用地结构调整146.2 建设用地结构调整146.3 其他土地结构调整156.4 基本农田调整和布局157. 土地利用布局优化167.1土地利用布局优化原则167.2 杭集镇土地利用空间布局168. 土地分区调控178.1 土地用途分区178.2 建设用地空间管制分区199. 协调土地利用与生态环境建设2010. 土地节约集约利用调控2210.1 严格控制建设用地规模2210.2 统筹安排城乡建设用地2311.农村居民点整理专项方案2411.1 概述2411.2 整理规模、位置和实施时序2511.3 实施保障2612. 其他需要说明的问题2812.1. 规划编制的简要过程2812.2. 与相关规划的协调衔接291. 前言1.1 规划目的为全面落实科学发展观，促进土地节约、集约利用，严格保护耕地和基本农田，优化城乡建设用地结构和布局，改善镇域土地生态环境，促进经济、社会和环境全面协调可持续发展，根据中华人民共和国土地管理法等相关法律法规，编制杭集镇土地利用总体规划（2006-2020年）。1.2 规划任务以科学发展观为指导，以相关法律、法规为依据，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约利用土地为核心，坚持从杭集镇实情出发，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排耕地、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其它基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，促进土地资源的优化配置，为杭集镇经济社会发展提供土地资源保障。1.3 规划依据1. 中华人民共和国土地管理法；2. 中华人民共和国城乡规划法；3. 中华人民共和国环境保护法；4. 中华人民共和国土地管理法实施条例；5. 基本农田保护条例；6. 江苏省土地管理条例；7. 国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）；8. 乡级土地利用总体规划编制规程；9. 乡级土地利用总体规划制图规范；10. 江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法；11. 江苏省乡（镇）土地利用总体规划编制指导意见；12. 扬州市邗江区土地利用总体规划（20062020年）；13. 邗江区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要；14. 其他相关法律、法规及规划。1.4 规划期限规划基期：2005年近期目标年：2010年远期目标年：2020年2. 区域概况2.1 自然地理和社会经济状况杭集镇位于东经1193011936，北纬32193224之间，地处扬州市区东部。属北亚热带、北温带的过渡性地带，四季分明，气候温和，年平均气温15度；雨量充沛，年平均降水量1063.2毫米；无霜期223天；光照充足，年平均总辐射量115.6千卡/平方厘米。杭集镇区位条件优越，紧邻扬州市区，宁通高速、沪陕高速并驾齐驱，穿境而过，泰李高路贯通南北，为杭集镇接受主城区辐射创造了先决条件，为杭集镇的发展打好了坚实基础。杭集镇属长江中下游冲积平原，全镇总面积40.9平方公里，辖王集、裔庙、龙王、新生、杭集、王桥、夏庄、双隆、新联、八圩等10个村。截至2005年，总人口达到33453人，地区生产总值达19.7亿元。2.2 土地利用现状2005年末杭集镇土地总面积为4085.0公顷，农用地2071.7公顷，其中耕地1379.0公顷，园地18.2公顷，林地113.8公顷，其他农用地560.7公顷；建设用地1029.6公顷，其中城镇用地51.4公顷，农村居民点用地594.6公顷，采矿用地217.1公顷，交通水利及其他建设用地166.4公顷；其它土地983.8公顷，其中水域963.5公顷，自然保留地20.3公顷。（表2-1）表2-1 杭集镇土地利用现状单位：公顷，%分 类面 积占镇土地比例农用地耕地1379.033.8园地18.20.4林地113.82.8牧草地0.00其他农用地560.713.7小计2071.750.7建设用地城乡建设用地863.121.2#城镇用地51.41.3#农村居民点594.614.6#采矿用地217.15.3#独立建设用地0.00交通水利用地161.94.0其他建设用地4.50.1小计1029.525.2其他土地水域963.523.6自然保留地20.30.5小计983.824.1总计4085.01002.3 土地利用特点与问题2.3.1 土地利用特点（1）农用地以耕地为主，林地、园地比重小，其他农用地面积较大。农用地中耕地1379.0公顷，占农用地的比重为66.6%；和大多数邗江区乡镇情况类似，杭集镇林地、园地比重小，仅占农用地的0.8%和5.5%；杭集镇的其他农用地面积较大，占农用地的27.1%。（2）农村居民点规模较大，布局较分散。2005年杭集镇农村居民点用地594.6公顷，占城乡建设用地总面积的68.9%。长期以来，杭集镇农村居民点建设基本为自发性发展。大部分农村居民点布局缺乏统一规划，布局较零散，呈“沿路式”分散布局。（3）其它土地面积大，后备土地资源少。2005年杭集镇其它土地面积983.8公顷，占土地总面积的24.1%，其中水域占据了其他土地的绝大部分，因而可供利用的后备土地资源较少。2.3.2 土地利用问题杭集镇土地利用存在诸多明显的问题，特别是近几年随着杭集镇经济社会的发展，该镇的土地利用和管理工作将面临很大的挑战。（1）土地后备资源不足。杭集镇其它土地面积虽然在该镇土地总面积中占据了24.1%的比重，但其983.8公顷的面积中绝大部分为水域，自然保留地为20.3公顷，能开垦为耕地的土地很少，可供开发的土地后备资源严重不足。（2）土地集约利用水平有待提高。城镇建设低效扩张，土地利用方式较为粗放、效率不高，节约集约利用水平有待提高。因此，如何加强该镇建设规划和设计，在充分尊重当地居民意愿的前提下规划农村居民点，因地制宜、积极稳妥地推进农民住宅集中布局，提高土地节约集约利用水平，将是规划工作的重点。（3）土地利用的生态压力日益显现。伴随着近年来杭集镇社会经济的快速发展，土地利用结构中建设用地等生态制约型用地的比重日益加大，生态型用地和生态调控型用地比重逐渐下降。同时基础设施建设、工业废水污染、城镇生活污水排放及农业面源污染等对水环境的影响正在逐年加剧，土地利用的生态环境保护压力逐渐显现，因而也将影响到杭集镇改善生态和人居环境、提高综合竞争力的工作进程。3. 上轮规划实施评价3.1 实施的成效杭集镇土地利用总体规划（1997-2010年）（简称“上轮规划”）在杭集镇经济社会发展、土地利用管理中发挥了十分重要和积极的作用，对提高按规划用地意识，保证土地用途管制制度的实施，控制和引导土地利用结构与空间布局，规范和约束土地使用行为，促进土地集约节约与合理利用，保障经济社会可持续发展发挥了关键性作用，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益。3.2 存在的问题随着经济发展，规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异，土地利用供需缺口的增大和生态环境瓶颈效应的日益显现，杭集镇土地利用总体规划存在诸多问题。一是杭集镇近年来经济发展速度较快，将不可避免的占用耕地，造成耕地面积迅速减少。二是随着经济的发展土地需求不断增加，但耕地保护对新增建设用地产生了刚性约束，加上后备资源有限，各项建设用地的供给面临着前所未有的压力。三是土地利用与生态环境建设的协调更加困难，协调经济建设和资源环境保护、构建生态安全防护网络、创建环境友好型土地利用模式，使得土地利用与生态环境建设的协调更加困难。4. 规划基础数据4.1 规划基期年数据4.1.1 土地数据按照国家有关规定，本轮规划基期年统一为2005年。规划采用2005年变更调查数据，按照国土资厅发200951号文的要求进行基数转换而来。杭集镇土地总面积4085.0公顷，作为规划期内土地利用结构调整的依据。由于2002年1月1日起采用新的土地利用分类体系，将土地分为农用地、建设用地和其他土地三大类，原分类体系中属于交通用地的农村道路划入了其他农用地、原水域中的水库水面及水工建筑物归入水利设施用地、原水域中的河流、湖泊水面归入其他土地，本规划依据规划基数分类对2002年前的土地利用变更调查数据做了相应的调整，以保证数据的连贯性和一致性。4.1.2 社会经济数据（1）人口数据本规划采用的户籍人口数据来自历年邗江区统计年鉴，外来人口数据来自于邗江区公安局。2005年杭集镇户籍人口31541人，外来常住人口为1913人。以户籍人口和外来常住人口之和计算总人口，2005年杭集镇总人口为33453人。（2）城镇化水平城镇化水平计算基础数据来自历年邗江区统计年鉴，结合城镇体系规划、十一五规划等相关资料。考虑到用非农人口除以总人口而得出的城镇化水平，与实际城镇化水平存在着一定偏差，因此通过德尔菲法分别确定非农产业占GDP的比重、非农人口占总人口的权重为0.2和0.8后，据此，按统一口径计算，整理得到杭集镇城镇化水平46.8 %。（3）其他社会经济数据本规划采用的其他社会经济数据如产业结构、财政收入、固定资产投资等均来自历年邗江区统计年鉴。4.2 规划基数转换4.2.1 转换原则（1）用途管制：遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。（2）依法核定：通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。（3）衔接可行：充分利用土地利用变更调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。（4）综合平衡：遵循杭集镇行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。4.2.2 转换方法按照国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发200910号）和国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）相关要求，在杭集镇2005年土地利用变更调查数据的基础上，对土地利用现状分类（过渡期）进行了归并和细分后，得到各类用地转换结果。（1）农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地按要求由过渡期地类分别纳入规划基数分类中的相应地类。（2）建设用地转换。建设用地的二级分类由过渡期分类归并和细分而来，三级分类重点对独立工矿用地进行空间判读，将独立于城镇集聚区的独立工矿用地作为规划基数的独立建设用地。（3）其他用地转换。水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。4.2.3 转换结果表4-1 杭集镇规划基数转换结果单位：公顷土地现状分类（过渡期）2005年变更调查规划基数分类2005年规划基数农用地耕地灌溉水田1263.4 农用地耕地水田1263.4 水浇地0.0 水浇地0.0 旱地115.6 旱地115.6 菜地0.0 小计1379.0 小计1379.0 园地小计18.2 园地果园0.7 林地有林地113.8 桑园16.5 灌木林地0.0 茶园0.0 其他林地0.0 其他园地0.9 小计113.8 小计18.2 牧草地小计0.0 林地有林地113.8 其他农用地设施用地0.0 疏林地0.0 农村道路68.9 灌木林地0.0 坑塘水面421.2 未成林造林地0.0 农田水利用地70.6 苗圃0.0 田坎0.0 小计113.8 小计560.7 牧草地小计0.0 合计2071.7 其他农用地畜禽饲养0.0 建设用地城乡建设用地城镇用地51.4 农村道路68.9 农村居民点594.6 坑塘水面420.3 采矿用地217.1 养殖水面0.8 其他独立建设用地0.0 农田水利70.6 小计863.2 田坎0.0 交通水利用地铁路0.0 小计560.7 公路64.1 合计2071.7 民用机场0.0 建设用地居民点及工矿用地城市0.8 港口码头0.0 建制镇50.6 管道运输0.0 农村居民点594.6 水库水面0.0 独立工矿217.1 水工建筑97.8 特殊用地4.5 小计161.9 小计867.6 其他建设用地风景名胜设施用地0.0 交通水利运输用地铁路0.0 特殊用地4.5 公路64.1 盐田0.0 港口码头0.0 小计4.5 水库水面0.0 合计1029.6 水工建筑97.8 未利用地水域河流水面769.8 小计161.9 湖泊水面0.0 合计1029.6 滩涂193.7 未利用地未利用土地荒草地18.2 小计963.5 其他未利用2.1 自然保留地小计20.3 小计20.3 合计983.8 其他土地河流水面769.8 湖泊水面0.0 苇地187.2 滩涂6.5 小计963.5 合计983.8 总计4085.0 总计4085.0 注释：#表示基数转换地类4.3 土地利用基础图件土地利用规划底图以杭集镇第二次土地调查图件为基础，并按照土地利用规划分类要求进行适当的归并与细分，形成杭集镇规划基期年土地利用现状图。5. 土地利用目标5.1 社会经济发展目标5.1.1 人口及城镇化水平5.1.1.1 总人口预测（1）自然增长法预测根据杭集镇2002-2005年人口自然增长率，以及近年来机械增长率，按照自然增长法预测，到2020年总人口达到49239人。（2）GM(1，1)灰色模型GM（1，1）灰色模型运用10年序列进行预测，其误差比较小。采用19962005年的人口数据组成数列进行预测，得出2020年总人口为48990人。（3）回归预测法运用10年序列进行回归预测，得出2020年总人口达到50980人。根据上述三种方法对人口的预测结果，加权平均得出杭集镇2020年底为49736人。5.1.1.2 城镇化水平预测2005年，杭集镇的城镇化水平为46.8 %。参照1997-2005年邗江区城镇化水平年均增长速度，考虑到杭集镇的城市化已步入到加速阶段，在参考杭集镇村镇规划的基础上，预计到2020年杭集镇城镇化水平为71.8 %。5.1.2 经济发展目标根据杭集镇经济社会发展基础、产业发展现状和人口及城镇化水平分析的结果，并在参考已有相关规划成果的基础上，可以初步预计杭集镇经济社会发展的趋势及主要目标。与国民经济社会发展五年规划的阶段划分对应，可以将杭集镇未来15年分为三个阶段。第一阶段（20062010），工业化初级阶段向工业化中期阶段的初期发展过程。在该发展阶段，工业化成为推动杭集镇经济社会发展的主要力量，而工业化的布局主要表现为依托交通基础设施的空间蔓延格局，并出现一系列具有产业集聚的雏形。第二阶段（20112015），工业化中期的初级阶段向工业化中期的后阶段发展过程。在该发展阶段，工业化依然是杭集镇经济社会发展的主要推动力量，而工业化的空间布局则表现为依托产业集群发展而逐步形成的集聚发展。第三阶段（20162020），工业化由中级阶段向后工业化阶段的跨越过程。在该发展阶段，工业化将跨越重工业化发展阶段直接向高端制造业和服务业快速发展的后工业化发展阶段转型，而且这种工业化发展阶段的跨越不仅是杭集镇特殊的资源环境背景要求，也是推动杭集镇经济社会科学发展的必然选择。杭集镇经济发展目标是保持经济持续快速健康增长，保持经济年均增长20%，至2020年地区生产总值基本目标80亿元。5.2 土地利用目标5.2.1 土地利用目标确定的思路本规划编制中，将上级规划的要求、本镇土地利用存在的问题、本镇经济社会发展需求等作为土地利用目标确定的主要依据。本规划编制的总体目标重点强调通过土地利用结构和布局的调整，统筹安排各业各类用地，形成合理的组团式布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系，形成城镇建设向杭集镇城镇中心区集聚、农村居民点向中心村集聚、工业建设向工业园区集聚的开发格局，提高土地资源对可持续发展的保障能力。土地利用总体目标还强调严格落实耕地和基本农田保护任务，落实现代标准农田建设等重大工程。此外，土地利用总体目标强调生态优先，通过协调安排生态用地和建设用地，维护和改善镇生态安全格局，最大限度地降低开发与保护资源的冲突，减低对自然生态体系的冲击。针对本镇目前的土地利用中存在着工业用地、农村居民点布局分散，土地集约利用水平不高，土地利用效益较低等问题，土地利用总体目标强调通过土地利用结构和布局调整，形成城镇建设向城镇中心区集聚、农村居民点向中心村集聚、工业建设向工业园区集聚的开发格局，提高土地集约利用水平。根据杭集镇的发展定位以及经济社会发展思路，土地利用总体目标强调在严格保护耕地、基本农田、生态环境的前提下，必须千方百计保证杭集镇经济社会发展对建设用地的合理需求，优先保障重点项目、基础设施建设、城镇建设及工业园区建设等方面的用地。5.2.2 总体目标坚持以科学发展观为指导，依托先进的规划理念、手段、技术方法及规划实施管理制度，探索新形势下土地利用总体规划编制的思路和要求，在规划编制理论、方法、手段和内容创新等方面做出积极有益尝试的前提下，着眼解决杭集镇用地矛盾突出的问题，落实上级规划下达的主要用地控制指标，优化土地资源配置，合理安排各业用地，在保证社会效益、经济效益、生态效益同时提高的前提下，为社会经济发展提供土地利用上的保障，完成杭集镇土地利用总体规划的修编工作，最终实现土地的可持续利用。5.2.3 具体目标1、在保护生态和土地资源可持续利用的前提下，保障杭集镇城市化和工业化发展对建设用地的合理有效需求，严格控制建设用地规模，对土地实行严格的用途管制。2、统筹杭集镇的区域用地，节约集约利用土地，注重建设用地内涵挖潜，促进城镇合理发展，优化土地利用结构，整合土地布局，提高土地的利用率和生产力。3、推进城镇、工矿和农村居民点整合，建设社会主义新农村，加快杭集镇的城市化进程。4、加大生态建设和环境保护力度，改善人居环境，保持杭集镇社会、经济、环境持续协调和谐发展。5.2.4 土地利用调控指标切实落实邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）下达的各项约束性控制指标，统筹安排生产、生活、生态用地，协调区域和城乡用地关系，满足各类用地需求，实现土地资源的优化配置。规划期间土地利用目标确定如下（表5-1）。表5-1 主要土地利用调控指标单位：公顷、平方米/人指标2005年2010年2020年指标属性总量指标（单位：公顷）耕地保有量1379.01295.71156.5约束性基本农田面积661.6674.8674.8约束性园地面积18.216.616.8预期性林地面积113.8139.9204.9预期性牧草地面积0.00.00.0预期性建设用地总规模1029.51106.71283.3预期性城乡建设用地规模 863.1907.81059.3约束性城镇工矿用地规模268.5323.3485.6预期性交通、水利及其他用地规模166.4198.9224.9预期性增量指标（单位：公顷）新增建设用地总量93.4307.5预期性新增建设占用农用地规模75.6288.4预期性新增建设占用耕地规模61.8208.9约束性整理复垦开发补充耕地任务量5.716.5约束性5.2.4.1耕地保护严格落实上级规划下达的耕地保有量目标，到2020年杭集镇耕地保有量保持在1156.5公顷。规划期间基本农田保护面积为674.8公顷。5.2.4.2 控制建设用地规模严格控制建设用地总量，保障合理的用地需求。到2020年，建设用地规模控制在1283.3公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在1059.3公顷以内，城镇工矿用地规模控制在485.6公顷以内。6. 土地利用结构调整杭集镇土地利用结构调整思路：遵循“保护、保障、集约和统筹”的指导思想，与全镇的发展定位与经济社会发展思路相契合，在严格落实耕地任务、稳定生态用地面积的基础上，从杭集镇实际情况出发，本着社会、经济、生态效益兼顾的原则，优化农用地内部结构，积极稳妥开展农地整理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，适当增加林地比重；积极适应产业结构调整的需要，统筹兼顾各业用地需求，严格控制建设用地增量，优先保障重点项目、基础设施建设、城镇建设、工业园区建设、新农村建设以及生态旅游等方面的用地需求，实现建设用地规模的合理增长；科学确定生态用地规模，加强生态环境保护。6.1 农用地结构调整到2020年，杭集镇农用地面积1844.2公顷，占全镇土地总面积的45.1，与2005年相比减少227.5公顷。（1）耕地。至2020年杭集镇耕地面积不低于1156.5公顷，占农用地总面积的62.7，占全镇土地总面积的28.3，与2005年相比净减少222.5公顷。（2）园地。至2020年杭集镇园地面积为16.8公顷，占农用地总面积的0.9，占全镇土地总面积的0.4，与2005年相比净减少1.4公顷。（3）林地。至2020年杭集镇林地面积为204.9公顷，占农用地总面积的11.2，占全镇土地总面积的5.0，与2005年相比净增加91.1公顷。（4）其他农用地。至2020年杭集镇其他农用地为466.0公顷，占农用地总面积的25.3，占全镇土地总面积的11.4，与2005年相比减少94.7公顷。6.2 建设用地结构调整到2020年，杭集镇建设用地面积1283.3公顷，与2005年相比增加253.7公顷，占全镇土地总面积的31.4。（1）城乡建设用地。至2020年杭集镇城乡建设用地面积不超过1059.3公顷，占建设用地总面积的82.5，占全镇土地总面积的25.9，与2005年相比净增加196.1公顷。（2）交通水利及其它建设用地。至2020年杭集镇交通水利及其它建设用地面积不超过224.0公顷，占建设用地总面积的17.5，占全镇土地总面积的5.5，与2005年相比净增加57.6公顷。6.3 其他土地结构调整到2020年，全镇其它土地面积957.6公顷，占全镇土地总面积的23.4，与2005年相比减少26.3公顷。6.4 基本农田调整和布局6.4.1基本农田调整按照“依法依规，规范调整；确保数量、提升质量；稳定布局，明确条件”的原则，依据中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例、市县乡级土地利用总体规划编制指导意见（国土资厅发200951号）、扬州市邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）进行基本农田调整。将允许建设区、有条件建设区内的基本农田，重要基础设施与重点项目、新农村建设和重要道路两旁的基本农田，低等别、质量差、生态脆弱地区的基本农田以及零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田调出。规划到2020年，基本农田保护目标为674.8公顷。6.4.2基本农田布局规划期内，保持基本农田布局基本稳定。将现状高等级耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地优先划为基本农田；现状基本农田中的非耕地适量调出，调整后的基本农田中非耕地比重有所降低；低等级、质量较差、零星破碎、区位偏僻、不易管理以及生态脆弱地区的基本农田调出；现有集中连片，有良好农业设施保障的基本农田优先保护，现状基本农田中的优质农用地继续作为基本农田实施管护。根据建设用地边界和基本农田保护面积，适度调整基本农田布局。7. 土地利用布局优化7.1土地利用布局优化原则土地利用布局优化的总体思路：在土地适宜性研究的基础上，按照“优先安排生态屏障用地，落实耕地特别是基本农田保护任务，协调和保障基础设施建设用地，优化城乡建设用地布局，合理安排其他各类用地”的布局思路，合理调整土地利用空间布局。7.2 杭集镇土地利用空间布局（1）生态用地布局优化。优先保障林地、河流水面等生态用地，以基本农田为核心，构建以道路、河流两旁林地为主的生态用地网络。（2）农用地布局优化。落实耕地保有量任务，通过开展土地综合整治，促使零散的小面积耕地逐步调整至规模较大的、集中连片的耕地，提高耕地质量，促进农用地空间布局的优化。加强基本农田建设，将规模边界扩展边界内到基本农田调出，合理划定基本农田保护区。（3）建设用地布局优化。在建设用地空间布局上，结合交通水利等部门规划，确定交通水利等基础设施，保障交通水利用地；在既定交通格局下，保持现有建设用地布局基本稳定，合理安排新增建设用地以及调整城乡建设用地空间布局，促进企业用地向园区集聚集中，初步形成集聚效应，规划期内重点保证城镇发展用地，努力建成以城镇为中心的经济发展中心。8. 土地分区调控8.1 土地用途分区8.1.1 分区原则1. 切实保护耕地原则。土地用途分区应突出对耕地资源，尤其是优质耕地资源的保护，保证土地资源的可持续利用。在划区过程中，把质量最好的农田划入基本农田保护区，予以特别保护。2. 保护生态环境原则。土地用途分区必须注重生态环境保护，对环境敏感的地段，进行专门划区，给予特别保护。3. 因地制宜原则。土地用途管制分区充分考虑杭集镇独特的自然和社会经济条件、土地利用特征以及各地具体情况，制订符合当地土地资源实际情况的土地用途分区方案，增强土地用途分区的实际应用效果，在分区类型、指标、方法、用途管制规则等方面体现地方特点。4. 突出主导用途原则。与地区优势产业发展相结合，在充分保护耕地的前提下，突出地区土地主导用途，用途区内允许有非主导用途的少量用地继续存在，但对主要用途用地的持续利用不造成危害。8.1.2 分区过程土地利用具有区域差异性，为指导土地利用的合理组织和科学管理，应在分析土地利用适宜性的基础上，结合村镇规划以及镇未来用地需求，依土地利用结构的调整进行分区，因地制宜提出差别化的土地利用政策和管制要求，据此来进行区域土地利用的调控。主要分区过程如下：在分析杭集镇土地利用现状的基础上，综合考虑自然地理条件、资源环境承载力、土地开发的适宜性、人口分布、城市空间结构现状和经济社会发展趋势，对镇的土地进行适宜性评价，把对土地质量有显著影响的自然条件、农田基本建设因素等确定为基本因素，选择土地适宜性评价因素，利用主成分分析法筛选出人口密度、农用地比例、林业用地比例、建设用地比例、水域比例、国内生产总值、工业总产值、各类用地比例等因子来构建适宜性评价指标体系，对镇内的土地进行了适宜性评价。依据村镇规划确定的用地布局，并综合考虑镇未来的用地需求，结合上述适宜性评价结果，将全区分为一般农地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、风景旅游用地区、自然与文化遗产保护区和生态环境安全控制区。根据重要生态功能保护区区域规划和旅游规划等，落实风景旅游用地区、生态环境安全控制区。按照村镇规划、农村集中居住点规划以及上级规划下达的城乡建设用地总面积，确定城镇建设用地区、村镇建设用地区。按照保护优质耕地、适度规模、集中连片的原则，在扩展边界外划定基本农田保护区。按照构建生态网架、保护河湖水系环境质量的要求，结合现状林地布局，划定林业用地区；生态保护区依上级政府批准的规划范围划定；除基本农田保护区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、风景旅游用地区、自然与文化遗产保护区、生态环境安全控制区、水域和自然保留地以外的区域全部划为一般农地区。8.1.3 分区结果遵循以上原则，将杭集镇土地分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区和生态环境安全控制区6大用途分区类型，并实施相应的用途管制措施。各分区面积及比重见表8-1。表8-1 杭集镇土地用途分区面积统计表土地用途分区面积（公顷）比例（%）基本农田保护区741.9 18.2 一般农地区1095.8 26.8 林业用地区204.9 5.0 城镇建设用地区485.6 11.9 村镇建设用地区573.6 14.0 生态环境安全控制区740.8 18.1 其他用地242.4 5.9 合计4085.0100.0 8.2 建设用地空间管制分区8.2.1分区原则1. 可持续发展原则。坚持生态优先，改善城乡生态环境，实现资源可持续利用、经济社会可持续发展。2. 有效利用原则。通过实施空间管制，达到科学有效利用土地资源，有效体现土地资源的利用价值，有效提高土地利用效益。3. 系统性原则。加强区域水资源利用、土地利用、环境整治、环境基础设施体系建设和区域生态结构培育等方面的协同发展。4. 循序渐进原则。循序渐进、分步实施空间管制，坚持高起点规划、高标准建设，逐步落实、推进空间管制的实施。8.2.2分区过程为加强对城乡建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，首先要划定以下建设用地边界：城乡建设用地规模边界。按照规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界，边界内为可进行城乡建设的最终范围界线，由允许建设区和有条件建设区共同形成。禁止建设用地边界。根据保护自然资源、生态、环境景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界，属于规划确定的禁止建设区的范围界线。以上3条边界划定后，根据国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）的要求，综合考虑生态敏感性、耕地利用的适宜性和建设开发的适宜性，进行土地利用适宜性分区，根据现有开发强度和环境约束，将全镇划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，引导和优化土地利用空间格局。8.2.3分区结果根据上述分区原则与分区方法，并综合分析土地用途分区结果，将杭集镇分为以下四个区：允许建设区。城乡建设用地规模边界所包含的范围，包括用途分区中的城镇建设用地区、村镇建设用地区和独立工矿区，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。根据上级规划下达的指标，划定允许建设区。有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。结合分区规划，划定有条件建设区。限制建设区。镇范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。禁止建设区。禁止建设区主要包括镇范围内的生态环境安全控制区，以自然保护区、湿地和饮用水源保护区等生态保护用地为主体，是邗江区重要生态功能区划定中极重要生态功能区部分。表8-2 杭集镇土地利用空间管制分区表建设用地管制区面积（公顷）比重（%）允许建设区1059.225.9有条件建设区244.96.0限制建设区2040.149.9禁止建设区740.818.1土地总面积4085.01009. 协调土地利用与生态环境建设生态用地包括各类自然保护区、生态农业区、生态林业区、湿地等。根据保护与改善生态环境的原则，围绕保障土地资源可持续利用的目标：妥善安排生态用地结构与布局，加强生态工程建设力度，实施土地利用与生态环境建设的分区协调，针对各区提出环境友好型土地利用模式，以确保协调土地利用与生态环境建设。合理安排生态用地结构与布局：（1）保障生态用地需求严格控制以重要生态功能保护区为基础的生态用地的开发利用，确保其生态系统结构与功能的完整性。（2）构建生态用地安全格局在杭集镇城镇与产业重点发展区域的扩展边界外邻接地带，以及主要交通轴线两侧，构建以林地、农田为基质的生态防护和隔离带，控制城市发展边界与无限蔓延，防范工业与交通污染扩散。以重要生态功能保护区为核心，以水域、湿地、块状绿地为支撑，以河流、林带、道路为连结，依照自然地形地貌和水文格局，构建杭集镇的生态网架，形成重要国土生态安全屏障。10. 土地节约集约利用调控10.1 严格控制建设用地规模10.1.1 严格控制建设用地总规模严格控制建设用地总规模，优化城镇空间格局，保障重点地区的用地需求；强化土地对宏观经济的调控作用，促进经济发展转型，优先保障镇重点发展区域以及重点项目建设的用地需求。10.1.2 严格控制新增建设用地规模依据扬州市邗江区土地利用总体规划（2006-2020年）下达的新增建设用地指标，加强存量建设用地内涵挖潜，节约集约利用土地，严格控制新增建设用地的规模，特别是占用耕地规模，引导城镇和产业用地的合理布局。10.1.3 合理控制城乡建设用地规模按照推进工业化、城镇化和建设社会主义新农村的要求，合理控制城乡建设用地规模。促进城镇建设用地向镇重点发展区域集中，引导农村居民点向中心村集中。调整城乡用地结构与布局，加强建设用地空间管制，促进城乡协调发展。10.1.4 保障交通水利能源用地需求重点保障交通、水利、能源等基础设施用地需求，优先满足本镇主要交通干线的建设、流域综合治理、电力能源等重点基础设施用地需求。10.2 统筹安排城乡建设用地10.2.1 优化城镇工矿用地空间布局从杭集镇自然环境特点和工业化、城镇化需求出发，逐步优化城镇工矿用地空间布局。选择自然环境支撑能力强、交通区位条件优、产业发展基础好区域，通过城镇工矿用地布局调整引导产业空间的合理集聚。10.2.2 引导农村居民点合理集聚合理规划农村居民点的总体布局，控制农村居民点用地的规模。以新农村建设为载体，结合杭集镇经济建设，加强农村废弃居民点的整理复垦工作，逐步优化农村居民点用地布局，对闲置及分布零散的农村居民点进行归并、拆迁，逐步形成层次鲜明、有利生产、方便生活的农村居民点布局体系。逐步缩减镇农村居民点用地规模。11.农村居民点整理专项方案根据江苏省国土资源厅对可上图新增城乡建设用地指标的总体部署，按照“统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设”的要求，编制杭集镇农村居民点整理的专项方案，明确农村居民点拆旧规模、位置和实施时序，制定实施措施，通过区域内实施万顷良田建设工程、全域整治、城乡建设用地增减挂钩及农村居民点复垦整理项目将农村居民点逐步减少，来换取未来的城乡建设空间。11.1 概述11.1.1 指导思想（1）贯彻“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；（2）以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业经营规模化，农业生产现代化；（3）通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；（4）通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民身份的转变，加快城市化进程；（5）实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。11.1.2 基本原则杭集镇农村居民点整理在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，遵循以下具体原则：1、科学规划，统筹城乡农村居民点整理将土地整理规划、集中居住区规划与土地开发整理规划、基本农田保护规划、城镇规划等相衔接，通过科学规划，促进城乡统筹协调发展。2、突出重点，以农为主坚持以建成大面积连片高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现规模经营，发展现代农业。3、政府主导，部门配合坚持建设工程区政府统一组织，相关部门协同配合，共同推进，并采用市场化等多种方式进行运作。4、规范操作，试点先行坚持从本地区实际情况出发，量力而行，选择符合条件的，有一定经济基础和资金保障能力的村镇开展工作，对农民搬迁安置、就业，农村土地承包经营权流转等进行探索研究，取得成功经验后，再在面上逐步推广。5、依法维权、农民认可严格执行相关法律法规和政策，切实保障农户和集体经济组织的合法权益，试点所在地群众要有改变传统生活方式的积极性，工程实施要充分尊重群众意愿，取得农民认可，维护土地所有者和使用者的合法权益，切实维护社会稳定。11.2 整理规模、位置和实施时序根据邗江区“万顷良田建设工程”、“全域整治工程”、“ 城乡建设用地增减挂钩”等项目规划方案，规划期内杭集镇整理农村居民点22.5公顷。整理区共涉及全镇十个村，整理规模总面积22.5公顷。其中新联村7.9公顷，王桥村11.4公顷。根据杭集镇农村居民点整理拆旧实施方案， 2011-2015年实施14.6公顷， 2016-2020年实施7.9公顷。表11-1 杭集镇农村居民点整理拆旧方案表 单位：公顷行政区名称20102011-20152016-2020合计八圩村01.11.32.4杭集村00.40.51龙王村00.50.61双隆村00.91.12王集村00.40.50.9王桥村04.41.86.2夏庄村00.10.10.3新联村06.51.47.9新生村00.20.20.3裔庙村00.20.30.6合计014.67.922.5整理拆旧区主要为农村居民点用地，及部分特殊用地和废弃的工矿用地，按照国家供地政策和节约集约用地要求，建新区布局由扬州市邗江区人民政府统筹安排、统一实施，并实行挂钩周转指标的有偿调剂。11.3 实施保障为保证规划的顺利实施，在实际工作过程中，必须根据本地经济、自然和社会条件，针对本地的特点与问题，采取相应的行政、经济、技术措施予以保障。11.3.1行政措施1、提高全社会对扬州市邗江区杭集镇农村居民点整理重要性的认识，深入开展土地基本国情和国策教育；2、为保证农村居民点整理取得成效，成立相关工作领导小组，并建立工作联席会议制度。负责协调农村居民点整理的组织实施，协调解决各种矛盾和问题，落实各项配套政策措施；3、通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。4、充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，建立公众参与和监督制度，工程区选点布局实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见，积极引导公众参与，奠定群众基础。11.3.2经济措施1、遵循市场经济规律，建立多元化、多渠道的融资机制，采用市场运作、业主开发的模式，广泛吸纳社会资金投入到农村居民点整理中来；2、在可能的条件下建立专项资金。将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金等用于农村建设用地整理的资金集中起来，作为基金的固定来源。3、建立以地养地、利用农村建设用地整理收益进行滚动投入的机制。对于通过农村建设用地整理形成的农用地，可以通过出租土地使用权的方式，出租给承包人使用，收取的租金用于对农村建设用地整理的再投入，进行滚动开发。4、严格各项费用的收缴，加强资金使用管理力度，保障农村居民点整理资金的及时到位；5、制定相关税费优惠政策，如占用耕地建农民住宅、公益性设施的，可以按政策免缴耕地占用税等；6、贯彻“谁整理、谁受益”的原则，制定相应奖惩制度；7、贯彻落实城市反哺农村、工业反哺农业政策，工程中建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益，要按一定比例返还农村，支持农村组集体发展生产和经济。11.3.3技术措施1、建立耕地占补平衡土地整理工程区备选库，对整理区中的土地整理项目进行管理；2、建立农村建设用地整理数据库，对整理区中的城乡建设用地增减平衡项目数据库和挂