我国突发性自然灾害应急机制研究(论文初稿)(I).doc

目录前言1一、我国突发性自然灾害应急机制的的建设现状及问题1(一) 我国突发性自然灾害应急机制建设的现状1(二) 我国突发性自然灾害应急机制建设中出现的问题2二、我国突发性自然灾害应急机制中存在问题的原因2(一) 法律体系不完善2(二) 相关机制不健全3(三) 管理机构不健全3(四) 其他问题及原因3三、健全和完善我国突发性自然灾害应急机制的对策建议4(一)加大我国应急物流管理体系建设5(二) 完善我国巨灾保险体系5 (三) 加强专业救灾人员培训，加大对专业技术、设备投入5(四) 完善教育培训体系，加强居民防灾抗灾意识5总结5参考文献5我国突发性自然灾害应急机制研究内容摘要受全球气候变化和人类活动影响，全球自然灾害发生的几率和风险有进一步增大的趋势。频发的自然灾害不仅破坏的人民的社会经济生活，还威胁着人们的生命，影响社会安定。我国国土广阔，地形复杂，灾害种类多，影响范围大，突发性自然灾害在世界上具有很强的代表性。近年来，频发的突发性自然灾害上升为影响社会稳定、和谐发展的重要因素，健全和完善突发性自然灾害应急机制对我国乃至世界都有着重大的意义。本文针对我国在突发性自然灾害应急处理中出现的问题进行分析研究，并提出一些浅薄建议。【关键词】 突发性自然灾害 应急机制 灾害 社会经济 我国突发性自然灾害应急机制研究近年来随着经济的高速发展发展，人们对资源的过度利用、环境的破坏，导致世界气候异常，我国乃至世界范围内突发性自然灾害频发。大自然展开了报复性活动，雪灾、沙尘暴、泥石流、地震等突发性自然灾害，给人们的生产生活带来了极大恶劣的影响。2008年元月，我国南方发生了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，灾害发生时正是学生放假回家、农民工返乡的春运高峰，多条铁路、公路交通干道被迫停止运行，受灾覆盖面大，经济损失严重。2008年5月12日，四川汶川发生里氏8.0级特大地震，这次地震造成了巨大的人员和经济损失，其中人员伤亡仅次于唐山大地震。2010年8月8日，舟曲发生特大泥石流灾害，人员伤亡和经济损失严重。突发性自然灾害频发对我国乃至全世界人民的经济、社会生活造成巨大损失，威胁社会稳定，世界发达国家非常重视突发性自然灾害应急机制的研究，并取得了积极地效果。从98年洪灾、2003年非典到2008年汶川大地震和2010舟曲泥石流等历次自然灾害中，我国加大环境保护力度的同时也在不断提高对灾害的应对能力。近年来我国在突发性自然灾害应急机制上已经有了很大的进步，但是很多方面还需要完善。 一、我国突发性自然灾害应急机制的建设现状及问题 （一）我国突发性自然灾害应急机制建设的现状“突发性自然灾害是指突然发生的，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾及其他自然灾害”。近年来，突发性自然灾害频发，我国又是世界上自然灾害最严重的国家之一，突发性自然灾害应急工作更显艰巨。1.党和国家高度重视突发事件的应急管理。党的十六届五中全会、十七届中央委员会第五次全会等会议中都提到要提高政府应对突发事件的的能力。建立健全突发性自然灾害应急管理是坚持以人为本，落实科学发展观和构建和谐社会的迫切需要。2.我国突发性自然灾害应急法律体系已基本建立。我国在经历了非典、南方雪灾、512汶川大地震和舟曲特大泥石流灾害等一系列突发事件后，突发事件的应急管理能力在不断的考验中得到提升。目前我国针对各种自然灾害建立了相应的法律，例如防震减灾法、破坏性地震应急条列、防沙治沙法、防汛条列、地质灾害防治条例等一系列单行法以及突发事件应对法综合性法律。“我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件”。3.中国的国情决定了我国应急管理组织机构的权力比较集中，便于统一指挥协调，效率高。（二）我国突发性自然灾害应急机制建设中出现的问题1.各部门间救灾协调困难应对突发的自然灾害需要大量的人力、财力、物力以及专业技术和设备，需要各部门间的相互协调配合。各部门间权责不明、自身利益最大化的追求，往往导致各职能部门之间互相推诿，扯皮现象屡见不鲜，各部门间协调困难，影响救灾效率。2.信息传递滞后，甚至封锁消息信息的采集对于灾害的发生前、中、后都有着十分重要的作用。灾害发生前的预警信息采集是至关重要的，有效的预警信息不但可以在灾情发生前做好应急准备而降低灾难带来的生命财产的损失，甚至可以避免灾难的发生。灾害发生时，及时有效的信息可以加快救援的效率，并且可以对灾难进行有效控制和协调救灾工作。灾害危险解除后，灾害对灾区的破坏程度、造成经济损失等信息的采集，有利于政府了解灾区的灾后重建工作的重点，有利于稳定民心和政府形象的塑造。近年来，我国自然灾害因为信息传递的滞后而导致的灾情扩大时有发生，如2003年非典初期，在广州首先出现疑似病例但因不被重视导致疫情在全国范围内爆发，造成了不可挽回的损失。3.专门救灾人员缺乏2008年512汶川大地震发生后，党中央国务院立即成立抗震救灾委员会，全国各地官兵第一时间到达灾区，大批志愿者纷纷赶赴灾区参加救援工作。但是面对这场特大自然灾害，专业救援人员的缺乏使救灾工作显得力不从心。一方面，救灾的非专业化大大减缓了救援工作的进程，使灾民得不到及时救助；另一方面，由于灾区环境的恶劣,救援困难，会加大非专业救援人员的伤亡。4.防灾力度不够突发性自然灾害是突发的、难以预测的，但不是完全不可预测的。自然灾害发生前往往伴有一些异常现象出现，这也是灾难前向人们发出的信号，但是往往得不到重视。例如512汶川大地震前某地出现大量青蛙的异常现象，当地民众将此现象报告有关部门，而专家给出的解释是青蛙的繁殖期。应对自然灾害的重点不应是灾难发生时的处理，而是应该放在灾难的预防上。不注意对灾难的预防，防患于未然，只能是从灾难走向灾难。 5.物资供应困难 由于突发性自然灾害的破坏性强，救灾物资需要在最短的时间内筹集并运往灾区。首先我国的救灾物资依靠政府财政，另外一大部分依靠社会捐助，一旦发生灾害政府救助可以及时到达，但是社会捐助这部分就得不到保障。社会捐助的物资管理混乱，人们在捐款捐物时总会有这些物资是否会达到灾民手中的顾虑，产生信任危机。6.灾后重建工作困难像地震、泥石流等这些破坏性强、范围大的自然灾害，对灾区的影响也是长期的，灾后重建工作也必将是长期的。灾后重建工作往往是简单的复原工作，它应该是在坚持以人为本、科学发展的理念下进行合理的规划。然而一旦灾情结束，后续重建的财力物力跟不上，地方政府的财政压力大，使灾后重建工作陷入困境。二、我国突发性自然灾害应急机制中存在问题的原因（一）法律体系不完善 1.缺乏完善的应对法律 目前我国应对突发性自然灾害已有各项单行法以及2007年出台的综合性法律突发事件应对法，但是现有法律在应对突发性自然灾害还存在一些缺陷。自然灾害往往会引发其他领域内的突发事件，比如2004年禽流感疫情在我过爆发，对我国家禽业造成了巨大的冲击；2003年非典疫情对经济的影响更是大大超出禽流感疫情，突发性自然灾害事件导致经济类的突发事件发生，但这在法律上缺乏足够的应对手段。 2.法律的执行力度不够 目前我国的法律法规正在制定与完善当中，已有的法律在现实中能不能被执行、有没有可操作性是关键。例如汶川地震中，楼房倒塌严重的集中在学校，究其原因是校舍在建造时没要按照法律规定达到相应的抗震级别，有法不依。同时，有些法律法规只是泛泛的抽象的说明应该做什么不应该做什么，没有详细的规定应该怎么做、做到何种程度、以及奖罚制度，法律的可操作性不强。（2） 相关机制不健全 1.政府在突发性自然灾害应急管理中部门协调机制不健全我国在突发事件的应急管理中经常出现部门协调困难，导致救援低效率。由于追求部门利益化，一个事情容易出现多头管理或多头不管现象。灾害发生时，横向各职能部门之间的协调，纵向各级各有关部门的协调均有待加强。2.预警机制不完善预警系统是为了在突发性自然灾害发生前，对灾难发生源进行不间断地监测，以及可能发生灾难的异常事件进行采集分析，从而确定危机发生的可能性的大小，向有关组织报告。在灾难发生前采取措施避免灾难；当灾难不可避免时，采取应急准备措施，减少灾难带来的损失。目前我国的预警机制还不完善，预警的覆盖面不够广泛、预测系统科学性和专业性不强、预警信息报告制度不完善。例如今年舟曲发生特大泥石流地质灾害，安防机构为什么没能提前预警。根据调查了解当地并未采用检测技术和设施，而泥石流报警器早在2007年已经投入市场。经过进一步调查，在泥石流发生地区并没有监测点，检测机构覆盖面不够。同时，检测人员待遇低也是造成检测失效的原因。又如2008年汶川地震发生后，国家地震局和四川地震局称地震没有预报。然而，德阳地震局预报员潘政权在地震前已经预测到，并且向省地震局报告，但省地震局置之不理，没有得到重视。 3.媒体信息发布管理不到位 媒体也是影响在信息公开的一个重要因素，近年来媒体为了提高收视率，对一些突发事件在没有得到确切消息下就臆测事件的状况进行报道，使报道内容失真，规范媒体的发布制度、“净化”媒体声音刻不容缓。（三）管理机构不健全1.统一的灾害信息管理机构不完善我国已建成一些灾害数据库，比如中国自然资源数据库等。但是这些数据库没有专门的权威机构进行管理，数据的标准不一、来源不明，可考性不强。某些数据只是在某段时间内有效，而后就没有数据更新，信息的可应用性不强，没有很高的参考价值。对信息的收集、整合与发布和更新，需要建立一个统一的、专门的、系统的灾害信息管理机构。2.灾后恢复工作的监督机构不完善不同的自然灾害灾害对社会生活的影响是不同的，灾后的影响时间长短也是不一样的。例如2008年元月的南方雪灾灾后重建工作需要1-2个月，但是像地震这种具有全面性和超强破坏性的灾害，灾后重建是长期的。为了实现灾后重建工作的高质量以及灾后重建专项资金的合理运用，加强灾后恢复工作管理监督机构的完善工作是必要的。3.物资管理系统不完善应急物流团队，技术上专业化不强，并且没有先进的设备。发生突发性灾害的灾区一般破坏性大，环境比较恶劣，面临的物流任务艰巨，需要专业的物流团队来协调各个部门在最短的时间将物资送往灾区，而我国专业化的应急物流人员和设备缺乏，导致应急物流的低效率。（四）其他问题及原因1.政府财政压力大在我国灾难发生后，第一时间做出反应的是政府，出资救助理应是政府的责任，对于一个自然灾害频发的国家，无形中给政府财政带来了巨大的压力。同时，社会捐助也是筹集物资的重要渠道，这给人民生活带来了不同程度的影响。而在国外，政府是灾害管理的主体，但却不是灾害损失的首要“买单者”。“像美国、日本等发达国家已经建立起巨灾保险体系，并且有相关法律保障，如1968年美国国会通过全国洪水保险法等。我国没有建立相应的巨灾保险体系，国外的保险赔款一般占灾害损失的30%-40%，而国内仅在2%-3%左右，从而大大加重了国家财政的负担” 。2.防灾意识不强我国人民大众的防灾意识不强，防灾知识缺乏，也是导突发性自然灾害伤亡人数大的重要原因。人们在平常生活中不注重防患于未然，不注重对防灾知识学习和使用，导致灾难来临时无所适从。“一个城市的防与不防区别很大，如智利的瓦尔帕莱索和中国的唐山很相似，都是100万人口的城市 同样遭受了7.8级大地震 唐山死亡24万多人，而瓦尔帕莱索只有几百人”。3.专门人员、专业技术、设备的缺乏救援人员的专门化，专业技术、设备的应用在救灾过程中是至关重要的。在很多种情况下，我们因为专业技术的缺乏，只能眼看着一个生命的消逝。而我国在现在专业技术、设备的研究和应用，专业人才的培养上还存在很大的不足，应该加强国际交流与合作，加大救灾专业化研究的投入。三、健全完善我国突发性自然灾害应急机制的对策建议 （一）加大我国应急物流管理体系建设“应急物流具有突发性、不确定性、时间约束的紧迫性、峰值性、弱经济性非常规性、政府与市场的共同参与性等特点”。经过历次突发灾害，我国的应急物流体制还不健全，难以胜任我国频发地自然灾害。我国应加强应急专业管理人员的培养和设备的投入，同时建立统一的物流管理信息平台，使物流管理的统一指挥与配送专业化、规范化、高速化。（二）完善我国巨灾保险体系与国外相比，我国的巨灾保险相当缺少。在我国政府是灾难损失的第一承担者，保险在其中只起到了微不足道的作用，为减轻政府财政压力，完善我国巨灾保险体系势在必行。应该提高我国公众巨灾保险意识，政府应出台相关法律提供法律保障，提高我国保险公司巨灾风险管理水平，开发巨灾保险项目等，进一步完善我国巨灾保险体系。 （三）加强专业救灾人员培训，加大对专业技术、设备投入 救灾人员、救灾设备和技术的专业性不仅可以加大救灾工作的效率，而且还能减少灾民和救灾人员的伤亡。我国在壮大专业救灾人员队伍的同时，还应该加大对专业设备的投入，对专业技术的开发和引进。（四）完善教育培训体系，加强居民防灾抗灾意识从一次一次的灾难经验教训中，我们发现我国工作的防灾抗灾意识还不强，对灾害知识的了解也很缺乏。我们应该在平常生活中加强公民的防灾减灾教育，在社区中加大宣传力度，设立灾害图片展、知识讲座，建立灾害博物馆，在学校、企事业单位、社区中定期开展各种灾害的模拟演练。总结我国近年来雪灾、地震、干旱、泥石流灾害频发，给人民的生产生活带来严重影响，经过汶川地震、南方雪灾、舟曲特大泥石流等几次大的突发性自然灾害，我国突发性自然灾害应对机制的问题更加突出，完善自然灾害应急机制意义重大。本文通过对我国突发性自然灾害现状及问题的分析，找出原因和解决对策。参考文献1.王强，政府管理创新读本M,中国人民大学出版社，2006年9月。2.肖鹏军