违法建筑处罚主体讨论.docx

当前，随着城市和村、镇建设改造步伐的不断加快，拆除违章建筑矛盾日益凸现，加之由于法律、行政法规将违章建筑的处罚权分别赋予了不同执法部门，各执法部门又因执法的多因性，所以有些地区或多或少的存在着相关执法部门争处罚权或相互推诿等现象，严重影响了对违章建筑的及时处置。就违章建筑处罚主体作粗浅探析，以利对违章建筑能高效、及时处理。对违章建筑处罚，我国相关法律、行政法规中有比较多的规定。根据农村土地承包法第四条规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”第六十条规定：“承包方违法将承包地用于非农建设。以上行为属于承包土地上改变承包土地性质。”中华人民共和国城乡规划法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”这类擅自改变承包土地用途的执法主体为所在地乡镇人民政府。根据土地管理法第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第七十三条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋或违法用地上产生的建筑物或构筑物的规定。”这类违章建筑的执法主体为地方县级以上人民政府土地行政主管部门。在取得土地许可的条件下，不按规划建设的建筑物和构筑物，根据城乡规划法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”这类违章建筑执法主体为县级以上建设行政主管部门。根据公路法第五十六条规定：“除公路防护养护需要的以外,禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物;需要在建筑控制区内埋设管线电缆等设施的,应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”根据中华人民共和国公路法和中华人民共和国公路管理条例规定:“公路用地是指公路路基宽度加公路两侧行道树、边沟、截水沟（上至坡顶、下至坡脚）外缘起，不少于一米的土地范围，公路用地受国家保护，土地权属属于国有，任何集体或个人不得侵占和破坏；公路保护用地是指从公路两侧边沟外缘起，高等级公路不少于30米、国道不少于20米、省道不少于15米、县道不少于10米、乡道不少于5米的范围，在此范围内从事生产活动不得影响公路交通安全畅通，不得构建任何永久性建筑物。”这类随意在公路两旁非法建设的执法主体为县级以上交通主管部门。根据上列有关法律和行政法规的规定，国土部门、建设部门、公路管理部门、乡镇政府等对不同区域内的违章建筑均拥有处罚权。法律和行政法规既以相关法律法规的规定标准赋予了不同执法部门对违章建筑行使处罚权，又从管理角度赋予了相关执法部门对其管理范围内的违章建筑行使处罚权。总的来说，权力分配是比较科学、合理的，即特殊区域内的违章建筑，无论是城市规划区内还是城市规划区外，由其管理部门根据法律、法规的规定行使处罚权。除特别主管外，城市规划范围内合法土地上的违章建筑主要由建设主管部门负责执法。城市规划范围以外，违反乡镇规划，居民未领取建设许可证建“住宅”的，由乡镇人民政府行使处罚权，非法占地的或骗取批准的违章建筑，由国土部门处罚和行政执法。当然，有时有些违章建筑既具有违反规划、又具有非法占地等情形，数个执法部门均拥有处罚权，但笔者认为应按正常批准程序，由先行批准的部门行使处罚权，因为，有些法律、行政法规排列顺序时，此项在前、彼项在后并非必然，而是立法的需要，违章建筑形成后，实际产生的影响亦不尽相同。在数个执法部门对违章建筑均有处罚权时，首先，任一执法主体必须考虑不能与其他执法主体依据法律和行政法规所处罚的结果相矛盾。如在城市规划区内未取得规划许可证亦未取得用地许可，规划部门即使认为其影响城市规划，尚可采取改正措施的，也不能对其处以限期改正和罚款的处罚，该处罚只有在取得用地许可等其他许可的情况下，才能考虑适用，否则，即会出现执法上的矛盾，造成因对法律理解的不全面而发生错误；因而此类违章建筑应由土地行政主管部门为执法主体负责处理，待取得合法用地手续后，方可办理其他许可手续。其次，任何执法主体都不能懈怠行使权利，除法律规定的特别主管外，谁先发现或接到举报谁即应当依法履行职责，但应按法律程序进行处理。根据以上法律、法规，我们不难看出属于承包土地上改变土地性质的，执法主体为当地人民政府；属于违法用地上产生的违章建筑或构建物的，执法主体为土地行政主管部门；属于取得用地许可上的违章建筑和构建物，执法主体为建设行政主管部门。为确保及时查处城乡违法建