公正―行政伦理核心价值观.ppt

第三讲 公正：行政伦理核心价值观,在行政管理实践中，行政伦理能发挥法律所不能起到的作用。作为（公共）行政学研究者有必要加强对行政伦理的研究 行政和伦理从分离到结合 公正是行政伦理的核心价值观 行政人员行为选择时的责任冲突,行政和伦理从分离到结合,行政和伦理的分离 行政与伦理的结合 中国行政和伦理结合的情况,行政和伦理的分离,政治学或政治思想一经产生，就与伦理紧密相联，表里难分。在西方，政治学的创始人亚里士多德提出“政治的目的是追求最高的善” 行政学源于政治学。其研究不可避免地沿袭运用政治学的有关理论、概念、研究方式及研究主题。但是，行政学产生以至相当长的时期内，伦理除个别学者的偶而论及，并未能引起主流行政学派的足够重视,行政和伦理的分离,是什么因素使得行政学在相当长时期内，未能给予行政伦理问题足够的关注呢? 其一,政治与行政二分法的存在直接导致了行政学研究中行政与伦理的分离 政治的任务是制定政策，行政是对政治的执行。政策的制定是一个价值评估与价值取舍的过程，离不开政治价值和道德目标的指导，政府的职责不是对政治价值的追随，而仅仅是对政治决策的执行，“行政中立” 是政府行为的基本原则,行政和伦理的分离,其二，在现实倾向上，对行政效率的过分崇拜是导致产生上述问题的实践基础 政治与行政二分法反映到对行政管理实践的认识，就是要强调政府如何有效的执行政策，这自然地要求行政管理追求效率 行政学产生及行政管理实践均深受当时企业管理理论效率至上思想的影响，这也导致当时从实际行政人员到理论工作者都把提高行政效率看成是行政管理的核心价值,行政和伦理的分离,因此，传统行政学过多地关注有利于提高行政效率的组织结构、制度原则、工作方式、分工协调等外在的制度层面的东西，回避、淡化“价值” 研究 但是，随着时间的推移，在这种观念指导下的行政实践并没有取得预期的成就，反而出现了重大难题,行政与伦理的结合,两者结合的过程经历了三个阶段: 萌芽阶段为19世纪80年代末至20世纪30年代初 特点是，行政学者对行政伦理问题的研究是零散的;既没有专门论述行政伦理的专著和文章，也没有专门的研讨会 ;代表性人物有英国学者伊顿、美国学者威尔逊、古德诺和魏洛比,行政与伦理的结合,明显发展阶段为20世纪30年代中期至60年代末 30年代的经济危机和工人运动，60年代此起彼伏的公民权利运动和频频曝光的政治丑闻，使得公众失去了对政府的信任。人们越来越认识到，行政上的高效和根深蒂固的道德沦丧极不相称，社会责任心和正义远比技术方法上的高明重要,行政与伦理的结合,行政学者们对行政、政府的自由裁量权、行政伦理法则、公共利益、组织中的伦理、行政伦理的哲学基础以及行政伦理的内涵与研究行政伦理的方法等诸多问题进行了深入研究和新的阐释;有关行政伦理的各种出版物不断增加，有关行政伦理的论文和专著无论从数量还是质量上比以前有很大提高;代表性的学者有高斯、怀特、迪莫克、莱维坦、阿普尔比、特洛韦尔、莫尼彭尼、利兹、马克斯和戈利姆布维斯基,行政与伦理的结合,成熟发展阶段为20纪70年代初至今 这时期的根本点是20世纪70至80年代，行政伦理学作为一门学科得以确立 ;行政学者确认“公正” 为行政伦理的核心价值观，把行政管理的外部控制转化为内部控制，对公民权和民主理论、德性伦理、奠基思想和宪政传统、组织背景、哲学理论和观点、伦理教育等同题进行了深刻的探讨,一门学科形成的三个基本要素,美国著名行政伦理学家库珀的观点 : 有一批对该学科有持久兴趣的学者，其中某些人已经成为这一研究领域中的专家 出版一系列专著，重要的学术期刊，围绕该学科的进一步发展而召开的学术讨论会 在大学的职业化教育计划中设立相应的教学课程,中国行政和伦理结合的情况,20世纪90年代初期以前，中国行政学界对行政伦理的研究极为欠缺。中国行政学在恢复建立之后的一段时间内，学者们还主要是从组织制度层面去理解行政管理，而且也像西方行政学产生的早期一样，把提高行政效率当作行政学研究的唯一出发点和归宿点,中国行政和伦理结合的情况,20纪 90年代中后期行政学界对行政道德的研究很是重视，发表了不少研究行政道德的论文，许多教科书也将行政道德列入书中。但不足的是，这段时间行政学界更多是关注行政人员个体的道德素质，很少有论及行政组织的伦理要求，同样亦缺少从伦理价值观角度思考行政管理实践,中国行政和伦理结合的情况,21世纪以来，美国行政伦理学的一些研究著作开始引入中国，特别是随着党中央明确提出“以德治国” 方略后，中国行政和伦理的结合得到了强有力地推动，最显著的研究进步是更多用“行政伦理” 来取代“行政道德”，作为研究的主题 中国当下对行政伦理的研究还只是处于西方行政伦理研究历程中的第二阶段早期，按照库珀所讲的学科创立标准来衡量，规范、成体系的中国行政伦理学还远未能创立,公正是行政伦理的核心价值观,长期以来，行政学界和实际行政管理学者一般将效率视为行政伦理核心价值观，提出“行政伦理观的价值核心是勤政”，并说“行政伦理建设之所认重要，归根结底就是为了解放和发展生产力”。这实质上是在说效率是行政伦理核心价值观,公正是行政伦理的核心价值观,首先，从国家产生的目的看，恩格斯提出国家的产生是为了“把冲突保持在秩序的范围以内”。依靠什么方式来维系社会主义社会秩序呢? 如列宁所言，依靠教育和强制。而实施这两种方式的核心伦理原则又是什么呢? 公正。除开公正，我们实不能再找出其它伦理原则来取代它,公正是行政伦理的核心价值观,其次，从邓小平理论中的社会主义本质思想和江泽民提出的“三个代表” 重要思想来看，也只有公正才是中国行政伦理的核心价值 再次，从社会主义市场经济的精神来看，仍只有公正才是中国行政伦理的核心价值。市场经济有两个根本特征：平等竞争和自由交换。由此我们亦常说市场经济是法治经济、竞争经济、信用经济和效率经济。“法治”、“竞争”、“信用”背后体现的是社会公正原则，公平是效率的根本保证,公正是行政伦理的核心价值观,最后，证明只有公正才是中国行政伦理的核心价值的最近最权威的理论依据是中国共产党的十六大报告。报告中明确提出，深化行政管理体制改革的目标是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。解读报告对行政管理体制的新提法，政府管理的首要出发点是维护社会公正，公正才是中国行政伦理的核心价值,公正是行政伦理的核心价值观,以上主要是从政治学基本理论和作为经济基础的社会主义市场经济的精神要求出发，论证只有公正才是中国行政伦理的核心价值。除此之外，我们还可从政治哲学和伦理学的角度来论证我们的观点 北大教授王海明在历经十六年方著成的新伦理学（商务印书馆，2001年出版）一书中建立了科学、系统的伦理学体系，书中回答了我们所提出的“公正：行政伦理的核心价值” 这一命题。此书后修订，并以伦理学原理(第二版)于2005年6月出版,行政人员行为选择时的责任冲突,行政责任的涵义 行政人员行为选择时的责任冲突 行政人员合法权益的保护机制,行政责任的涵义,“责任是建构行政伦理学的关键概念”（库珀：行政伦理学：实现行政责任的途径人民大学出版社2001年版）。行政责任一般是指政府及行政人员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。理解行政责任主要可从以下两个方面来考虑： 从广义上说，行政责任意味着政府组织及其行政人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。在此，行政责任是指政府的社会义务,行政责任的涵义,从狭义上说，行政责任意味着政府机关及其行政人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果， 即法律责任 确立行政责任，有利于界定行政权限范围，有利于提高效率，有利于维护行政公正。这“三个有利于” 具体表现为有利于政府及行政人员在面临行政伦理冲突时作出正确的选择,行政人员行为选择时的责任冲突,一个行政人员若想充分、完全地尽职责，会遇到在不同行为中作选择的因难。库珀就认为“责任的冲突行政伦理学的困境”，并具体指出存在权力冲突、角色冲突和利益冲突三种形式 为什么会出现责任冲突呢? 简单讲就是行政人员所欲完成的目标是多方面的，对他所提出的职责要求也是多视角的，这样在某个具体环境中，相关联的目标、要求就很可能发生冲突,行政人员行为选择时的责任冲突,人们可以从不同的角度列出这些冲突的表现形式： 私人角色与工作角色 服从上级与服从法律 忠于组织与服务人民 管理目的与管理手段 经济发展与生态保护及人民福利,行政人员行为选择时的责任冲突,依据什么标准来作出行为选择? 即邓小平同志提出的“三个有利于” 判断的标准 在此基础上，如果以伦理原则来明确判断标准，就是公正和人道。基本点是公正,行政人员行为选择时的责任冲突,特殊情况下人道应超越公正。这样，分析上文提及的责任冲突的形式，一般来讲（我们必须承认特殊情况存在的可能性），私人角色让位于工作角色，服从上级让位于服从法律，忠于组织让位于服务人民，管理目的与管理手段必须统一协调，经济发展不能牺牲生态保护及人民福利,行政人员合法权益的保护机制,除明确判断标准之外，我们还必须建立有效地保护行政人员合法权益的机制。 行政人员作出选择就意味着他放弃或减轻对某一方面利益的追求，为了防止他因此陷入工作和生活上的困境（如遭受被检举的不法上级的打击报复），就必须努力使他在作出行为时无后顾之忧。这些机制主要在于相关法规制度的设立，以及无形的行政文化氛围的构建,行政人员合法权益的保护机制,这些机制主要在于相关法规制度的设立，以及无形的行政文化氛围的构建 1978年美国国会通过了美国政府行为伦理法，1989年美国国会颁布了“检举者保护法案”，从法律上支持、保护行政人员作出正确的行为选择,公 务 员 法,我国这方面的保护规定也有，在公员法中就有明确规定 为了保障公务员有效地执行公务，公正无私地履行职责，解除公务员履行职务的后顾之忧，国家对公务员执行职务的行为给予保护。公务员法第九条规定，“公务员依法履行职务的行为，受法律保护”其含义有以下4个方面：,公 务 员 法,公