本科毕业论文我国慈善组织法律地位的界定及其规制.doc

我国慈善组织法律地位的界定及其规制法学05-1班：王长春 指导教师：李 静内容摘要：汶川地震使人们开始关注慈善捐助活动，也开始关注慈善组织的法律地位。慈善组织的本质特征是公益性和社会性，国外法律通常将慈善组织定位为财团法人或者将其置于信托制度的体系之下，而我国民法只规定了社会团体法人，一些零星的关于慈善活动的法规也未对此问题做出明确规定。要准确界定我国慈善组织的法律地位，必须首先完善法人制度，增加财团法人的相关规定。其次，应该严格区分慈善组织与行政机构、慈善组织与慈善组织中的自然人，并在此基础上建立严格的管理制度。最后，针对慈善组织的运营，应该建立相关的监督、准入制度对慈善组织依法进行规制。关键词：慈善组织；法律地位；财团法人；社团法人1 导言：问题的引入随着我国体制改革的深入，20世纪90年代有着悠久文化和传统的中华慈善事业应运重生,1994年4月中华慈善总会依法登记成立，这标志着我国慈善组织的发展步入了正规化的道路。“2005年9月，全国各级慈善(总、协)会已有731个，其中全国性慈善总(协)会1个，省级慈善(总、协)会30个，地级慈善(总、协)会202个，县级慈善协会499个。”统计数字来源于/shehuiqita/090118/09515382.html我国各类慈善捐款由每年的千余万元到如今的几十亿元，这对我国慈善事业的发展促进极大，而其中慈善组织的作用可谓功不可没。2008年5月12日，汶川大地震夺去了几万人的生命，这牵动了全国人民的心，各类社会捐赠如雨后春笋，“据民政部报告，截至9月22日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计594.61亿元，实际到账款物594.01亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计268.80亿元。”数据来自政府官方网站，可点击/GB/41158/8087272.html这显示出我国慈善事业发展取得了阶段性的成绩，可是在我们献爱心、举国上下捐款捐物的热潮下也暴露了些许问题。我们的钱能否真正落实到灾区建设上，应该由谁来运营这些款项，灾难过后散漫在大街小巷各色各样的慈善捐赠点是否真正有资格来募捐，诸多机构、组织都在以救灾之名行募捐之实，究竟谁才真正有合法的地位，我们的捐款究竟经谁之手才能让我们安心捐赠？因此，本文针对在此次地震中所引出的问题：慈善组织到底在慈善募捐、收集民众捐款中处于何种法律地位以及对慈善组织如何规制，进行探讨和分析。目的就是要理清慈善组织本身的法律地位，对慈善组织的活动进行合法、有效的监督管理，这样才能消除我们对慈善捐款运用的后顾之忧。2 慈善组织相关问题的说明2.1 慈善组织概念的界定在中国现有的法律中，慈善组织并不是一个独立的法律概念，也没有作为一个独立的组织体系存在，它在法律上被归属于社会团体或者民办非企业单位。按照社会团体登记管理条例第二条的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体的法律定义对慈善组织是适用的，概言之，就是由中国公民自愿组成，按照社团章程活动的非营利性社会组织。“独立于政府、独立于市场而提供社会服务以满足人民需要的第三方力量。第三部门包括隶属于这一类的所有的社会团体与非政府的民间组织,慈善组织是其中之一,并具有独特的福利特征。”1我国慈善组织自古有之，起初尽是一些在宗教信仰动力下济贫助人的民间机构，打破慈善组织的资产阶级属性只是近年来的事情，而对慈善组织概念的界定也没有像“公民”、“法人”一样形成一致性的认识。然而，在以助人为善、推己积德这一点的认识上却是统一的。因而，本文认为，慈善组织就是以社会捐赠财产为运营基础的积善行德、助人为善，具有社会救济性和公益性的非赢利性机构。2.2 慈善组织的本质特征现代慈善事业是指社会公众建立在自愿基础上对社会弱势群体进行无偿救助行为的总和。它通过合法的组织形式，根据特定弱势群体的需要，集聚并配置社会资源。“在某种意义上，慈善事业是社会第三次分配的一种形式，是国家社会保障制度的必要补充，它的重要载体是各种慈善组织或机构。”2在捐助人和受益人之间,社会服务组织起到组织和连接作用，其形式是运用捐助的资源服务于受益人，既有中介性，也有服务性，慈善组织便是这种中介性和服务性的组织机构。作为专门筹集慈善资金的慈善组织，它所应具有的社会特征应该是一致的。从根本上看，慈善组织所具有的特征就是其内在的公益性和社会性。从目地上讲，其必须为善，以社会救济、助人济贫为机构的存立宗旨，如果没有慈善性，慈善组织便是名负其实；从运营性质上看，其须为社会性的非营利性机构，若营利，便抹杀了慈善的内涵；从其存续的资本上看，慈善组织的主要资金来源应是社会捐赠和以个人名义设立的各类基金，组织人员仅为慈善基金和捐款的管理而服务；从管理机制上看，慈善组织应自主管理、自我运营，政府主要起引导监管的作用，而不应过多干涉慈善组织的内部管理，更多的是应该扮演着积极倡导性和法律宣传促进者的角色。3 慈善组织的法律主体属性的探讨3.1 国外法律对慈善组织法律地位的界定按现今通说，世界上各国法系主要分为大陆法系和英美法系，在不同的法系中对慈善组织的定位和管理都是不同的。在大陆法系的国家，慈善组织主要被定位为财团法人。“大陆法系主要代表国家的德国，自1900年德国民法典创立法人制度以来，便将慈善组织定位于法人中的财团法人之中，使捐赠财产独立于捐助人之外而成为单独的法律实体。”参见德国民法典第一章第80条至第88条法人所具有的本质属性，使财团法人的独立人格具有存续上的永久性、管理上的独立性，这对于社会的进步和稳定具有重要意义。英美法系国家中，他们在对慈善组织的管理上是采取的另外一种方式，将其置于信托制度的体系之下，例如在以美国为主要代表的英美法系国家中，他们一般不将慈善组织归位于一个独立创设的概念范畴，而是采取了“所有权与利益相分离”的公益性质的信托制度。“所谓信托，是指信托人将其财产及其所有权交给受托人，受托人为了他人即收益人的利益，按照信托人的委托，依照法律对该项财产进行管理、处分的一种法律制度。”3从而，在对慈善基金的运营上，信托人和受托人对资金的使用都可以充分享有权利，加强和注重彼此之间的监督，在以慈善基金为主的慈善组织的运作上他们也是采取信托的方式，注重受托人和信托人彼此之间的监督，进而避免了一些问题的发生。3.2 我国现行立法对慈善组织法律定位的界定现行立法体系中，调整我国慈善事业和慈善组织的法律法规主要有公益事业捐赠法、红十字法、社团登记管理条例、基金会登记管理条例等，我国个人所得税法在调整慈善事业方面也扮演着重要角色,主要体现在对发展慈善事业的优惠政策规定上。另外，我国民法通则中早已确立了法人制度，法律中将我国法人分为企业、机关、事业单位和社会团体法人。社会团体法人根据中华人民共和国社会团体登记管理条例属于传统民法中的“公益性社团法人”，这与大陆法系下的法人类型社团法人并非同一概念。这种分法根本不能涵盖我国现有的全部法人类型，如日益发展的以个人名义和团体名义设立的基金会，这类慈善组织该如何归属便是难题。“公益事业捐赠法是我国现有慈善立法的最具权威性的代表，但其出台的立法背景主要是为了解决捐而不赠、诺而不行的矛盾，其立法的目的是为了保护受益人的利益，并且鼓励捐赠人多做善事，对于慈善组织的法律地位、支撑体系和运作程序则缺乏专门的调整规定。”4由于我国法律没有专门对慈善组织做出明确的定位，而且我国的法人制度也不尽完善，因而带来的结果就是对慈善组织法律上的定位归属比较混乱。就当今的慈善组织的发展情况来看，有社会公益性质的社会团体法人如“中华慈善总会”“宋庆龄基金会”；有社会团体性质的非法人性质的组织如“希望工程”、“阳光计划”；有像公益事业的筹款计划，如把基金的捐款全部进入中国红十字会总会账户，并注明李连杰壹基金计划的壹基金，但其是何种性质的慈善机构没有明确界定；有个人名义设立的高校奖学基金如“ 可口可乐奖学基金”“宝钢奖学基金”，但到底是归属于何种法律地位至今各机构做法不一。综上所述，我国慈善组织在社会中各色各样，但是它的法律属性却不明确、法律地位混乱，从而这也为我国在慈善事业的发展中慈善捐款合法、合理的使用留下了弊端。3.3 我国有关现行制度及实践运作的主要缺陷我国相关的法律文件没有对慈善组织的法律地位做出明确规定，它究竟是归属于财团法人还是社团法人没有明确。原本不合理的各类法人分类，在慈善组织的蓬勃发展之下，究竟该将其该如何归属更是显得异常紊乱。“慈善织能够集中资源,甚至通过投资行为达到保值、增值和扩大规模的目的。所以,通过慈善组织进行慈善行为往往能够形成倍增效益,提高社会影响”。5但是，对慈善组织的运营管理上，许多慈善组织挂靠或者是依附于政府部门，官方背景下该如何对慈善组织和行政机关划清界限便显得异常困难；在慈善基金的支撑下，慈善组织可以正常的发展，但基金的使用本应与慈善组织泾渭分明，但法律地位归属的不明确，慈善组织的运营几近成了企业，过多依附于自然人便成了无奈之举；法人分类的不合理，完善民法法人分类应是明确之举，慈善组织最后会因此而受益。3.3.1 慈善组织与行政机关之间界限不清“由于政府行政部门或是把一些事务委托给慈善组织来办理，或是听任慈善组织独立地进行活动，或是在慈善团体的压力下对自己职能范围内的事务实施干预。不管怎样，慈善组织的存在及其活动有效地支持了政府的工作，促进了社会的公正与和谐，为中国社会的治理和走向善治作出了自己特有的贡献。”6但是，慈善行为理应是社会行为，行政机关所为的大多是行政行为，既然慈善组织有存在的必然性和合理性，它的社会行为理应与行政行为泾渭分明，才能避免双方之间的业务冲突，利于慈善组织的长远发展，所以这种说法笔者认为有失偏颇。第一，在具体权责的实施上，作为社会管理和服务型的行政机关本不应该组织以慈善为目的的社会捐赠活动，慈善组织作为此类社会行为的倡导者和具体的实施者，享有此项权能也是合乎逻辑的，但让人叹息的是，包括地震捐款在内，每一次大规模的募捐活动都是以行政方式完成的。通过各级行政组织对国有企、事业单位提出要求、规定数额，由单位领导、党员带头，人人有份，一个也不能少，所捐款额则按照级别、职称等级加以限定。如此一来，捐款就不是奉献爱心，而成了完成任务了，不是出于自觉自愿，而是碍于情面，甚至带有强迫的色彩。虽然每一次大规模募捐的效果都不错，但这种方式却并不利于人们慈善意识的培养。慈善事业管理过程中行政色彩过浓，非盈利性慈善组织缺乏独立地位和自主权，民间捐助被作为政府关怀和救助发放给受助对象，这无论对于捐助者还是受助者都会造成不利的影响，渐渐会形成这样一个意识，只有政府管理的慈善才最可靠、最有保障、最放心的，这相当不利于慈善事业社会化的发展，慈善组织最终只会演化成为政府的婢女，毫无独立性可言，慈善组织社会行为的性质也会消失殆尽。第二，在慈善组织的发展过程中，公益性的慈善组织应与具有官方背景的慈善组织、有政府管理性质的政治性社团、自发性的群众团体之间有明确的区分。在我国各类慈善组织中，很多都有官方背景，尽管在各种公开场合、在名义上他们都宣称自己是“民间非营利组织”，但在实质上，它们都是依托于政府的民政部门建立，慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府，组织以和政府极其相似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作性质的背离。这与我们通常所理解的慈善组织的“民间”特性是很不一样的，与国际上通行的非营利组织应从组织结构上分离于政府、具有自我控制性的特征也存在较大差异。出现这种问题的最重要的根源是国家力量的过度介入，一方面它依赖于慈善组织获取慈善资源，帮助其化解生存风险，但另一方面，又担心纯粹民间组织的出现会不利于社会控制。中华慈善总会、中国残疾人联合会、中华供销总社、中国妇女联合会这些我们耳熟能详的机构无一不是在我国行政机关的领导下运作的，它的工作人员都是有国家行政工作或者事业单位编制的，从这一方面上讲，我国主要的慈善组织和政府的关系可见一斑，这极大背离了慈善组织民间非营利的社会性、公益性的性质。自发性的行业协会、群众自治组织在我国慈善组织的发展中也占据了一个相当大的比例，比如各省市的法学会、律师协会、注册会计师协会本应是各类行业中的群众性自发组织的团体，但其运行中由于行政权力的介入以及其时常以法律宣传、司法援助、会计师履行相关业务义务的身份出现在人们的视线中，因而当它们进行此类具有慈善性质的公益活动或募捐时，我们很难明确它的属性慈善组织的社会行为抑或行政权力干预下的具有行政性质的行为。第三，在慈善组织的运行监管上，它与行政机关的管理和监督之间是应有很大区别的。在中国,国家介入慈善组织运行的最重要方式是政府直接任命慈善组织的主要负责人。与此同时，政府通过社会团体登记管理条例，确立了“双重分层管理体制”，规定社团的管理工作由社团管理机关和业务主管部门来共同负责。“根据该条例的规定,现阶段中国社团管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。业务主管部门是对社团的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关。”7正是通过这种官方的方式，制定一系列的规则,把慈善组织的重要活动都纳入到政府管理的范围中，使慈善组织的行政色彩过于浓厚，与慈善活动的社会本质偏离过大，慈善组织在具体的运行活动中往往瞻前顾后，顾虑较多。3.3.2 慈善组织运转操作过多依靠自然人“据2007年度中国慈善捐赠情况分析报告披露：2007年，我国慈善市场获得了前所未有的发展，无论慈善大环境、公众与企业界的捐赠热情、慈善组织，都呈现出加速度的发展局面。据初步估计，07年度，我国公众和企业的慈善捐赠（款物）总额，达到了223.16亿元，约占我国去年GDP的0.09%。与去年相比，增长123%，即2007年度我国接受来自国内、国际的社会捐赠总额超过309亿元，与06年相比翻了两翻，我国慈善市场资金总额达到约865亿元，约占2007年全国GDP总量的0.35%。”数据来源于 /gzdt/2008-01/31/content_876526.htm中国的慈善捐赠和慈善组织在现阶段已获得了长足的发展，其数额巨大，在对资金的管理和操作上为我们提出了挑战，如果善款不能和捐赠人的本意相符，用之所用，那么慈善事业发展中的黑幕一旦揭露其便难以为继。而正是这样，由于我国各类慈善组织在法律归属各不尽相同，在慈善基金或捐款的管理上有法人管理型、自然人操控型、还有政府主管型等，在对善款的管理上很是混乱，很多对外不公开，更别谈有明确的收支财务报表了。在对慈善资金的管理方面，由于我国的慈善组织不尽都是具有财团法人的性质，有些慈善组织的自然管理人难免从中做手脚得利，慈善资金让其挥霍一空，让人寒心。希望工程捐助款的丑闻让我们明白了，公开才是对慈善组织进行社会监督的首要原则。慈善组织的公益性决定其没有权利像企业一样拥有自己的“企业秘密”，它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等信息。真实、准确、完整的信息，是慈善人的一项基本义务，也是所有监督主体监督职责得以履行的基础。大陆法系的德国实行财团法人制度，其信息披露很完善自不会遇到这种尴尬。西方发达资本主义以信托制度为基础发展慈善事业的美国政府“最近要求增加非营利组织的透明度，采用TADS法(Disclosure透明、Analysis分析、Dissemination发布、Sanction惩罚)。”8 此外，慈善组织本身所具有的慈善捐款过于庞大，管理运营绝非自然人所能胜任，其中问题很多，不乏挪用、钱物用其非所当用的情形。3.4 慈善组织属性的合理定位财团法人“社团法人，又称法人型人合组织，指以人的组合为成立基础的法人，即人的组织体。美国学者格雷对社团法人作过经典定义：社团是国家已授予它权力以保护其利益的人的有组织的团体，而推动这些权力的意志是根据社团的组织所决定的某些人的意志。”“财团法人，又称目的财产，以一定的目的财产为成立基础的法人。财团法人的形态是无成员的，表现为独立的特别财产，因此称为一定目的的财产的集合体。”9鉴于此，我们了解到，社团法人责任独立，有着自己的资产和意思自治机关，可是其法律利益的归属却是法人内部股东或者股票的享有者，概言之，其存在目的便是为了资产的增值和股东的利益，所追求的无非便是资产利益的最大化，典型特征就是在其最大范围内实现资产的增值，而不论社会效果如何，其虽具有资合性，但也不乏人的意志的左右和牵涉。而慈善组织作为社会性的救助组织，慈善基金作为社会性的资产，其虽渴望慈善基金的增值以便于实现更大的社会目的，但其本性却是以社会利益为目的的，在这一点上它与社团法人有着根本的不同和价值取向上的冲突。因而，如果将慈善组织的法律定位于社团法人的范畴之内，在价值取向上，我们将面临诸多的冲突和衡平。另一方面，社团法人内部人员的报酬是与社团的资产相混合的，而且我们对社团法人的这种情形从不作区分，也很难区分，即使区分了也没有区分的必要，因为股东的利益便是资产的目的，而慈善资产与此是有着巨大的不同的。慈善资产作为社会性的财产其必须严格按照捐赠人的意志进行使用，按照捐助人的目的进行管理，它是排斥资产管理人的个人利益的，除非能带来慈善资产的增值，更好的为社会利益所服务，而社团法人的资产显然不具备这个属性。由于慈善组织中慈善基金占据着相当大的比例，而这些财产的集合体，若是让其财和人不分，这显然是与慈善基金的目的相背离，而且慈善组织也没有营利的意图，因而慈善组织的法律定位上就应在社会性和公益性的基础上选择财产与人的相互分离，只有这样才可以利于财产的管理，实现它的社会目的，因而社团法人地位的归属与此就不吻合，而财团法人的定位便成为了最佳的选择。正如“有限责任制度对股东投资风险的限制使得股份得以自由转让,进而引发大规模股票交易,带动了证券市场的发展,完善了要素市场。”10一样，针对我国慈善事业的公示和监督体系尚未完全建立，造成部分慈善机构缺少必要的行业自律、监督和审计，没有募捐和执行的专业分工，管理上存在漏洞，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污捐赠款物的行为，使得慈善机构的公信力和效率经常被质疑，慈善机构信誉度、善款去向、运作透明度等多个方面的现实问题，慈善组织归属为财团法人便利于此类问题的解决。慈善组织作为财团法人的广泛存在是西方资本主义大陆法系国家的一个显著的社会特征，而且其运营、监管体现出了巨大的生命力。这种财团法人制度使慈善组织中的捐赠财产成为脱离捐助人而独立存在的法律实体，财团法人的独立人格使其具有存续上的永久性、管理上的独立性，对于社会的进步和稳定具有重要意义。因而，根据大陆法系的民法理论和实践运用以及我国的基本情况，慈善组织应定位为财团法人。这对于我国正起步蓬勃发展的慈善事业来说，正如林闽钢教授所说，这可以帮助我们对“对慈善组织进行评估,一方面,可以为捐助人提供信息服务,包括有哪些组织,这些组织的服务以及行为规范达到什么程度,以便捐助人正确选择受助慈善组织。另一方面,可以促进慈善组织自身的建设,提高组织的公信力。”114 对慈善组织法律地位的规制4.1 健全我国法律体系中的法人制度在西方进入中世纪时,基于捐助而形成的寺院法团、以股份公司形式存在的“海上协会”以及15世纪末尼德兰分公司形式存在的“海上协会”以及15世纪末尼德兰和英国建立的合股商业公司成为了罗马法团体基因的继承者。当时,它们的财产已具有了如同德国学者尼奇克所说的“独立性”的特征,12财团法人的制度已开始有了内容上的实质性，在1900年德国民法典颁布以后，财团法人制度也最终得以确立。“此外，法人人格和制度是所有法人理论中最为核心的问题，也是理解法人本质和讨论法人责任形式、组织结构、权利义务等问题的前提”,13可是，我国的民法立法关于法人的划分并未明确采纳社团法人和财团法人的分类方案。我国于1986年4月12日制定的民法通则，将法人分为企业法人和非企业法人两大类，非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人三类。显然，这种分类的基本依据不再是法人成立的基础是人的集合还是财产的集合，而是法人所从事的活动和宗旨。因而，若要让慈善组织财团法人制度的法律地位得以正式确立，在我国未来民法典的立法中应明确做出法人制度中财团法人和社团法人的分类。4.2 规范慈善组织财团法人的准入制度“美国约翰霍布金斯大学教授莱斯特赛拉蒙提出关于非营利领域的“三种神话”：纯粹善行的神话、志愿主义神话、纯洁概念的神话，正是这三种神话的存在才导致了非营利组织的运营失灵，问题的出现。”14慈善组织属于非营利组织的范畴之内，自然逃不出这个规律，所以为了慈善组织的正常发展，在慈善组织的准入上应把好关。在慈善组织成立的方式上，我们应该避免现今慈善组织发展中挂靠在一个主管部门名下又必须在民政部门登记的双重管理模式，取消对慈善组织准入制度中的不合理限制之外，还应该确立统一的准入标准，对于经过审查且符合标准的慈善组织，均应给予登一记注册且赋予其财团法人的地位。此外，慈善组织申请注册登记为法人应达到以下标准：(l)制有符合法律规定的组织章程，组织章程要明确组织的设立目的和活动范围，如是依据遗嘱设立的，则以遗嘱为主；(2)提交理事及监事名单，应具体说明理事及监事以前是否担任过类似职务；(3)有明确的可以实现组织设立目的计划说明，并提交第一年的业务计划书、收支预算(包括组织成员待遇预算)；(4)有固定的工作场所和工作人员，现有活动资金已达到法定标准。4.3 规范慈善组织财团法人运行从我国慈善事业立法情况看,现行的规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章。这些规章毕竟只能规范某一方面，立法层级低、约束力不强、效力有限，许多政策、规章缺乏协调、不配套甚至过时等，难以对慈善事业整体和慈善事业所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，更难以提供有效的政策支持和保护。“慈善组织有责任向社会提供包括财务、决策过程、具体计划安排和如何确立目标的优先级等4个方面的情况。”15 2005年我国政府工作报告中明确提出要促进慈善事业的发展，而且慈善事业促进法已列入我国的立法计划中，这部规范慈善(公益)组织的实体内容的法律、法规条款，应该包括对慈善组织的性质定位、慈善事业运行的政策规范、监督机制及机构的活动领域(如募捐善款、救助项目开发等)等方面，进而完善法律的规定。这样在专门规定慈善事业的法律中明确慈善组织的财团法人性质的地位，这对慈善事业的准入、评估、监管与转让、投资、退出等法律框架的形成，慈善管理和资金的运用可以给予法律上的保障。而且，“立法中明确慈善组织的法律地位，创造我国慈善事业健康有序发展的社会环境和法律政策环境，推动这一利国利民的事业获得更大的发展，是完善我国社会保障体系，坚定地走社会保障官民结合道路的题中应有之义。” 16 在慈善组织的具体运作上，我们应该主要要从以下几个方面考虑：在慈善组织的目标定位上，目标要明确，防止基金会的运作难以控制，出现笼统的目标,如“促进人的全面发展”、“保护青少年健康成长”等就不合适；慈善组织不应该缺乏系统的评估，每个基金会每年都会募集很多的资金，实施很多的项目,但每笔资金、每个项目的实施效果如何,是否符合成本效益原则,应该有系统的监督审核体系；在管理人才上，要考虑到基金会的长远发展，应配备高级的职业经理人和投资管理、税务、法律、财务、营销、公关、社会工作等方面的人才174.4 加强对慈善组织财团法人的监督制度“慈善组织的发展意味着公益事业的进步,但难免会出现一些慈善组织打着慈善的招牌谋取私利。这就要求政府既要建立可行的激励机制以吸引社会募捐,又要有完备的监督和监管机制来规范慈善组织的运作。”18事实上，我国对慈善组织的法律监督，应该从重视慈善组织的“入口管理”逐步转向重视“过程监督”，在简化和放宽慈善组织法人登记注册手续的同时，加强对它们在慈善性活动和组织运作的动态过程监督。财团法人与社团法人不同的是，“财团法人自身没有意思机关，只由其执行机关(董事会或理事会)按照法人章程来从事符合法人设立宗旨的行为”,19而财团法人的章程正体现了财产捐助人的意愿和整个财团法人的设立目的，因而，如何保证财团法人的实际运作和法人章程的一致性，对慈善组织的发展至关重要。而我国行政机关则可以扮演监管者的角色，做好从管理者向监督者的角色转变。此外，信息公开、捐赠者的知情了解也是十分必要的。5 结 论亚当斯密在国富论中就提到慈善是最有效的分配方式，既可以促进社会福利的增加，又不会对社会效率产生损害。发展慈善组织正是当代社会得以化解诸多社会问题，促进社会经济协调发展的一条重要而有效的途径。“在政府社会市场三元社会划分格局日渐形成的社会转型时期,充分认识慈善组织这一现代慈善事业组织运作载体的社会职能和社会角色,是推进慈善事业发展的前提和基础。”20我国目前存在的多种表现形式的慈善组织，如个人基金会和政府主导的慈善会等，恰恰是法律上定位的混乱，进而造成慈善组织在我国无法获取一个准确而又恰当的民事法律主体地位。因而，想要发展慈善事业，当务之急，首先应该解决我国慈善组织主体法律地位不清的问题，只有明确其财团法人的地位及其进行合法化的规制，规范各方关系才能利于慈善组织的发展和慈善基金的运用，进而促进慈善事业的长足发展。参考文献：1潘屹.慈善组织、政府与市场J.学海.2007（6）：113-1162姚俭建，黄丹.关于构筑中国特色慈善事业监督体系的思考J.社会科学.2004（10）：58-633牛余鑫.慈善组织法律监督研究D.华南师范大学，20074王彬彬，谢丽萌.我国慈善事业之立法构想J.科学研究与实践. 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