论构建环境行政公益诉讼制度之必要性.doc

呼伦贝尔学院本科生毕业论文题 目 论构建环境行政公益诉讼制度之必要性 专 业 法 学 姓 名 赵 保 学 号 2009141207指导教师 包 来 福 2年月日论构建环境行政公益诉讼制度之必要性 学 生 赵 保 指导教师 包来福摘要：近年来，随着环境状况的日益恶化，环境侵权事件的大量发生，在我国建立环境行政公益诉讼制度显得尤为的紧迫，然而，我国的环境立法的存在很大的缺陷，不能彻底的解决问题。因此，借鉴国外先进的制度经验，构建我国环境行政公益诉讼制度是十分必要的。本文从现有立法缺陷和环境司法经验欠缺等问题出发，指出唯有建立环境行政公益诉讼制度才能避免环境执法机关不受监督，独断执法的局面，以此督促环境执法机关提高环境行政效率，实现环保法制目的。关键词：环境行政公益诉讼 必要性 制度借鉴一、 我国环境行政公益诉讼的现状（1） 环境行政公益诉讼立法的欠缺我国目前的法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相应的司法救济制度。也没有相关的法律对于公众保护环境公共权益的行为予以保障。首先，我国宪法第九条第2款规定，国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和任何个人用任何手段侵占和破坏自然资源。第二十六条第1款规定，国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。宪法只是对环境保护做了宏观的立法规定，对于环境行政公益诉讼却没有明确的表示。其次，环境保护法中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起的行政诉讼的权利。环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，本条文并未明确公民针对破坏环境的行为拥有诉权，从而公民即使想对破坏环境的行为进行检举也没有具体的法律依据。再次，行政诉讼法只承认与具体行政行为有直接厉害关系的公民、法人、其他组织才具有原告资格。在具体司法实践过程中，对于非具体行政行为相对人的一般公民，因环境公益受损而提起的行政诉讼时，法院往往以无厉害关系为由驳回诉讼请求。“无权利即无救济”，司法救济程序的缺失，使得环境公益在受到行政侵害时，却不能发动司法权来纠正行政权的不当行使，环境公共利益得不到及时有效的保护！环境保护法的修订2006年就开始酝酿，而十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了中华人民共和国环境保护法修正案（草案）。司法学界专家吕忠梅再次呼吁，希望能尽快建立环境行政公益诉讼制度。 国务院关于环境保护若干问题的决定（1996年6月16日）规定，建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。2005年11月23日国务院下发国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定。决定深刻分析了新世纪新阶段我国环境保护面临的形势和任务，指出研究建立环境民事和行政公诉制度，推动环境公益诉讼。这项决定为我国建立环境行政公益诉讼制度带来了一定的契机，但也仅仅是留于指导的地位，没有具体的政策法规出台。 （2） 环境公益诉讼司法经验欠缺1 环境行政公益诉讼适格原告的欠缺2004年内蒙古阿拉善地区板滩井，绿洲现代化农业开发公司与阿拉善右旗政府签订开发合同，在没有进行可行性研究和环境影响评价的情况下，盲目引种导致140公顷土地撂荒沙化，而板井滩沙化正是北京风沙主要根源之一。当地政府为了眼前的利益不顾长远的利益，为了政绩以牺牲环境为代价，其应当是这起生态破坏事件的第一责任人。政府侵害环境公益，当地环境行政执法机关却对此没有进行有效的监督建议，而我国对于环境执法机关的失职行为却没有适格的原告可以提起诉讼。最高院对于行政诉讼中原告的解释是，具体行政行为有法律上厉害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。该解释虽然将行政诉讼法中的原告资格范围进行了扩展，但是该范围却不足以解决上诉提到的问题。现有的法律所规定的法律上的利害关系被理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的厉害关系，由此提起的诉讼依旧是私益诉讼。而在环境公益受到损害时，我国法律却没有赋予公民提起诉讼的权利加以防范和制止。造成我国环境行政公益诉讼制度构建的最大障碍。2 环境公诉被排斥于现有行政诉讼法受案范围之外确立环境行政公益诉讼，必须区分诉讼行为是以公益为目的还是以私益为目的，而环境行政公益诉讼的受案范围是区分这两者的关键所在，只有在环境行政公益诉讼的受案范围内才符合该制度的要求。 蒋飞：浅谈环境行政公益诉讼的范围我国受案范围的拓展，法治与经济，2013年01期。受案范围的确定直接关系到是否能通过诉讼程序获得司法救济。我国行政诉讼法的受案范围以列举的方式提出，在第十一条的第2款规定，除前款规定外，人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。这表明我国在受案范围的规定上给以后的立法留有空间。在司法实践中，在没有国家环境标准的前提下，各地依据实际情况制定符合各地的地方标准，而当地企业依据该标准进行环境排放行为，也有可能影响到部分居民的权益，严重的甚至造成整个地区的环境破坏。如果当地居民要提起环境诉讼，被告应为何人？是依法排放的企业，还是制定环境规章的政府？按照行政诉讼法的规定，像这样的抽象行政行为虽然在某些情况下可以附带审查，但这种附带审查却不足以解决被告缺失的问题，而居民的权益也没有了合理的救济手段。3 环境公益诉权得不到有效的制度约束 构建环境行政公益诉讼制度，平衡协调好诉权滥用与保障的问题至为重要。一个具体的环境行政行为往往会涉及多数人的利益，如果放开诉讼权利，允许任何当事人提起公益诉讼，必然导致权利的滥用，在相互竞争的企业中显得尤为突出。例如，甲、乙企业存在相互竞争的关系，甲企业得到行政机关的某项行政许可，处于竞争中的有利地位，乙企业则可以提起环境行政公益诉讼的方式阻止甲企业的生产经营管理。在这种情况下，环境公益诉权就沦为企业的竞争手段，丧失了保护环境公益的立法目的。所以在实践中，必须有对应有效的制度杜绝这种情形的出现。4 环境公诉的昂贵成本让当事人望而却步 对于诉讼权利的保障，核心在于诉讼费用的分担。为了避免当事人因为昂贵的诉讼成本放弃环境行政公益诉讼，所以必须建立诉讼费用分担机制。2008年1月18日，由中国法律援助基金会牵头组织发起、以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”启动仪式在北京举行，同时设立了“生态环境保护法律援助专项基金”。 梁捷：2008法律援助绿色行动，光明日报，2008年1月18日。该基金可以作为今后启动环境行政公益诉讼的专向基金，以解决在诉讼中的环境污染鉴定和举证等事项所产生的费用，从而降低当事人弃诉和原告败诉的风险，提高当事人参诉应诉的积极性，从而更好的维护环境公共利益。二、 美日环境行政公益诉讼制度及对我国借鉴的必要性（1） 美国世界各国的环境行政公益诉讼制度以美国的最为发达。美国的清洁空气法规定，任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。 王曦：美国环境法概论，武汉大学出版社，1992年5月1日。这就是美国著名的公民诉讼条款。它不需要原告证明与所告之事有任何法律上的厉害关系，个人、社会组织、企业和政府都可以依据该法提起公益诉讼。清洁水法规定，联邦环保局和各州对实施该法负主要责任，但环保局必须吸收公众参与任何禁止排污的法律的完善和执行工作;还规定，允许公民或各州对任何被指控违反水法的人提起诉讼。这源于环境的公众性赋予任何公民都有提起诉讼的权利。 金瑞林：环境法学，北京大学出版社，1994年7月1日。但是美国后来的立法活动对原告的资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到影响或者潜在受到严重影响的可能性者”这就要求原告在诉讼过程中要受到实际损害。塞拉俱乐部诉莫顿案就是该法修改之后的典型案例，最终美国的最高法院确立了环境诉讼中的原告资格取得的条件。联邦水污染控制法中规定，对于环保局长的行为可以进行复审，可以由任何厉害关系人提出申请。说明美国的环境行政公益诉讼中可以环保局长为被告。 夏云娇：西方两大法系环境行政公益诉讼之比较与借鉴，湖北社会科学，2009年第5期。这主要针对负有环境监管义务的行政机关的行政不作为提出的，并且这种不作为应该是行政机关的非裁量行为，否则会引起司法干涉行政裁量的嫌疑。另外，美国公民也可以对行政机关未做到环境保护义务而提起环境行政公益诉讼。美国在律师诉讼费上设立的制度也颇为创新。公民提起环境行政公益诉讼是为了社会公益，胜诉后的受益方为不特定的多数人甚至整个社会，但是诉讼仍然需要花费成本。所以美国国会授权法院在认为适当的时候判败诉一方向胜诉一方支付胜诉方的律师诉讼费。在对于诉讼时效的问题上，美国确立“60天通知规则”即原告在起诉的6天前，应将书面起诉意愿告知行政机关，以便行政机关对于错误的行为进行改正，如果行政机关改正错误的行为，那么诉讼便被禁止。因此可以看出，美国的行政公益诉讼制度是较为完善的，尽管其已经有三十年的历史，但今天仍然在不断的发展之中。（2） 日本 日本的环境行政公益诉讼制度也在世界上属于先进的司法救济制度，起主要体现在有关“民众诉讼”、“住民诉讼”以及“机关诉讼”的地方自治法、行政诉讼法和法院法中。1 地方自治法。日本地方自治法第242条规定，在普通地方公共团体的长官等进行了违法或不当的公款支出以及在财产的管理处分时，住民在经过对监察委员会进行检察请求后提起的诉讼。这个制度就是“住民诉讼”。 章志远：行政公益诉讼热的冷思考，法学评论，2007年03期。2 行政诉讼法。日本行政诉讼法第5条规定的“民众诉讼”，即对于国家和公共团体的违法行为，以选举人的资格提起的诉讼，属于行政公益诉讼案的一种。此外该法中还规定，市民对于地方政府的公职人员非法或者不当处分公共财产时，可以要求地方审计委员会进行审计，对于审计结果不服的可以提起行政公益诉讼，起诉审计委员会。但是在日本现行的行政诉讼法规定，只有法律上有特别规定，方能提起民众诉讼和机关诉讼，日本的民众诉讼和机关诉讼属于客观之诉。可以看出，日本的民众诉讼和机关诉讼是环境行政公益诉讼的例外情形。3 法院法。日本的司法审查范围和我国相比，日本不仅审查政府和行政机关的具体行政行为，同时也审查行政机关的抽象行政行为。该法规定，除宪法有特别规定之外，一切法律上的争诉由法院管辖。尽管世界各国的环境行政诉讼制度差异很大，但是建立和完善环境行政公益诉讼制度已经是世界环境法发展的大势所趋，我们应该意识到如果一个国家的司法救济制度中没有环境行政公益诉讼制度，那么该国的司法救济制度是有缺陷的，面对日益恶化的环境，没有环境行政公益诉讼制度，民众的环境公共权益将难以得到保障，我们保护环境的宣言也将显的那么苍白无力。（3） 我国借鉴美日环境行政公益诉讼制度的必要性国内外经验表明，环境行政公益诉讼作为一种相对成熟的制度，对于打击环境违法行为，保护环境公共利益，强化环境执法监管有很好的促进作用。分析美日的环境行政公益诉讼制度和实践成果，我们不难发现两国在鼓励民众参与环境保护和监督方面发挥了积极的作用。我国有必要引入国外环境行政公益诉讼制度的经验同时结合我国现有司法状况构建中国的环境行政公益诉讼制度。首先，从原告资格和起诉条件分析，放宽原告资格和起诉条件是各国环境行政公益诉讼的普遍做法。原告资格问题是我国建立环境行政公益诉讼制度的最大障碍。美日两国的原告一般为普通民众和社会团体以及特殊的行政组织。我国可以以此为根据，赋予各地区具有影响力的环境保护组织或者民间团体原告资格针对其所在的地区环境问题提起诉讼，同时也发动民众对该地区的行政机关的行政行为有检举揭发的权利。 别涛：环保组织：环境公益诉讼的主力军，中国环境报，2012年10月12日。扩大检察院的监督范围，对于破环环境的行政行为给与检察建议，有效的发挥其检察监督的作用。其次，从受案范围来看，美日两国的在其立法和司法实践中有不断扩大的趋势。我国的行政诉讼法对于公益诉讼的受案范围并没有做出具体规定，环境行政公益诉讼作为一种监督行政机关行政行为的诉讼，只有在法律有明文规定的时候才可以提起行政诉讼，而各国对此的规定也很慎重。我国在立法上对此必须做出明确规定，以防止地方法院迫于地方行政机关的压力对于行政诉讼案件采取消极的态度予以应对。再次，在减少司法成本方面，可以借鉴美日的经验，将行政诉讼法中的复议前置程序运用到环境行政公益诉讼中来。对于行政机关的错误行为给与其自查自纠的机会，维护行政机关的良好形象，同时也可以减少司法成本，从而使得行政机关和受害方实现双赢的结果，也是环境行政公益诉讼制度的价值目标。若没有复议前置的程序，极易使行政机关为了自身形象怠于应诉和阻挠法院的司法行为。最后，从费用承担上考虑，合理的诉讼费用对诉讼制度的执行具有重要意义。为防止原告由于诉讼费用的原因怠于行使自己的权利，提高公众参与的积极性，美日两国对于诉讼费用建立特别的机制。而根据我国的实际情况，可以建立环境诉讼公益基金，败诉方在其承担的赔偿费用中一部分注入专项基金以供下次诉讼使用，同时原告也可以向法院申请减免诉讼费用，对于由检察院提起的诉讼可依法免除费用。三、 构建我国环境行政公益诉讼制度的必要性（1） 环境问题的严峻性和复杂性需要广泛公众参与 建立环境行政公益诉讼制度能激发公民自我保护的意识，体现环境民主，动员全体社会成员参与到保护环境的行动中来，符合我国建设社会主义法治国家的根本要求。世界各国的环境保护实践行动证明保护环境离不开社会公众的广泛参与。 肖艳芳：浅议环境行政公益诉讼论，时代经贸，2008年第8期。因此，环境民主原则是环境保护法的一项基本原则。随着世界民主法治进程的加快，公民的参政意识和对国家机关的监督意识越来越强。人们清楚的认识到，在公民权利和国家关系上，公民权利是源，国家权力来源于公民的赋予，所以国家权力是为公民服务的。在我国长期以来依靠国家进行环境管理的单轨运行机制严重的忽视了社会其他力量，加之没有别的权力体系对其进行有效的约束，运行中日益暴露除了诸多的问题。一个法治社会里，面对不公平不合法的事件，任何一个有责任的公民都有义务通过司法救济程序使问题得以解决。法律不仅仅支持“各扫门前雪”，还应支持“清扫他人瓦上霜”。实际上，环境行政公益诉讼制度的确立就是这种义举在法律制度中的体现。（2） 规范环境行政机关的行政管理行为从内蒙古阿拉善板滩井的案例可以看出，建立环境行政公益诉讼能弥补行政机关保护环境不利的缺点，也能遏制行政机关做出破坏环境的行政违法行为，促进行政环境执法行为的规范。我国现在各级政府设有环保局对环境予以管理和保护，随着现代化的发展，环保局对于环境的管理难以做到面面俱到，难免有遗漏之处。环保局的权力没有得到很好的发挥，执法处于力不从心的地位。各级政法在谋求本地区经济发展的同时，做出以牺牲环境为代价谋求经济的发展的行政行为。而环保局处于政府的管理之下，又难以对政府的错误行政行为进行监督和约束，影响了环境执法的有效展开，有法不依，变相执法甚至成为环境侵权行为的保护网等现象屡见不鲜，最终损害环境公众利益。法律法规的不完善，法律的僵硬性和滞后性，也形成环境执法的盲区，使违法者得不到相应的处罚。因此，为了保护环境公共利益目标的实现，必须借助司法力量和社会公众力量来弥补和制衡国家力量。但受困于立法的短缺和行政效率要求全社会公众参与实为不可能，所以建立合理有效的参与机制对于保护环境公共利益至关重要。现代法治国家，法律是保障民主的最后一道防线，对于环境侵权行为造成的损害，往往因为没有直接的受害人而使环境公益处于无法律保护的状态。因此，社会公众以“团体诉讼” 夏云娇：西方两大法系环境行政公益诉讼之比较与借鉴，湖北社会科学，2009年第5期。的方式提起环境行政公益诉讼来打破政府对环境的行政垄断管理，可以最大化的实现保护环境公共利益的目的。（3） 实现民众环境权利的必然要求“法律并不创设利益”，法律主要赋予利益主体一定的权利来达到保护利益的目的。如今，环境公共利益日益成为社会关注的焦点，迫切要求法律赋予一定的主体以环境权利来对环境实行保护，建立相关的司法救济制度，在立法和程序上完善对环境公益的保护。联合国人类环境宣言指出“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”环境权作为一种新型的权利，是每一个人实现其宪法规定的人身权和财产权的一种基础权利，还是一种个人利益和社会利益相结合的权利，具有浓重的社会性。我国宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理使用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行控告。”然而在现实的行政管理活动中，公民的环境权利时常会遭到行政权的不法侵害，并在传统的司法救济途径下缺乏有效的救济程序，为纠正这种严重的不公平现象，必须在法律上有所突破确立相应的制度，赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利。（4） 有效的防止环境民事侵权行为从根本上防止民事侵权行为的发生，建立环境行政公益诉讼也不失为一种有效的方式。环境行政公益诉讼在诉讼制度类型和领域并不是独立存在的，而与诉讼主体原告的认定密切相关，这种诉讼方式在行政诉讼领域和民事诉讼领域都可以使用。在我看来，环境行政公益诉讼在公益诉讼方面发挥的作用要远远大于民事公益诉讼。在很多情况下，环境行政侵权的结果就是导致民事侵权行为的发生。威廉韦德在他的行政法一书中写到，公共当局有许多权利和义务，这些权利与义务与其说是影响特定个人的，不如说是影响一般公众的。如果公共当局适当的批准计划，或给下流电影发放许可证展览，那他就对公益做错了事，而没有对任何个人做错事。如果没有人有过问这件事的资格，它就可以无视法律而逍遥法外。 威廉韦德(英)：行政法，译者：徐炳/等主编:江平，中国大百科全书出版社，1997年1月1日版。从这段话中我们可以看出，损害公共利益表面上是播放下流电影的单位和个人，实质上是公共当局发放电影播放许可证审查不严格。因此，真正侵犯公众利益的是行政机关。如果行政机关恪尽职守严格审查就不会有损害民事权益的行为发生。环境侵权亦是此种情况，个人和企业对环境造成损害，大都因为行政机关审查不严或者监督不利，任何环境民事侵权追究其发生的根本原因都和环境行政侵权脱不了关系。从行政机关的角度来说，一方面，由于自身的客观条件所限，物力人力的缺乏导致监管不到位，许多企业并未按照政策要求排污，但行政机关却不能有效的制止。另一方面，行政机关玩忽职守对于那些排污未达到标准却发放排污许可证，法律应对这些机关的行为进行严格审查。最后，各级政府为谋求本地区的经济发展，以牺牲环境为代价。往往各地的纳税企业有很大一部分排污不合格，但鉴于是本地区利税大户，政府便坐视不管任由其危害环境。而法律对此又没有相关的立法予以制止，最终损害了环境公共利益，间接导致环境民事侵权行为的发生。因此，只有创设环境立法，赋予民众监督政府的权利，才能从根本上减少民事侵权行为的产生，从而保护公共利益。（5） 弥补现行法律救济途径的缺陷建立环境行政公益诉讼制度可以弥补我国现行司法救济制度的不足，减少公益案件的审查盲区。从现实情况来看，北京的阴霾天气，北方大面积的沙尘天气，显示出我国的环境在不断的恶化。但是，立法的滞后性导致环境恶化的同时却没有相应及时的政策出台，使我国的法律在保护环境方面不能发挥其应有的作用。所以，建立环境行政公益诉讼制度已经刻不容缓，每年大量的环境破坏案例频发，环境公共利益遭到极大的破坏，已经成为民众和当地政府难以调和的矛盾。根据我国行政诉讼法规定，能提起行政诉讼的必须是具体行政管理行为的相对人。但是在环境公益损害案件中，受到侵害的往往是公众主体，很难确定具体的行政相对人，确定不了具体的人就不能确定提起行政诉讼的原告。同时，根据我国法律规定，对于侵害公众利益的案件只能向行政机关进行控告和检举，不能直接向法院提起行政公益诉讼，如果行政机关不履行法定职责，那么公共利益将投诉无门。 竺笑：中国公众参与环境保护的法律保障及案例分析，环境经济，2011年12月第96期。如此以来对于行政机关的错误行为将没有法律予以制裁，与社会主义法治理念相违背。由于当事人无法获得原告资格，公益诉讼便也无从谈起。所以，只有确立环境行政公益诉讼制度才能从根本上解决现在的混乱局面。（6） 顺应环境保护全球化的趋势随着全球化和国际环境保护事业的发展，各国的国内环境法和国际环境法之间的协调性日益加强，国内环境法大量吸收国际环境法的经验出现了国内环境法国际化的现象，而国际环境条约也吸收各国国内环境法而进行调整，出现国际环境条约国内化的趋势。各国之间的环境法彼此相互交流和合作趋势加强而出现了相互协调的现象。 蔡守秋：当代环境法的全球化和趋同化，世界环境，2012年第3期。由此可以看出，环境问题不仅是一个国家的内部问题，也是一个国际性的问题，关乎整个人类的长远发展，西方发达国家的成熟环境行政公益诉讼制度因为有明显的公益性和共同性被纳入到WTO的环境保护规则及环境保护相关的投资、贸易与知识产权规则之中， 唐明皓：WTO与地方行政管理制度研究，上海人民出版社，2005年。A Study of the Necessity of Construction of the Environmental Administrative Public Interest Litigation SystemStudent Zhao Bao Teachers Bao Lai FuAbstract: In recent years, with the increasing environmental pollution and the appearance of the environment tort cases, it is necessary and urgent for us to set up environmental administrative public interest litigation system in China. However, our environment laws have a lot of shortages, so that it can not solve the current problems. In order to build our own environmental administrative public interest litigation system, we must study the foreign advanced laws and systems. This thesis firstly talks about the present problems of law drawbacks and the lacking of judicial experiences, then points out that only setting up the environmental administrative public interest litigation system can prevent the law executors from acting arbitrarily. In this way, the environmental executors can imp