二战后英国公共住房发展阶段简析.doc

二战后英国公共住房发展阶段简析第29卷总第122期2011年第1期科学?经济?社会science?economy?societyvo1.29,sumno.122no.1,2011二战后英国公共住房发展阶段简析汪建强(山东工商学院公共管理学院,山东烟台264005)摘要:英国的公共住房建设在二战后经历了曲折的发展变化,在走过了相对偏激的历史时期后,到新世纪才逐渐探索到比较理性,和谐的发展模式,其间所付出的代价及深刻的教训理应得到认真的分析与反思.关键词:英国;公共住房;发展阶段中图分类号:c913.7文献标识码:a文章编号:10062815(2011)o1009504briefanalysisonthedevelopmentstagesofbritainspublichousingafterwwwangjianqiang(schoolofpublicmanagement,shandonginstituteofbusinessandtechnology,yantai264005,china)abstract:thereweremanytoauouschangesinthebuildingofpublichousinginbritainafterwwli,ithascametoformedarational,harmoniousdevelopmentmodelinthenewcenturyafterundergoingthoserelativelyextremestages,thecostspaidandprofoundlessonsinthepastexperiencedeserveseriousanalysisandreflection.keywords:britain;publichousing;developmentstages引言公共住房(publichousing)也称社会住房,与私人住房共同构成完整的住房体系.它主要指为了解决中低收入阶层居民的居住问题,由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建造机构提供补助,由建造机构进行建设,并以较低价格和租金向中低收人家庭进行出售和出租的住房,而私人住房是指私人自建住房和通过市场买卖取得的住房.两者的关键区别是在个人住房的满足过程中,国家和政府是否给予了直接或间接的帮助,如果获得了帮助,则所获住房便属公共住房,反之,则是私人住房.英国是世界上最早产生现代住房问题的国家,也是最早建设公共住房,进行政策干预的国家,起点可追溯至1851年的劳动阶级住房法,但政府全面积极地进行干预和调控,形成有效的公共住房体系是在二战结束后.另外需要指出,在英国公共住房的提供方中,既有政府也有非营利组织住房协会,即享受政府提供一定补助的建造机构,它在英国公共住房建设体系中占有独特的地位,但本文暂不涉及.一,第一阶段(1945年至70年代末)第二次世界大战使英国的居民住房遭受了严重破坏.德军的轰炸摧毁了约45万套房屋,另有四百多万套住房受到不同程度的损坏,全国住房总量的1/4受到战争的影响,而战争期间英国人口增加了100万,再加上战后军人的大量复员,住房的形势异常严峻,全国住房的短缺额多达250万套.住房成为当时最严重的内政问题,民众的反映最为强烈,也被普遍认为是需首要应对的问题.战后执政的工党将住房置于其福利国家建设计划的重要地位,指出如此严重的住房问题已不能放任给市场或私人企业去解决,政府必须全面承担起住房修建的责任.除了在中央设立专门的住房修建执行委员会,工党更加强调各级地方政府的作用,要求在执行委员会的指导下,地方政府要大收稿日期:20101215作者简介:汪建强(1975一),男,重庆人,博士研究生,副教授.研究方向:中外社会保障制度与社会问题比较研究.95量建造住房以满足民众需求,我们要求地方政府成为解决这一问题的主要机构地方政府有这样的能力和资源来解决住房问题.l4在工党统治下,各地方政府开始大规模地建造公共住房,从1945-1952年共建成85.3万套,这在战后建筑材料匮乏的背景下是不小的成就,极大地缓解了民众的住房困难.1951年继工党之后上台的保守党继承了这样的制度,为了吸引更多民众,保守党大臣甚至许诺要超越工党的住房建设成绩,每周要多建1000套市政公共住房.而且,保守党政府还着力扶持民间互助组织住房协会或建筑协会,向其提供资金帮助这些组织建设公房,以减轻各地方政府直接建房的行政负担和管理成本,不过地方政府仍然处于主导的地位.此后,虽然在某些时期内政策有所变化,政府公房的建设偶有减缓,但整体的制度形态基本成形,即政府直接投资建房,直接参与住房的供应,大规模介入住房领域.19461976年,地方政府年均建造14.3万套公房,并从最初限于低收入困难户发展到向所有家庭开放,19451980年全国竣工住房1000多万套,有半数是政府建的._6这些公房以远低于成本的租金出租给普通居民,国民的居住条件得到了很大改善,住房问题基本得到了解决.然而,在这一繁荣的背后却隐藏着深刻的危机,首当其冲的是政府的财政压力,政府如此大规模地直接建设住房使自己背上了沉重的资金负担.据统计,1949/50年度政府用于公共住房的直接财政投资为2.52亿英镑,1955/56年度3.47亿镑,1965/66年度6.19亿镑,1975/76年度达24.26亿镑,如再加上对住房协会的投入以及各类税收优惠等,财政支出将更为庞大.这种巨大的投入逐渐挤占了可用于经济发展的资金,甚至影响到对国家核心功能(如国防,维护法律与秩序等)的资金维持上.其次,政府如此大规模地修建公共住房造成私营企业对住房领域的投资建设意愿不高,基于收益的考虑私人资本不愿过多进入房地产领域,这又使政府的责任和负担越来越重,使整个住房市场活力不足,效率低下.其三,由于公房建设速度太快,数量太多,质量往往得不到较好保证,而政府只对公房收取很低的租金,远远满足不了日常的维修和管理,租房的家庭视公房为政府负责的基本福利项目,并非自身所拥有的私人财产,因而也不愿意自己掏钱进行改造.二,第二阶段(1979至1997年)基于以上这些弊端,1979年上台执政的撒切尔政府以其反国家干预的自由主义思想全面挑战英国战后的福利国家体制,开启了对公共住房制度的剧烈变革,经过撒切尔及其继任者梅杰连续近2o年的执政,重塑了英国新的住房结构形态.撒切尔的改革主要集中于两点:一方面,通过颁行有权购房法(1980年),住房与建筑控制法(1984年),住房法(1986年,1988年)等,将政府拥有的公共住房以非常优惠的条件出售给租住者,私营企业和住房协会,鼓励住房的96私有化,运用多种措施推动私营企业和住房协会在住房领域发挥更大的作用;另一方面,严格限制各级政府公共住房的修建和供应,减少中央政府对地方公房建设的资金补贴和划拨,政府向后撤,取消国家的大房东角色,让住房回归社会,将市场机制更多地引入住房领域,地方政府转变角色,鼓励其他实体提供创造性的办法来满足住房需求,实现私人资本利用的最大化,以及激发人们复兴独立的租赁市场的新兴趣.l91979-1992年,各地方政府共出售了170万套公共住房给租房者,售房总收入达240亿英镑,远远超过国企私有化的收入,到1990年第1季度,英格兰住房私有率达68%,威尔士达71%,苏格兰为48%(第2季度即超过50%).同时期里,政府修建的公房数量急剧下降,从1975年的14.75万套跌至1995年的0.19万套,住房领域的财政开支大幅减少,1989/90年度比1978/79年度削减79%,住房财政开支占gdp的比重从1979年的2.17%降为1990年的0.66%._l撒切尔的改革取得了多方面的有利效应,政府的财政负担减轻了,可以有更多的资金投入经济发展领域,民众想要拥有自己的住房财产的愿望得到实现,从而更加支持保守党及撒切尔的执政,各地方政府在获得售房收入的同时建房支出的压力减轻(当然也有服从中央政府指令的因素),因而也成为保守党的支持者,公房的销售为撒切尔政府赢得了许多政治机会保守党人的住房政策是紧缩成功的一个令人惊讶的例子.不可否认,撒切尔的公房出售政策的确获得了较多好评,但是与前一阶段相似,撒切尔改革所形成的住房结构形态也存在着严重的危机,如果说英国的住房形态在前一阶段是市场化缺乏而政府作用过重,那么在这一阶段便形成了相反的另一极端形态:市场化的过度而公共机制缺失.政府缩减公共住房的政策使原本应由政府承担的保障民众居住条件的责任被推向了市场,政府的负担减轻了但却造成了制度短板,等到市场化政策的早期积极效应逐渐释放完后,缺少了公共住房保障机制牵制的过度市场化引发的恶果成了更多民众的梦魇.英国的房价迅速上涨并在90年代保持高位运行,以1990年的住房均价为100,1986至1989年四年的均价分别为57.2,66.7,83.8,101.3,1991至1996年六年的均价分别为98.7,95,92.5,95.4,96,99.6.【13没有了公共住房机制缓冲的住房市场呈现出两极分化的状态,在富裕阶层改善自己的居住环境并通过市场投资获利的同时,大量中低收入人群由于房价或房租的高企而面临无处栖身的困境.80年代英国的无家可归者和居住于各类临时性处所者一直呈上升趋势,1991年时达171.2万人.l】逐渐减少的新公共住房和住房补贴,日益上涨的房价和租金,再加上失业率的居高不下,人数不断膨胀的下层阶级(anexpandingundeclass)的居住条件和生活机会受到了极大的破坏英国社会正出现一种新型的两极分化(polafisation)._j皮尔逊指出,即使后来的梅杰首相对住房问题进行了适当的处理,即使困难重重的公共住房部门可能继续存在,它用有限的力量来提高便宜的,相对高质量的住房的能力也遭到了巨大损害.更有学者认为,经过保守党近20年的改革,作为一个清晰的研究领域,作为社会保障体制和城市更新战略的主要支柱,英国的公共住房政策实际上已经消失了(virtuallydisappeared).三,第三阶段(1997年以后)在布莱尔领导工党于1997年上台执政前,他已对保守党住房政策造成的问题有所认识,提出:保守党与毫无安全感的大众失去了接触.只有工党能代表人民大众作为一个既倡导社会住房,又关心私人住房的党.(应)允许地方公房管理部门动员那些(出售公房的)资金来建造房屋以弥补近年来的失误,提供更多的新住房,改善现有房产,减少无房现象._l然而,政策理念的转变并未立即带来政策实践的转变,首个执政期内的工党并未大规模地加强公共住房的建设.虽然容许地方政府使用原来的售房收入修复和新建公房,可中央财政对之的投入却在下降,甚至还不如保守党时期.迟至2000年才发布的工党政府首个住房政策报告质量与选择:所有人体面的家:住房的前进道路几乎没有谈及增加公房供应量的内容,其后陆续发布的一些报告虽有加大财政投入,增加公房建设的内容,但同样没有真正落实.财政资金(finance)是住房政策的核心,没有合理数量的资金可以使用,要想取得任何进展都十分困难,缺少中央财政的支持,加上过去20多年问受到的各种限制所形成的政策观念束缚,地方政府也陷入到是否应将住房算作为公共开支的巨大争论之中.i20各地的公房建设极其缓慢,1997-2002年,地方政府修建公房的套数分别仅有468,428,165,302,480,331,分别仅相当于各年住房修建总量的0.26%,0.25%,0.096%,0.18%,0.3%,0.19%.这五年间,英国房价年均上涨达18.5%,居住于各类临时性处所者的数量几乎翻了一倍,住房形势比梅杰政府时期更为糟糕.2,从2003年开始,工党加大了政策制定和执行的力度,不断加强公共住房的地位.这一时期公共住房的主要内容和形式是建设可负担住房(affordablehousing),即在开放的市场环境下无力租住或购买住房的任何民众都可以获得的低于市场价的,享有政府补助的住房.列2003年由副首相办公室(odpm)制定的白皮书可持续的社区:建设未来,2004年由财政部发布的住房供应评估:最终报告,2005年冉由odpm制定的住房政策五年战略规划可持续的社区:所有人的家等都将可负担住房的建设置于极为重要的地位,强调要与过去决裂,终结英国民众的不良居住问题,并明确了政府的主导性作用(1eadrole).在实际运作方面,2004年3月,英国政府启动了一项总额35亿英镑的计划,在三年内建设7万多套可负担住房;伦敦市的2004年规划没定,可负担住房占住宅总量的比例到2016年的理想目标是50%,现实目标为35%;2004年底,政府颁布住房法,就如何确保建设足够的低收入群体负担得起的公共住房,创建更公平和良好的住房市场等做出l详细规定;2007年7月布朗政府一上台便将住房兴建计划列为施政议程的核心,宣布今后十年政府将兴建300万套可负担住房,头三年的财政投入将达100亿镑.布朗表示,政府有责任建造更多的公共住房来冲击市场,解救那些买不起或租不起住房的中等收入白领,技术工人及低收人人群,分流住房市场上的非理性购买力.英国可负担住房的形式多样,有类似我国公共租赁住房的社会出租住房(socialrentedaccommodation,只租不售),有产权分享房(sharedequity,即无力一次性购买住房的居民可先购买部分产权,其余权属归地方政府或住房协会等非营利机构所有,待居民经济能力提高后,再购买剩余产权,最终获得整套住房的所有权),还有政府给予部分资金或土地补贴的低价商品房(discountedsale,即打折出售的住房,打折后平均售价为市价的75%80%).但是,由于之前3o年里的欠账太多,再加上2008年金融与经济危机导致的政府财政捉襟见肘,可负担住房仍处于严重的供不应求状态,三大政党必须要给几百万陷入绝望的英国人提供可负担住房,为此要敦促有保障的投资,要让它们与医疗以及教育保障同等重要结语通过以上梳理不难看出,英国战后的公共住房建设走过了一些弯路,前两个阶段的发展形态虽都具有相应的最初合理性,但到后来都形成为比较极端化的态势,或是政府包揽太多而市场化活力不足,或是市场化过度而政府又后退过多.对公共住房建没而言,这两种形态都不可取,合理的设计应是市场加保障型,即处于福利型和市场型之间的混合型模式,在经过了前两个阶段的摇摆后,这也成为英国在新世纪里所着力追求的目标.对于正在探索住房制度改革的我国而青,英国的经历所折射出的这些经验和教训也同样值得思考和汲取.参考文献1姚玲珍.中国公共住房政策模式研究m.上海:上海财经大学出版社,2003,13.23f21p.malpass.housingandthewelfarestate:thede-velopmentofhousingpolicyinbritainm.houndmills:palgravemacmillan,2005.56,57,139.4housingshortage,hcdeb17october1945vol414ec1206321(住房短缺,英国下院辩论档案集,1945年1o月l7日)eb/ol.lbanksystems.corn/commons/1945/oct/17/housingshortage5(美)戴维?罗伯兹.英国史:1688年至今m.广州:中山大学出版社,1990,473.6徐强.英国城市研究m.上海:上海交通大学出版社,1995,138.(下转第104页)97绝对的价值,而不管后果怎样,无论条件如何都要完成行动.韦伯认为,西方社会理性化的过程是一个工具理性逐渐扩展,直至压倒价值理性,并占据社会各领域主导地位的过程.这种工具理性片面发展,最终导致了世界不再是一个充满人生意义和价值的场所.正如韦伯所言:我们这个时代,因为他所独有的理性化和理智化,最主要的是因为世界已被祛魅,它的命运便是,那些终极的,最高贵的价值,已从公共生活中销声匿迹,它们或者遁入神秘生活的超验领域,或者走进了个人之间直接的私人交往的友爱之中.这种世界观转变的结果是,现代人生活意义的丧失和价值的多元化,道德被归属于个人主观的良知决断.人们崇尚个人利益至上原则,不再接受超越于他们之上的所谓神圣秩序,神圣价值的神圣要求,道德个人主义代替了传统社会的道德共同体主义,成为现代社会占据主导地位的道德原则.现代人相信随着世俗化的发展,人会越来越告别传统的宗教,信念和情感,成为理性人,这也是自由主义对自由民主秩序理性王国保持乐观的缘由所在.然而,他们忘记了韦伯当年对祛魅以后价值诸神冲突的忧虑,世俗化越是深入,神圣,超越这些价值之物不仅没有退出历史舞台,反而以更尖锐的方式表现出来.现代性的世俗化并不能给人的生活带来意义,告诉你应该过一种怎么样的生活以及什么样的生活才能被称为一种好的生活.而当涉及到世界观的核心价值时,我们也很难找到共通点.现代性的世俗化甚至以工具理性的方式摧毁了人的内心世界和社会道德生活的完整性,使得价值危机在现代社会格外凸显出来.难道作为现代人的我们无法摆脱诸神之争的宿命吗?难道在面临道德选择的时候,我们就无法走出道德相对主义的窠臼吗?难道我们真的没有办法在价值理性上达到某种最低程度的共识吗?笔者相信,通过对历史上各种道德哲学思想的研究,我们可以找到一条克服道德相对主义的道路,而这条道路的形成建立在真实的道德生活之上.诚信,正义,智慧,勇敢,节制这些美德仍然在生活中起着重要的作用,不管我们是否认同这些美德的价值,这些美德都深深地影响着人们的生活.没有这些美德的存在,人类的生活就会出现各种问题.当然,如何解决道德相对主义的问题并不是本文所能够解决的问题,笔者会在另一篇文章中对如何克服道德相对主义问题进行更为深入的阐释.参考文献:1allanbloom.theclosingofamericanmindmsimon&schuster.1987.2ruthbenedict.anthropologyandtheabnormaljofgenerjpsychology,1934,(10).7newyorkthejoumalwilliamg.sumner.folkwaysm.boston:ginn&co,1906.程炼.伦理学导论m.北京:北京大学出版社,2008.万俊人.寻求普世伦理m.北京:商务印书馆,2002.万俊人.关于美德伦理研究的几个理论问题j.道德与文明,2008,(3).马克思?韦伯.学术与政治mj.冯克利,译.北京:生活?渎书?新知三联书店,1998.(劲草编发)(上接第97页)7a.e.holmans.housingpolicyinbritain:ahistorymdon:croomhelm,1987,148.lon一18(英)托尼?布莱尔.新英国:我对一个年轻国家的展望m8王皖强.国家与市场撒切尔主义研究m.长沙:湖南教育出版社,199,49.912j16(英)保罗?皮尔逊.拆散福利国家里根,撒切尔和紧缩政治学m.长春:吉林出版集团有限责任公司,2007,109,112,112.10d?marsh.implementingthatcheritepolicies:auditofalleram.philadelphia:openuniversitypress,1992,71.11m.mullard.thepoliticsofpublicexpenditurem.london:routledge,1993,24.1