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第21卷第6期 2008年11月 西 安 财 经 学 院 学 报 Journal of Xian University of Finance and Economics Vol121 No16 Nov. 2008 对我国食品安全政府监管机制的思考 李 乾 孙 (浙江财经大学 金融学院,浙江 丽水 310018) 摘 要:目前在我国食品安全的政府监管机制中,监管机构的设置不合理,相关立法不健全,也没有建立起相 应的监管机制。近年来,我国食品不安全的问题屡次发生。为了保障食品安全,维护消费者的利益,政府必须 设立相应的监管机构,完善食品安全立法,并建立有效的监管机制。 关键词:食品安全;政府监管 中图分类号:F416. 82 文献标识码:A 文章编号:1672 - 2817(2008)06 - 0089 - 04 一、 引 言 食品安全是关系到人类生存繁衍、 国家安危、 社 会发展的重要的问题。因此食品的安全问题现在开 始引起越来越多的关注。近年来,我国的食品安全 现状有所改变,但是由于对食品安全的关注程度不 足,同时缺乏科学系统的食品安全管理制度和体系, 我国的食品安全情况依旧不容乐观。目前,我国每 年食物中毒人数约1万人,专家估计这个数字还不 到实际发生数的1/ 10 ,也就是说,实际中毒的人数 至少在10万人左右。特别是前段时间发生的奶制 品中添加三聚氰胺的恶性事情,严重危害了消费者 的健康和生命安全。这也对我国目前食品安全的政 府监管提出了质疑。进一步完善我国食品安全的政 府监管机制已经是迫不容缓。 二、 我国食品安全政府监管的现状 1.我国食品安全政府监管的主体 对我国食品安全的监管,主要是由以下几个部 门组成:卫生部、 农业部、 质检总局、 食品药品监督管 理局、 工商行政管理总局、 国家环保局、 商务部、 交通 部等。由食品药品监督管理局负责食品安全管理工 作的统一和协调。 附表 四大环节中主要监管部门的监管领域和职责 环节主要食品安全问题 主要监 管部门 辅助监管部门 种养 种植;化肥和农药;饲 养;兽养、 饲料添加剂: 农业部 国家环保总局、 国 家食品药品监督管 理局 加工 食品添加剂;外源性污 染 国家质 检总局 卫生部、 食品药品 监管局 流通假冒伪劣;虚假宣传 工商总局 商务部 农业部、 卫生部、 食 品药品监管局 消费 卫生许可;不当的食品 准备程序;不科学的饮 食习惯;交叉污染 卫生部 工商总局、 食品药 品监管局 2.我国食品安全的相关立法 当前我国食品安全法律体系的核心是食品卫 生法 和 农产品质量安全法 。这些法律法规主要 分国家制定和各部委制定两大部分,其中国家制定 的有30多种,各部委制定了近100种。目前我国已 基本形成了以 食品卫生法农产品质量安全法 为 核心,刑法产品质量法消费者权益保护法反 不正当竞争法农业法标准化法传染病防治 法进出口商品检验法动物防疫法农药管理条 例 等基本法律为补充的,以 食品卫生行政处罚办 法肉与肉制品管理办法生猪屠宰管理条例 无公害农产品管理办法查处食品标签违法行为 规定水产品卫生管理办法进出口食品标签管理 98 收稿日期:2008 - 08 - 20 作者简介:李乾孙(1982 - ) ,男,浙江丽水人,浙江财经学院金融学院硕士生,研究方向为商业银行。 办法进口商品质量监督管理办法 等行政法规为 配套,各省及地方政府关于食品安全的规章为补充 的食品安全法规体系。 3.我国食品安全政府监管的监管体系 (1)食品标签制度 我国的食品标签和体系主要是参照食品法典委 员会的标签体系和系列标准制定和完善的,主要建 立在国家标准局1987年5月13日发布的国家标准 GB7718 - 87食品标签标准 的基础上,还包括了其 后制定的国家标准GB10344饮用酒标签标准 和 GB13432特殊营养食品标签 。在1995年2月1 日实施新的GB7718 - 94食品标签通用标准,代替 了GB7718 - 87标准。 (2)食品质量认证体系 我国已经初步建立了全国统一的食品安全质量 认证体系,但还需要进一步的完善。目前,我国广泛 的采用了国际上通用的认证体系,其中包括GMP (良好操作规范)、HACCP(危害分析关键控制点)、 ISO9000(质量保证体系)以及 EUROGAP (欧洲良 好农业规范)等(李证明2004) ,并在积极地建设我 国国内的质量认证体系。我国的食品认证分自愿性 认证和强制性认证。以农产品为例,现在已经形成 了以无公害农产品认证作为重点,以绿色农产品认 证作为先导,以有机农产品认证作为补充的 “三位一 体、 整体推进” 的农产品质量认证体系。 (3)食品安全信息收集和交流 我国目前食品安全的相关信息主要来源于以下 四个方面:政府的监管信息;行业协会的自律信息; 社会有关食品质量安全方面的信息,比如公众媒体 的监督报道、 消费者投诉等;企业自身的质量控制信 息各种数据主要由相应的监管部门在监管过程中收 集,比如卫生部关于食品安全的信息主要集中在食 品监督与抽查,相关认证机构的审批等;农业部的信 息主要集中在农产品的产前和产中领域。 (4)食品安全监测与检验制度 我国的食品检测体系包括卫生监督、 质量监督、 出入境检验检疫和生产过程质量检测等,而相关的 职能分布在农业部、 卫生部、 国家质检总局、 商务部 等多个政府职能部门。 (5)食品安全可追溯制度 我国正在逐步推进农产品可追溯制度的建设工 作,制定相关法规,并在不同试点试行农产品可追溯 系统。 根据2003年发布的 关于建立农产品认证认可 工作体系实施意见 的通知,通过认证标志,建立认 证质量的可追溯系统。同时,从2005年开始农业部 也开始尝试加强农产品质量安全可追溯能力的建 设。逐步实现农产品的生产可存储、 产品流向可追 踪、 信息可查询以及与标签制度的相结合。 二、 我国食品安全政府监管的缺位 1.食品安全监管主体设置的不合理 我国食品安全信用公共管理者约束主体设置不 合理,这是我国食品安全信用缺失一个重要原因。 其主要表现为:各部门职责不明确,缺少核心的监管 主体;多部门监管,监管成本过高,效率低下;分段监 管,降低了监管的效率。 因为监管体制设置不合理,所以在监管方面出 现了模糊或者真空地带,这样使得食品安全监管的 整体质量下降。如果有一个环节监管不力,整个链 条的管理就受到了影响,导致由于一个环节的影响 而使整体的食品安全水平下降,从而使其他环节的 工作无效率。 2.我国食品安全立法的缺乏 与美国、 欧盟以及其他的发达国家相比,我国的 食品安全法律体系尚未成熟,与他们存在较大差距, 其主要体现为 :(1) 立法目标错位。食品安全没有被 明确确定为整体性目标,没有把食品安全作为立法 目的。(2)体系不够完善,可操作性差。(3)现有的 法律法规效力不够。(4)食品安全法律缺乏统一性。 3.我国食品安全政府监管制度的缺漏 与西方发达国家相比较,我国政府监管制度上 的不足主要体现在以下几个方面: (1)食品标签制度不完善,覆盖面不广 我国目前的食品标签体系覆盖面窄、 标准和法 规的规定过于笼统、 对消费者权利的保护力度不够。 目前,我国涉及食品标签的法规只有4种5种,远 远低于西方发达国家的平均水平。而且覆盖面太 窄,不能满足市场的需要而且针对性也不强。 (2)食品质量认证体系混乱,不能起到认证监督 的作用 我国目前的食品质量认证体系并不能满足市场 要求,其主要原因如下:食品质量认证标准缺乏统一 性、 公正性;食品质量体系缺乏完整性;食品质量认 证概念普及率低;食品企业实施认证的人员缺乏相 应的业务培训。 (3)食品安全信息体系不健全 我国目前的食品安全信息的收集和披露机制 09 西安财经学院学报 中,存在的主要问题为:信息的采集方面与西方发达 国家有差距。主要体现在信息采集能力的不够,信 息采集面过窄。由于食品安全投资的不足,关键检 测技术和设备的落后,检测体系的不健全,管理部门 之间职能的割裂,检验人员素质的低下,严重地制约 了信息采集的能力和采集面。 管理职能的割裂,信息分散并且缺乏食品安全 信息的交流共享机制。 我国实行的分段监管,各部 门负责收集和发布各自监管的相关信息,主要使得 各自的信息的标准不一样,信息的采集和体系建设 存在严重的重复现象,使得信息资源总量不足,信息 资源利用率低下。 另外,在食品质量检验和检测上,检验、 检测网 络既存在重复建设又存在网络的覆盖范围不广,没 有能起到有效的检验检测的监督作用。而且检验的 技术设备落后,相关的人员专业知识和技能的缺乏 都是我国目前食品安全政府监管中存在的巨大问 题。最后,在西方受到普遍重视的食品可追溯制度、 食品召回制度、 食品风险预警和分析等制度在我国 都还处于空白的状态。 三、 建立我国食品安全监管机制的建议 研究我国目前的食品安全政府监管的现状,并 与西方发达国家的先进机制进行比较,对我国的食 品质量安全信息制度和管理体系建设提出相应的政 策建议。 1.建立有效的食品安全监管主体 建立食品安全监督局,并以立法执法机构、 行业 协会以及相关的政府委托的社会机构为辅导的监管 主体。 参考欧盟和美国的食品监管主体的情况,再 比较我国目前食品安全信用外在公共者约束的现 状,建立一个全权负责食品安全监管的机构迫不容 缓。建立食品安全监督局,全权负责食品安全的监 管工作,负责监管从农田到餐桌的整个生产加工流 通过程,监管种植养殖、 食品加工、 流通、 消费环节。 并应该赋予权利调动和协调相关部门的监管力量。 作为全权负责我国食品安全监管的主体,其必 须满足以下的要求 : (1) 监管机构的设置必须满足 统一性和权威性。(2)监管机构的设置必须满足分 布合理性的要求(3)监管机构的设置必须满足专业 性、 技术性的要求。 2.完善食品安全的立法 食品安全的政府监管必须是依据有效的法律和 法规体系,以及相关的标准体系 食品安全法 。 要通过立法形式,尽快制定出我国食品生产、 加工、 流通的安全质量监督标准,加强对畜禽疫病的防疫 检验及使用化肥、 农药、 饲料、 添加剂等农业投入品 有害残留及影响的控制,使农产品及其加工产品的 质量安全指标尽快达到国际行业标准,加快食品安 全法律建设和法制管理,建立起我国食品安全法律、 行政法规、 地方法规、 行政规章、 规范性文件等多层 次法律体系,探索和发展与国际接轨,又符合国情的 理论、 方法和体系。 3.建立我国食品安全政府监管的制度 (1)严格的审查、 认证、 市场准入制度 这是一种事前检查激励制度,通过在生产前对 生产者的生产条件、 技术、 设备、 管理制度的辨识,确 定这些固定资本所能够达到的质量安全水平。 (2)有效的食品标签制度 把食品标签分为强制性标签、 自愿性标签和自 愿性标签是指政府对产品的某种特殊属性不做政策 性规定,只要企业认为合适就可以自由使用。强制 性标签是政府要求强制的信息披露,强制性食品标 签制度,不仅要求食品生产者在食物的标签上必须 注明食品的名称、 食品构成的成分及其百分比、 净含 量、 最小有效期、 保存条件、 制造商的名称、 地址、 原 产地等,而且对特殊膳食用品(如婴幼儿食品、 糖尿 病人食品)必须标示营养素含量等进行了具体规定。 (3)统一食品安全认证体系 鉴于我国目前复杂的食品安全认证体系,政府 必须建立统一的食品安全认证体系。将现有的各个 部门的法规标准进行修改、 补充、 协调,在权威约束 主体国家食品安全监督局的领导下,建立起权威的、 统一的国家认证标准体系,减少重复认证的成本。 (4)完善食品检测监测体系 完善的食品检测监测体系,是以食品安全监管 局为核心,各个相关部门为辅助的,整合现有的检测 监管体系,所建立起的新的检测监测体系,并要提高 该检测监测体系在全国的覆盖范围。其中包括生产 经营企业的检验监测机构、 执法监督机关的检验监 测机构,以及社会中介检验监测机构。这样避免了 重复的检验,并使得生产流通的全过程都在在检验 监测所处范围之内。 (5)全面合理的食品安全信息收集和公开透明 的信息披露机制 食品安全监管局作为我国食品安全信息管理的 主体,在明确各部门的分工的情况下,建立起综合有 效的食品安全信息监督和披露体系。在各个部门提 19 李乾孙:对我国食品安全政府监管机制的思考 交信息的基础上,组织专家,结合生产者消费者的意 见,针对信息自身的特点,对信息进行进行评估,并 及时对信息进行披露。 (6)有效的食品安全可追溯系统 以法律为依据的食品安全可追溯系统是食品安 全信用外传约束的又一个有效的工具。以 食品安 全法 为依据,要求相关的企业和生产单位建立完善 的食品生产档案,包括生产、 处理、 标签等方面,要求 有机食品的证明人和种植者、 处理者合作发展个性 化的记录系统,保证产品的各个过程符合国家的标 准。食品原料的生产、 加工、 储藏及零售等供应链各 个环节上的管理对象进行标识,实现对供应链过程 的跟踪和追溯。 (7)食品召回制度 食品安全的召回是逆生产顺序的管理,就是对 不合格的产品进行召回的制度。食品召回制度,召 回的是离开生产线、