浅析我国食品安全的法律保障

浅析我国食品安全的法律保障 Analysis on Legal Guarantee of Food Safety in China 摘 要 民以食为天，食以洁为安。在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的今天，提升食品安全法治化水平、建立健全完善的食品安全法律保障体系是法治国家实现食品安全的必由之路。党中央、国务院历来高度重视食品安全工作，多次召开专门会议，强调要严防、严管、严控食品安全风险，确保人民群众“舌尖上的安全”。而我国的食品安全问题积弊已久，历朝历代对此都通过法律手段进行严厉打击，并形成了具有时代特色的立法思想和法律条文，为后世所继承发展。虽然目前食品安全的法律保障体系经过各个时期的发展日益成熟，但尚存在法律可操作性不强、配套法规规章欠缺、法律执行力不足等问题，再加上社会诚信有所缺失、媒体推波助澜等客观原因，我国的食品安全法治仍有部分漏洞，离人民群众的期望值也还有一定距离。若要进一步健全和完善我国食品安全的法律保障，使之更具实效，就应不断提高法律的可操作性、加强其配套法规等制度建设，同时将法治作为保障“健康中国”的最有力武器，倒逼食品安全监管部门履职尽责，提高法律执行力，并强化社会法律监督、鼓励媒体参与，筑牢崇德守法的社会根基，重塑国民信心。 关键词：食品安全；法律保障；发展历程；现状及问题；举措Abstract “Food and safety come as the first. Under the situation that Comprehensively promote the rule of law and the construction of nomocracy with Chinese feature, improving the legal level of food safety and building and completing a socialist rule of law system with Chinese characteristics is the only way to realize the food safety. The CPC Central Committee and the State Council have always attached great importance to food safety work. They have held special meetings on food safetyThey have stressed that it is necessary to guard against, well manage and strict control of food safety risks and ensure the “ a bite of safety”. Chinas food safety problems have long history, every dynasties had deal with it through legal means, and result in the formation of the era characteristics of legislative thought and legal provisions. It has been inherited and developt by successor. Although after various periods of development, the food safety law guarantee system is increasingly mature, there is still problems, such as weak legal operability, lack of supporting regulations regulations, lack of law execution and social integrity. And because of the media and other objective reasons, Chinas food safety law still have many loopholes, and has a certain distance away from the peoples expectations. To further improve and perfect the legal protection system of food safety in our country, to make it more effective, we should continuously improve the operability of the law, strengthen the system construction of supporting regulations. At the same time, treat the rule of law as the most powerful weapon to protect the healthy China, which can make the food safety supervision department to fulfill their responsibility, improve the law execution, and strive to achieve food security in the whole society, so as to build asound law-abiding society foundation, and restore peoples confidence. Key words: food safety; legal protection; course; status and problems; Countermeasure目 录引 论1一、我国食品安全法律保障的发展历程1（一）先秦时期萌芽阶段1（二）秦汉至明清时期形成阶段2（三）民国时期发展阶段3（四）建国至今完善和深化阶段4二、我国食品安全法律保障的现状及存在问题5（一）法律维权途径少，可操作性不强5（二）各级相应配套法规、规章欠缺6（三）监管部门执行法律不严，效率不高7（四）社会诚信缺失，导致法治事件频出7（五）媒体误导推波助澜，影响社会法治建设8三、健全我国食品安全法律保障的举措8（一）完善法律制度，提高“严法”可操作性8（二）加强配套法规建设，建立制度保障9（三）倒逼监管部门履职尽责，提高法律执行力10（四）强化社会法律监督，守住道德底线11（五）鼓励媒体参与，推进社会法治建设11结 语12主要参考文献134 引 论 建立健全完善的食品安全法律保障体系是法治国家实现食品安全的必由之路。目前我国以食品安全法为主导，产品质量法、农产品质量法及其他单行法为主体，消费者权益保护法、侵权责任法、刑法等为保障的食品安全法律保障体系初步建立，在此法律体系保障下，食品安全形势整体向好发展，但也存在法律可操作性不强、配套法规规章欠缺、法律执行力不足等问题，再加上社会诚信有所缺失、媒体推波助澜等客观原因，我国的食品安全法治仍有部分漏洞，离人民群众的期望值也还有一定距离。2015年10月新食品安全法正式施行，这部堪称“史上最严的法律”经过一年多的实践检验，是否取得预期效果，尚需哪些完善之处，非常值得我们深思。只有对我国食品安全法律保障体系及存在问题进行分析探究，并提出相应解决方法，才能更好更快地推进我国食品安全法治进程。本文首先阐述我国食品安全法律保障的发展历程，接下来主要对我国食品安全法律保障的现状及所存在的问题开展分析探究，然后“以问题为导向”，就如何健全我国食品安全的法律保障提出对应措施。 一、我国食品安全法律保障的发展历程 （一）先秦时期-萌芽阶段先秦时期是我国食品安全法律保障体系的萌芽阶段。关于食品安全的规章条例，早在先秦时期就有文字记载，但其并未形成体系，而是分散地记录于各种法典或是其他文献当中。当时的食品交易主要以初级农产品的直接采摘为主，虽然因为生产力发展水平较低和交通不够发达，食品安全的理念还未深入人心，但考虑到其至关重要，食品安全仍然引起了统治者的高度重视。据礼记记载，周代曾对食品入市有明文规定:即“五谷不时，果实未熟，不鬻于市。” 参见礼记王制，该篇是古代天子、诸侯治理国家时所倚仗的法律法规和各种制度，涉及分封、职官、祭祀、刑罚、教育等多个方面，是较早的对国家法律制度进行阐述的篇章之一。其本质虽然是提倡人们的行为应顺应自然规律，但其目的也是为保证食品安全，即没有成熟的粮食、水果等禁止在市场进行交易，以免引发食物引起的毒副作用。这也是我国有史以来首次以法律法规的形式保障食品安全。而为了防止腐败变质的食品流向餐桌，周代从食源开始就进行检查，以期对食品安全加大监控。周礼中就详细记录了一套“不可食”的标准：“牛夜鸣，则庮；羊泠毛而毳，膻；犬赤股而躁，臊；鸟皫色而沙鸣，狸；豕盲眡而交睫，腥；马黑脊而斑臂，蝼。” 参见周礼天官冢宰。周礼是儒家经典，记载了先秦时期社会政治、经济、文化、风俗、礼法诸制，与仪礼和礼记合称“三礼”，是古代华夏民族礼乐文化的理论形态，对礼法、礼义作了最权威的记载和解释，对历代礼制的影响最为深远。大意是，夜间嚎叫的牛，毛稀零、发育不健全的羊，后腿无毛、跛脚的狗，羽毛杂混黯淡、鸣声嘶哑的鸟，眼睛无神、睫毛凌乱的猪，黑背且腿上有斑点的马，这些牲畜屠宰后肉质不健康，是不能吃的。虽然一些论点不科学，可按照现代食品安全的角度看，由于有疾病的家畜和家禽被禁止屠宰和上市，而上文的家畜不是得病就是残疾，自然不适合人类食用。这种原始朴素的食品安全思想慢慢演变到春秋战国时期，孔子率先提出了食品安全的概念，他在论语中谈到了“八不食”原则，即：“食钮而蚀，鱼馁而肉败，不食。色恶，不食。臭恶，不食。失饪，不食。不时，不食。割不正，不食。不得其酱，不食。沽酒市脯，不食”。 参见论语乡党，该篇是论语的一篇，共27章，集中记载了孔子的容色言动、衣食住行，为人们全面了解孔子、研究孔子，提供了生动的素材。这“八不食”主要分为三类：一是色味方面，不吃变色变味的食物。二是质量方面，不吃不新鲜的食物。三是加工方面，不吃烹饪不妥的食物。虽然孔子主观上是由于对“礼”的尊重而提出上述观点，但这对推动当时的食品安全也大有裨益。 （二）秦汉至明清时期-形成阶段秦汉至明清时期是我国食品安全法律保障体系的形成阶段。随着初级商品经济逐渐萌芽，食品贸易品种呈现多样化趋势，食品交易活动也日益频繁。一些不法商人为了盈利，多在食物分量和质量上“做文章”，甚至有意制售有毒有害食品，危及百姓健康。为保障国家的食品安全，巩固自身统治，历朝历代政府对此做了相应的法律规定。汉朝是对惩治有害食品法律规定最明晰的朝代。汉朝二年律令规定:“诸食脯肉，脯肉毒杀伤病人者，亟尽孰燔其余。其县官脯肉也，亦燔之。当燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧，与盗同法。” 彭浩 陈伟 日工藤元男二年律令与奏谳书上海古籍出版社，2010-08大意是如果因肉类腐败变质或使百姓中毒的，要立即将剩余腐坏的食品焚烧处理，不然会以偷盗罪名论处。这条规定是中国迄今为止发现的最早一条针对食品安全方面的法规，其立法思想为后来历朝所继承。而在唐朝，在商品经济稳步发展的大背景下，为制止毒害食品的流通，政府制订了更加全面严格的法规。与汉代对寻觅非法利益的肇事者加大制裁不同，唐代更加注重黑心商贩对人身的伤害。唐律疏议规定:“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十；若故与人食并出卖，令人病者，徒一年，以故致死者绞。” 参见唐律疏议，原名律疏；又名唐律、唐律疏义，是东亚最早的成文法之一。唐朝刑律及其疏注的合编，是中国现存最古老、最完整的封建刑事法典，共三十卷。也就是说在唐代，如果食物腐坏致人中毒，商家就应该马上焚毁所剩变质食品，不然就会受到“杖责九十”的处罚；而明知有毒仍将食品卖出致人伤害的商贩判刑一年，使人死亡的以绞刑严惩。此外，唐朝还十分注重“食物禁忌”，因为如果将不宜搭配的食品一起食用，将很大几率发生副作用而导致食物中毒。其要求：“造御膳者，皆依食经，经有禁忌，不得辄造，若干脯不得入黍米中，苋菜不得和鳖肉之类。”倘若因违反食物禁忌而危害百姓健康，也要被处以绞刑：“误犯食禁者，主食绞。”这表明唐代对触犯食品安全法规的商贩的处罚十分严厉。到了宋朝，食品市场空前繁荣，在清明上河图、梦溪笔谈等文化作品中，我们经常可以看到小商小贩如潮，叫卖吆喝不迭，但这也不可避免地带来一些管理漏洞，让黑心商家有了可乘之机。一些商贩“以物市于人，敝恶之物，饰为新奇；假伪之物，饰为真实”，有的竟然以“鸡塞沙，鹅、羊吹气，鱼肉注水” 参见世范，其共三卷，分睦亲、处己、治家三门，为宋代士大夫袁采所著。这本书论述立身处世之道不同一般著述，其语颇有见地，且深入浅出。等手段获取暴利，这些都对食品安全产生了很大的威胁。为打击食品掺假和以次充好的行为，统治者特规定让商人们组成“行会”，并依据行业类别进行登记留档，不然严禁经商。各行会负责商家所产食品的质量和价格，并选举一名会长作为担保。此外，宋法也继承发展了唐律的条例，严厉打击销售毒害食品的商家，尤其对出售注水肉的商贩实行“仗六十”至“徒一年”的重罚。但由于监管机制不配套，严法的执行力不足，且行会的职能并不全面，政府对黑心商贩的控制实则有限。明清期间，随着时代的进步和近代商品经济的萌芽，我国传统的小农经济逐渐瓦解，与之俱来的是造假售假之风盛行。时人叶权在贤博编提到：“今时市中货物奸伪，两京为甚，此外无过苏州杨梅用大棕刷弹墨染紫黑色；老母鸡毛插长尾，假敦鸡卖之”，由此可见当时的食品安全形势不容乐观，就连繁华的都市苏州也不能避免这种恶俗风气，几乎成为“造假天堂”。为了打击食品安全犯罪，巩固自身统治，政府依靠法律手段出台了更加严苛的举措。比如嘉靖三十三年规定：“发卖猪羊肉灌水，及米麦等插(掺)和沙土货卖者，比依客商将官盐插和沙土货卖者，杖八十。” 王 伟当代中国食品安全领域的道德建设研究江西师范大学博士论文，2014-06-01而清代除了将此条例编入大清律例外，又增加新规定：“凡售以质变禽畜之肉，致人或亡或残者，施以重刑，不以宽饶。”此外，清政府还针对茶叶等容易出现问题的食品领域，制定相应的管理措施，如核发“经营执照”谨防假冒、为商人授予出口经营权、制订食品质量标准并任命专门官员进行抽检等，违者重罚。回首封建时期，在唐宋及之前，统治者意图“杀一儆百”，对触犯食品安全法条的商贩进行重罚。而明清之后，法律则重点关注毒害问题食品本身，对犯罪者的惩罚力度减小，反映出科学和人道的执法，但不利于对食品犯罪产生威慑效果。(三)民国时期-发展阶段民国时期是我国食品安全法律保障体系的发展阶段。这一时期随着近代商品经济和科技的发展，城市的食品加工业和餐饮业日益发达，打破了传统农业社会中食品大多自给自足的局面 黄玉珊民国时期广州食品卫生监管初探暨南大学硕士论文，2012-05-01，但食品卫生问题如饮水不洁、食物滥用色素等弊病也逐渐凸显，极大损害了国民的生命健康。鉴于这种恶劣情况，国人食品安全的自觉意识逐渐觉醒，同时在外来文化，尤其是国外租界的正向引导与反向刺激下，政府加强了对食品安全的干预和监督，各地区的卫生行政机构陆续成立，用于规范宰牲检验、食品加工等食品安全管理的法律法规也相继实施，如上海等地纷纷设立卫生局、卫生试验所，并组建卫生警察队；如广州等地纷纷建立卫生检疫制度，规定不许滥用色素等添加剂；如成都等地颁布取缔饮食店规则，规定“从业人员不得罹患疾病而上岗”等等。所有这些措施使民国时期的食品安全形势得到改善，问题也有所控制。但是由于民国时期政局混乱、财政匮乏，且中国传统的食品安全监管思想缺乏公共性与社会性，因此食品安全的法律保障体系建设在曲折中发展，举步维艰。由于利益的驱使，部分商家仍不惜违反法律，罔顾公益，制作和售卖问题食品，这说明食品安全保障不仅要加强政府的行政立法和执法，更需要上层建筑的稳定，尤其是封建传统思想的彻底变革。（四）建国以来-深化和完善阶段建国至今是我国现代化食品安全法律保障体系不断深化和完善的阶段。新中国成立以来，我国运用法律手段保障食品安全起步较晚，其主要原因是我国人口多，底子薄，且由于刚刚解决温饱问题，粮食安全一直居于首要地位，食品供给数量重于质量的意识长期存在。在努力保障“全民健康”以求实现“全面小康”的今天，老百姓对食品质量的要求日益提高，法律在构筑食品安全保障体系上的优势日趋显现。1. 建国初期食品安全管理办法、规章、条例的制订 新中国成立伊始，党中央就责成卫生部抓紧研究制订针对单个食品领域安全监管的制度，如清凉饮料食物管理办法、食用合成染料管理办法等。上世纪六、七十年代国务院又相继颁布实施了食品卫生管理办法试行条例、食品卫生管理条例等规章，继续加大对食品安全的监管力度。这其中的进程体现了建国之初我国的食品安全立法逐渐从单项管理向全覆盖进行转变。2. 改革开放后中华人民共和国食品卫生法的试行和正式通过 1982年全国人大常委会正式通过食品卫生法（试行），规定国家实行食品卫生监督制度，正式规范了各类食品的安全卫生标准，并对食品生产经营推行许可制度。在此之后，我国加快了食品安全法制建设，研究实行了一系列有关食品安全的制度规章，然而由于“十年文革”严重践踏了社会主义法治，当时以法律为武器保障食品安全的做法尚处在探索期，配套法规还不够成熟、各种食品安全标准的实用性较弱，故食品安全水平离老百姓的期望值仍有一定差距。1995年全国人大常委会审议修订并正式通过了食品卫生法,这部法律相对于以往的法律法规，操作性更强，使卫生行政机关的执法主体地位和执法职责都得到明确。该法的实施极大推动了食品安全的法治进步，维护了一定时期人民群众的生命财产利益。32009年中华人民共和国食品安全法的施行步入新世纪，由于食品经济的愈发繁荣，食品行业的持续扩张，客观上导致食品安全事件接连发生，一度好转的食品安全形势又趋于恶化。2009年食品安全法经全国人大常委会审议表决，获得高票通过。这部法律的出台，体现了党和政府对保障食品安全的高度重视，是当时受百姓关注度最高的一部法律，在提升我国食品安全整体水平、保护人民群众生命财产利益方面发挥了重要作用，且与之前的食品安全方面有关法律相比，该法在法律层面上也第一次将“食品安全和“卫生防疫”相分离，显得更加专业而具体。42015年新中华人民共和国食品安全法的通过实施业内人士指出，本次对2009年食品安全法进行修改主要出于三个需要，以法律形式固定监管体制改革成果的需要；完善监管制度、解决食品安全“老大难”等重点难题的需要以及建立最严厉的惩处制度、发挥重典治乱威慑作用的需要 张维炜食品安全法修改：打响舌尖保卫战中国人大，2014，它彰示我国现代化食品安全法律保障体系的进一步深化与完善。但这并不意味着我们可以高忱无忧，如何调试理顺各类法规法条，促进法律保障体系配套完善；如何更好地增强法律实施效果，促进食品安全形势持续好转，根本好转，成为新的课题。 二、我国食品安全法律保障的现状及存在问题 （一）法律维权途径少，可操作性不强 1.法律保障途径少，消费者依法维权受限 针对近年来食品安全出现的法制漏洞，我们在立法层面做了很多工作，体现了对食品安全的高度重视，给以身试法者以强烈震慑和沉重打击，维护了消费者权益。但食品安全法律保障体系处于形成的初级阶段，各相关法律之间尚需磨合、调试和理顺，所谓“积重难返”，由于消费者群体的主观因素，个别法条仍有难以操作的情况。例如新食品安全法规定，消费者对生产、销售不符合安全生产标准食品的行为，可以将加倍求偿权增加为“价款十倍或者损失三倍” 中华人民共和国食品安全法，2015年修订。，这看似很严厉，但在现实生活中还是难以突破不易执行的瓶颈。比如一碗4元钱的热干面,如果出现了安全问题,消费者索赔也就是40元，可启动法律程序就会占用大量的时间精力和财力。而现实社会中类似的廉价食品不胜枚举，如果商家没有意愿支付赔偿金,维权意识不强的消费者就会为了省事，宁愿“打掉牙往肚子里咽”，也不想对簿公堂，寻求法律援助，这就让违法者趁机钻了空子。如辽宁“毒豆芽”一案的犯罪嫌疑人供述，他曾因生产“毒豆芽”被当地媒体曝光而“东窗事发”，可买过毒豆芽的诸多老百姓无一人为此要求赔偿，更无一人走法律程序，大多数消费者都默默隐忍。这固然与消费者法律意识薄弱，不愿通过正当手段维权有关，但法律操作性不够强、提供的维权途径不够广，也是非常重要的原因。 2.法条全面性、规范性不足，规定不具体 作为一个生产和消费食品的大国，在改革进入“深水区”的大背景下，食品安全愈发受到世人的广泛关注，虽然新食品安全法在规范、全面和准确性上有较大突破，但是在少数具体法条中仍有待完善，这也导致现实中法律操作性不强。如规定本法律适用于食品的生产、加工、流通等环节，但“问渠那得清如许，为有源头活水来”，反之亦然，故应对食品源头也要有所监管，比如对乳制品的奶源管理、对饮用水的源头治理等。此外，本法多次出现“及时公布”等概括性词汇，在规范“生产经营者的自查制度”、“进口商主动召回义务”上也用了“定期”、“处罚”等可能导致可操作性不强、自由裁量过渡的词汇。众所周知，“概括性词汇有可能会加大自由裁量权的适用范围，在一定程度上不利于法律条文的确切实现。在现实的行政执法过程中，因为法条定义不明确，各方很有可能“先入为主”，导致出现带有“个人情感色彩”的迥异解释，甚至产生推诿扯皮、“打太极”的现象，大大影响法律的可操作性”。 (二) 各级相应配套法规、规章欠缺1国家层面配套行政法规、规章等缺失当前，“我国食品安全标准体系由国家、行业、地方、企业等不同层级组成，而各类标准又分散在农业、质监、卫生等多个部门” 黄 夏 陈智理我国食品安全管理体系的现状及发展对策广西轻工业，2009（4）：2425,且没有实现全覆盖并不尽统一，这给监管增加了难度。故相关农产品质量安全法、食品安全法实施细则以及其他食品安全法配套行政法规的滞后甚至缺失，使法律监管之网疏而有漏。而且，新修订的食品安全法在具体贯彻中为细化和补充，也需要相关配套法规的实施。如新法规定，“县级以上人民政府食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测。抽查检测结果确定不符合食品安全标准的，可以作为行政处罚的依据”。那么什么是国家规定的快速检测方法？国家相关部门应尽快制定并公布，便于基层监管人员采用该检测结果作为行政处罚的依据。再比如法条中“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品”。但该条规定中的“免予处罚”是不是与“依法没收”相矛盾，有待商榷。因我国行政处罚法第八条规定，行政处罚包括没收“违法所得”与“非法财物”，既然“免予处罚”又怎能“依法没收” 杨 勇 刘 钢新法还需配套法规补充完善中国医药报，2016-02？对此同样需要出台相关配套法规予以明确。2. 地方配套法规亟需完善 疆域广阔、风土人情不一的特色国情决定了地方须出台相应的配套法规规章，以对小微食品企业的监管为例，它们的存在，在便利群众生活、促进地方农特产流通、提高城乡居民就业率上发挥着积极作用 石珍 戴乔深化安全监管改革推进食品分类治理-以国家治理模式的转变为切入点检察风云-社会治理理论专刊，2015（6）：5560。据统计，目前我国生产加工食品的小商小贩大约占食品生产企业总数的八成之多，如果将个体工商户也统计进去的话，占比将达到近九成。所以当前国情下，盲目取缔小微食品企业，肯定会对城乡弱势群体的收入造成不良影响，甚至激发社会矛盾。但是小作坊、小摊贩生产条件简陋、经营者食品安全意识淡薄，存在严重的食品安全隐患，又是不容忽视的事实。既不能全国统一立法，又必须进行立法监管，这就要求各地根据实际，出台配套法规规章，运用法律手段进行规范，加强监督管理。可自从2009年食品安全法颁布以来，各地并没有在规范小作坊等问题的立法上“多做文章”，迄今为止全国只有不到三成左右的省份专门为此制定规章，这严重滞后了食品安全的法治化进程。以家乡的山东东阿阿胶保健食品为例，寒假时我曾就此问题进行过调研。众所周知，东阿阿胶全国闻名，在阿胶品牌的效应下，近年来东阿周边地区出现了很多以阿胶为辅料的保健食品，其中以阿胶糕最为多见。但众多的生产企业却没有统一的执行标准，给执法部门带来了极大的压力。阿胶产品属东阿特产，从国家层面不可能就此制定规范，所以地方政府根据实际出台相关配套规范迫在眉睫。 （三）监管部门执行法律不严，效率不高1相关监管部门职能交叉、职责不清，削弱执法的效果我国食品安全领域涉及范围广，牵扯问题多，在一定程度上导致食品安全监管部门政出多头、重复施政，增加企业负担；另一方面针对“疑难杂症”，上下级行政部门却又互相推诿，想方设法逃避责任，导致“有事不管，有利争管”权责真空局面的形成。比如，上级会将食品安全隐患的排查风险推脱给下级部门以逃避责任，而下级部门则会“见风使舵”、敷衍塞责，长此以往，形成恶性循环。此外，根据国务院大部制改革和新修订食品安全法的精神，虽然食品安全监管跳出了“九龙治水”与监管真空频出的尴尬局面，但由于改革阻力较大、历史遗留问题较多等客观原因，现实生活中各监管部门行政职权交叉、互相扯皮等现象依然存在，监管盲点受到不法商贩的重点“攻击”，也变为食品安全的“重灾区”。例如农贸市场中自种蔬菜、自制甜点等食品便是这一混合监管体制下的盲区，倘若出现安全隐患，如何明确责任则变得十分困难。2. 部分监管部门失职渎职，影响法律实效 为什么“地沟油”、“注水肉”等食品安全事件屡屡发生，一个重要原因就是当地监管部门滥用权力，或是以罚代管、或是以罚代刑、或是只罚不管，甚至收取“保护费”为某些特殊场所制订特别政策，大搞“双重标准”，限制执法人员介入行使执法权。众所周知,执法的根本目的是为了让公民更好地守法，更好地维护社会秩序，而“敛财式的罚款”绝不是执法目的,但有些执法机构却将此“本末倒置”以至于“胡作非为”。当食品安全监管部门为了罚款而执法甚至出现“执法经济”、“养鱼执法”等前所未闻的怪象时，执法的动力便让位于了经济利益，法治也就变了“质”，失去了公信力，以法律为手段保障食品安全更无从谈起。在大力倡导、全面推进依法治国的今天，这样的现象无疑于是一个丑陋的疤瘌，严重损害了法律权威。 （四）社会诚信缺失，导致法治事件频出“人无信不立，业无信不兴”，仔细梳理近年来食品安全法治事件的发生，探寻食品安全事故频发的深层次因素，没有哪一次离开道德的因素。或是不法商家牟取暴利，或是执法人员被利蒙眼。毫无疑问，“一再发生的食品安全事故绝不是简单的作奸犯科，而是整个行业的德行问题” 致远食品安全：法律作底线，道德是上线中国人大，2011-06-25，进而折射出当前的社会诚信、道德水准出了问题。说到底倡导“安心食品”固然重要，可是在食品卫生加工的时候人们却不能忽略了“诚信建设”和“社会监管”。如果没有基本的道德底线，任何人做事损人利己，甚至损人不利己，那么这个社会将无可食之物，也无可信之人，国家在世界亦无立足之地。2012年河北省保定市卖油条的老刘突然成了网络上的“红人”，原因是他从来都坚持用新油炸油条，绝不用任何复炸油，其行为受到了市民的大加赞赏，而与之形成鲜明对比的是，最近食品丑闻频出的某自助烤肉连锁店，不仅“挂羊头卖狗肉”，更理直气壮地为自己辩解，没有丝毫社会责任感，当然也会影响到行业形象，形成恶意循环。 （五）媒体误导推波助澜，影响社会法治建设作为社会法治建设和监督的关键一环，媒体在推动食品安全整体向好的进程中发挥了积极作用。但少数媒体意图博人眼球、追求轰动效应，报道内容与客观不符，损害了食品行业的整体形象，在一定程度上造成了社会恐慌，摧毁了国民对食品安全脆弱的自信心，影响了法治建设。例如“金龙鱼事件”、“甲醛啤酒事件”等，媒体虽无意传谣，客观上却扩大了食品安全的“受灾面”；此外动辄使用“有毒”、“致癌”等诱导性词语，夸大危害，客观上传递了负能量。2014年5月，一篇地沟油去哪儿了?起底京畿地沟油黑色产业链的新闻，在社会上引发广泛关注，然而事后证实其严重失实。偏颇失实的炒作报道随处可见，加之国人对食品安全自信心明显不足，以致草木皆兵。新西兰少量奶粉质检不合格的事件发生后，国内消费群体马上开始骚动，不负责的新闻媒体借此利用消费者的心理，对该事件大肆进行诸如“涉毒”等耸听、臆断的宣传。受这些报道的影响，国内奶粉市场一度一蹶不振，直到权威部门介入，证明洋奶粉的“清白”才有所好转。奇怪的是，新西兰当地消费者对此事并不是十分感冒，奶粉市场也未见有明显动荡。答案其实显而易见，当地媒体的正确引导、科学报道让民众对所处的食品卫生环境充满自信。 三、健全我国食品安全法律保障的举措 （一）完善法律制度，提高“严法”可操作性面对当下日新月异的社会形势，各级政府及立法机关应立足本地发展实际、及时借鉴国外最新立法成果，适时提高立法的预判性，实事求是地整合、梳理相关法条，并对概括性词汇进行具体释义，有必要的出台法律解释，提高法律实用性，推进食品安全法治进程。例如颁布食品安全法实施条例作为健全食品安全法律保障的题中应有之义，其迟迟“难产”影响了新食品安全法的贯彻落地，降低了新法的可操作性。“千呼万唤始出来”，去年10月食品安全法实施条例(送审稿)终于公诸于众，并在全国范围内公开征集意见。我认为该条例虽然整体上与新法精神一脉相承，但仍然存在与其衔接性不够、突破性明显，随意扩大职权等问题 张 锋我国食品安全监管面临的误区与对策研究经济师，2015。所以为了切实提高条例可操作性，必须坚持全面、依法的原则，以食品安全法为本，认真做好调查研究，进一步细化各项规定。以监督管理为例，作为新食品安全法中最为人诟病操作性不强的一部分，为了促进监管体系合理化，彻底改革体制痼疾，应当在条例的完善中，按照上位法要求，进一步规范、明确、细化监管机构的职权，将监管机制变革、执法权应用等具体措施写入法条，以健全食品安全法治，形成法律实效。 （二）加强配套法规建设，建立制度保障1. 加强国家层面配套行政法规、制度建设 新食品安全法的实施标志着我国的食品安全法治迈上了新台阶，但建立完备的“上层建筑”是一项系统性工程，不可能单靠一部法律来解决全部问题。要健全统一权威的法律保障体系，必须在国家层面全面推进有关行政法规的出台、完善工作，并定期召开专家学者座谈会，听取权威人士对配套食品安全法规建设的意见。以食品安全标准为例，我国食品安全标准的数量（约5000多）位列世界第一，可其中表意不明、前后矛盾、功能相似部分的不在少数。为建立国家统一标准，应下大力气开展各类标准的清理、整合工作，出台有关配套条例。此外，针对民众严重关切的食品领域重点、难点等问题，比如转基因食品的安全性，国家应加强配套法规建设，抓好顶层设计，建立与国情相适合、与国际相接轨的制度规范，并对食品标示及法条适用等问题出台有关条例，进行明确规定，以强化关键领域的食品安全法制保障，给人民群众一个交代。2. 加强地方性法规规章建设我国地大物博，各行各业千差万别，饮食文化源远流长，许多富有地方特色和民族特色的传统食品，正是以某种特定形式传播并传承。这样的基本国情决定了地方必须享有一定的立法权，以适应本地的实际需求。地方性立法应在遵循国家根本大法和基本法律的基础上，实事求是，以人为本，合理把握灵活性与原则性的统一。既不能千篇一律，“一套标准行天下”，又不应过多限制或放任。一定要与当地经济社会的和谐发展、科学发展相适应，与保护人民群众根本利益相适应。地方政府应及时认真地开展本地区的食品安全立法工作，尽快研究制订诸如对小微食品生产、经营企业的管理办法，同时对现有法规、规章加紧进行修订和完善，合理掌控法律责任 刘 江 钟圣荣 魏 琳食品加工小作坊监管难点及对策中国工商报，2011-08-24 ，填补基本法律留有的空白，为食品安全管理提供法制多角度的“保驾护航”。此外，“在区分不同情况、不同性质的前提下，地方法规可在法律允许的范围内，适度把握处罚标准力度” 韦文英食品生产加工小作坊和摊贩监管制度研究基于22个省市的相关政策法规分析食品界，2016，但切不可再次形成法规法条相互矛盾的情况。 （三）倒逼监管部门履职尽责，提高法律执行力1.理顺部门监管责任，调整部门管理关系2013年在国务院实行大部制改革后，成立了国家食品药品监督管理总局，虽然这是对政府部门职能的一次提升和优化，但也带来了诸如监管部门名称标识不统一、执法依据程序不统一、法律文书不统一等问题。我认为只有进一步细化、明确部门监管责任，创新联动、联责机制，才有可能彻底解决食品安全问题。众所周知，食品安全监管多年难见成效的一个重要原因就是基层行政人员的监管不力，这纵然跟执法队伍素质不强、能力不高有关，但联动、联责机制缺失的责任也不可推卸。按照现有体制，若辖区内发生食品安全事故，往往只有基层监管人员来“背锅”。要改变这一尴尬的现状，就必须通过组织联责、上下联动的的机制戳到上级监管部门的“痛点”，真正让主管部门落实主体责任。此外，调整中央、地方各级食品安监部门的管理关系也十分必要。如今，监管部门实行垂直管理与地方管理并行的“双轨制”，而随着市场经济的不断发展、食品流通的不断完善，食品安全监管部门有必要进行改革，统一为垂直管理，人事权和财务权交由上级有关部门统筹 卞文莉我国食品安全监管体制研究 -以青岛市为例中国海洋大学硕士论文，2013，这样可以保证政令畅通，防止地方保护，起到“专业人办专业事”的效果。同时，依据新法中地方政府对食品安全“守土有责”的规定，在实行监管部门的垂直管理后，地方政府仍对该地区食品监管部门有监督权，并应及时听取当地食品安全情况的汇报，从而更好的履职尽责。2. 提高法律执行力，打造素质过硬的执法队伍 “天下之事，不难于立法，而难于法之必行” 参见请稽查章奏随事考成以修实政疏。原文为“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效”。这是张居正上疏明神宗实行考成法时提到的。大意是：国家的事，制定法律规章政策并不难，难的是有法必遵；听人说话不难，难的是听到之后去遵守。，打击食品安全犯罪并非一人之责，也绝非一日之功，除要建立健全监管的责任联动机制外，还要严格贯彻食品安全准入制度，决不能让食品安全法治如“蜻蜓点水”般失之于宽、松、软。一旦有制假售假的苗头出现，就应以重拳出击、从严惩治，将假冒伪劣食品“遥遥拒之门外”；同时要念好治理食品安全的“久”字决，通过惩罚性赔偿、首负责任等制度，在“常”和“长”上下功夫，即长效开展，经常打击。这样投机分子就会形成伸手必捉、做恶即惩的心理效应，也就不会、不想、更不敢以身试法。长此以往，腐烂通畅的食品传输带才会被彻底切断，风清气正的食品安全环境也才能最终形成。此外，“打铁还需自身硬”，要与时俱进地提高执法人员的自身素质，加强执法人员培训，严防灯下黑。一方面，执法首先要懂法，应继续加强食品安全一线执法队伍的法制建设，不断开展执法大赛等多种形式的素质提升活动，提升基层管理组织活力，为食品安全法治“强基固本”。另一方面则要求执法人员必须严格依法行政，公正执法，并加大问责力度，对行政不作为、推诿塞责等“新衙门作风”、甚至“为利执法”、地方保护等违法犯罪现象，发现一起、曝光一起、问责一起，绝不姑息，从根本上将执法队伍抓得更牢、抓得更紧。 （四）强化社会法律监督，守住道德底线 近年来，一次又一次食品安全事故的发生让世人痛心，我们在反思法律制度建设的同时，也不得不承认社会道德水准的下滑，而强化社会法律监督正是改变这一现状的重要方式。其不但可以对行政部门的不作为进行督促，还可以有力消灭掉“监管盲点”，填充“监管空白”。这启示我们要“学会激励、利用社会力量踊跃对食品安全问题进行监督，同时切实保证人民群众对食品安全的知情权、参与权、表达权和监督权 阮兴文论食品安全监管公众参与机制理论月刊，2009（4）：123-125”，畅通社会监督渠道，比如可以聘请一批社会正义感强、热心食品安全事业的老党员、老干部、消费维权义工等担任食品安全协管员、食品安全宣传员，并明确工作机制和考核办法，实行食品安全工作信息、问题信息（线索）有偿征集制度，定期向大众广泛科普食品安全法律法规及食品安全相关知识。此外，新食品安全法明确提出了消费者协会对违反法律规定、造成消费者权益严重损害的行为，有权进行社会监督。这就启发我们要积极发挥相关行业协会、社团的作用，可以主动“下社区”、“下乡镇”开展义务性食品安全咨询活动，开发食品安全监管APP，建立公益性质的食品检测机构等，强化“我参与、我治理”食品安全的主人翁意识，引领良好的社会导向。 （五）鼓励媒体参与，推进社会法治建设媒体作为联接政府与民众的纽带，其在食品安全问题上的立场和观点十分重要，国民对食品安全信心的重塑无疑离不开大众传媒的支持。因此，新食品安全法明确了新闻媒体有公益宣传食品安全法律知识的义务，鼓励其强化舆论监督、踊跃揭露食品安全隐患，并对先进给予表彰。这给媒体人提出更高希望的同时，也从相当程度上要求新闻舆论一定要秉持公信力，莫忘记“忠于事实，向读者负责”的从业原则，以推进社会的法治建设。因为食品安全对民众来说至关重要，一旦有事件曝光，媒体除应抱着实事求是、科学理性的观念展开报道，不急于做判断和下结论，不夸大其词，避免断章取义之外，还应多多从民众需求出发，力求信息公开、及时、透明，传递各方声音和态度。例如现在许多官方媒体都建立了自己的微博、微信公众号，并通过实时推送、现场直播等方式进行第一时间的报道，使某些“别有用心”的谣言不攻自破。此外还要加强人民网、新华网等大型门户网站的建设，汇聚权威声音，提高食品安全舆情事