史卫民-MPA公共政策分析2.ppt

研究生院MPA公共政策课程,中国社会科学院 史卫民研究员,第一部分 什么是公共政策,一 公共政策的基本定义 二 中国公共政策分析年度报告述评,一 公共政策的基本定义,公共政策的定义等，国内外学术界并没有统一的看法，原因在于公共政策学作为一门新兴学科，吸收了众多学科的成果，在实践中又几乎覆盖了人类社会的所有领域，所谓“精确”的定义在理论和实践上都会限制公共政策学的发展。,（一）公共政策分析的基本知识点,中国的公共政策教材已经有数十种，尽管在结构上有所不同，但是涉猎的主要知识点大同小异，可列出一些具有代表性的教材的主要结构。,表1 中国公共政策教材的基本体系,国外的公共政策教材与国内教材有的较为接近，有的差距较大，可以列出几种教材的结构。,表2 外国公共政策教材的基本体系,从不同教材的结构中，可以归纳出公共政策的基本知识点： （1）公共政策的界定； （2）公共政策问题构建； （3）公共政策的制定或规划； （4）公共政策的执行； （5）公共政策的评估与监控； （6）公共政策分析的理论方法。,（二）公共政策的定义,国内比较有代表性的对公共政策的定义，可以举出四种： （1）陈庆云等人认为：“公共政策是政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理中所制定的行为准则或行为规范。” （2）陈振明等人认为：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。” （3）张金马认为：“公共政策是党和国家用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则和指南，其表达形式有规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划和策略。” （4）宁骚等人认为：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”,（1）托马斯戴伊：“政府选择要做或者不做的事情”。 （2）威廉詹金斯：“由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段、这些政策原则上是行动主体力所能及的”。 （3）詹姆斯安德森：“某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的一个有意识的行动过程”。 （4）伍罗德威尔逊：“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、由行政人员执行的法律和法规”。 （5）拉斯韦尔与卡普兰：“公共政策一种具有目标、价值与策略的大型计划”。 （6）戴维伊斯顿：“公共政策是政治系统权威决定的输出，是对全社会的价值作有权威的分配”。,从上述定义可以看出，对公共政策的理解，至少应包括以下几个方面：,（1）制定公共政策的主体，是拥有合法权威的政府，包括立法机关、行政机关、司法机关以及由它们授权的有关机构或部门。 （2）制定公共政策的目的，是为了解决社会公共问题，这些问题归根到底是一个公共资源分配问题。 （3）公共政策可以体现为法律、政令、计划、方案、程序安排等，并构成一定的政策体系，如总政策、基本政策和具体政策，一般政策和特殊政策，长期、中期、短期政策等。 （4）公共政策是选择过程的产物，是由政府做出的“公共选择”。 （5）公共政策是知识运用的产物，不仅反映政府的政治立场（利益倾向和价值倾向），还反映政府的知识水平。 （6）公共政策是一种行为准则或行为规范，具有明确的作用对象或政策客体，具有一定的政策功能。,（三）政策与公共政策的区别,“政策”与“公共政策”之间的差别，就体现在“公共”二字上。“政策”的概念大于“公共政策”，因为政策不仅包含“公共政策”，也包含“非公共政策”（如私营部门的政策）。 在具体研究中，无论是西方学者还是中国学者，都不一定严格区分“政策”与“公共政策”的差别，或将“政策”作为“公共政策”的同义词，或将“政策”作为“公共政策”的简称。,（四）公共政策的分类,每个国家都有一个公共政策系统，对于这样的系统，可以有多种不同的分类方法，下面介绍四种常用的分类方法。,第一种分类方法按照政策的层次或层级，将政策系统划分为总政策（元政策）、基本政策和具体政策（方面政策）三类政策,（1）总政策（元政策）是指导和规范政府政策行为的一套理论和方法，是关于政策的政策，涉及的主要问题有公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。 （2）基本政策是用以指导具体政策（方面政策）的主导性政策，在层次上一般由中央政府或其授权机关制定和发布，在范围上能够覆盖全国，在相当长一段时间内不会发生根本性变化，并具有相当的权威性。 （3）具体政策（方面政策）是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定，总政策（元政策）和基本政策之外的所有政策都可以视为具体政策。,第二种分类方法根据政策制定主体，将政策划分为政党政策、国家政策、政治团体政策三类,（1）政党政策，直接体现一定阶级的利益。 （2）国家政策，在反映统治阶级意志的同时，更多地体现社会的利益。 （3）政治团体政策，反映该团体切身利益。,由于政党政策尤其是执政党的政策与国家政策可能出现交叉，所以在第二种分类方法之下，可以采用广义的“政府政策”（包括政党政策和国家政策）概念，并根据中国的实际情况，划分出中央和地方两大类政策 （1）中央政府的政策，由中共中央、国务院、全国人大、全国政协参与制定的政策。 （2）地方政府的政策，包括省级政府的政策（由省、自治区、直辖市党委、人民政府、人大、政协参与制定的政策），市级政府的政策（由设区的市、自治州党委、人民政府、人大、政协参与制定的政策），县级政府的政策（由县、自治州县、不设区的市、市辖区党委、人民政府、人大、政协参与制定的政策）和乡级政府的政策（由乡、民族乡、镇党委、政府、人大参与制定的政策）。,第三种分类方法依据政策涉及的社会领域和社会问题，将政策划分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等类别,（1）政治政策。政治政策是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措，包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策等。 （2）经济政策。经济政策是调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，宏观调控和微观管理是经济政策的两个基本层次；经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、区域发展政策等。,（3）社会政策。社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径；社会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济）政策、人口政策等。 （4）文化政策。文化政策亦可称为教育、科技、文化政策，包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策、大众传播（新闻、出版、广播、电视）政策、文学艺术政策、体育政策、科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。,第四种是根据政府的“输出”，将政策分为提取、分配、管制、象征四类政策,（1）提取政策。从国内和国际环境中提取资源，现代国家最为普遍的资源提取形式是税收和借款。 （2）分配政策。政府不仅索取，它还给予，这就是所谓的分配。分配政策包括政府各机构向社会中的个人和集团分配各种各样的金钱、物品、服务、荣誉和机会。,（3）管制政策。运用管制和诱导来加强对提取和分配的服从，或者从其他方面鼓励服从行为；政府对行为的控制可以提供物质或者金钱的激励，也可以通过说服或道德训诫。 （4）象征政策。政治领导人以象征作为沟通形式，通过增强人们的国家认同、文明自豪感或对政府的信任来建设共同体；象征输出的意图还在于促进其他方面的行为，使人们更乐意、更诚实地纳税，更忠实地遵守法律，或者接受牺牲、危险和困难。,（3）管制政策。运用管制和诱导来加强对提取和分配的服从，或者从其他方面鼓励服从行为；政府对行为的控制可以提供物质或者金钱的激励，也可以通过说服或道德训诫。 （4）象征政策。政治领导人以象征作为沟通形式，通过增强人们的国家认同、文明自豪感或对政府的信任来建设共同体；象征输出的意图还在于促进其他方面的行为，使人们更乐意、更诚实地纳税，更忠实地遵守法律，或者接受牺牲、危险和困难。,（五）公共政策的系统,表3 公共政策系统要点表,（六）公共政策的基本功能,（1）强制功能。由政策主体制约、禁止政策对象不做什么或政策主体不愿见到的行为。 （2）引导功能。政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导。 （3）调控功能。政府运用政策工具，对社会公共事务所出现的社会矛盾进行调节和控制。 （4）分配功能。政府通过公共政策实现价值或利益的分配。,表4 公共政策基本特征和主要功能表,（七）公共政策分析研究的问题,表5 公共政策分析要点表,（一）对公共政策过程的研究，包括公共政策问题的形成、公共政策方案的制定、公共政策的执行、公共政策的监控与反馈、公共政策的评估、公共政策的终结与周期等研究。 （二）对公共政策基本概念的研究，包括公共政策的定义、公共政策的范畴、公共政策的功