城市房地产管理法律制度.doc

精选资料第十二章 城市房地产管理法律制度教学目的与要求：通过本章的学习，让学生了解城市房地产管理和城市房地产管理法，房地产开发的概念和管理原则，房地产开发企业的设立与资质，管理房地产开发的土地使用权出让与划拨，掌握城市房地产交易管理的相关知识，以及违反城市房地产管理法的法律责任。教学重点难点：本章的重点是城市房地产交易管理；难点是房地产权属登记管理。教学方法与手段：课堂讲授、课堂讨论、课后练习。教学时数：2课时。教学内容：第一节 城市房地产管理法概述一、城市房地产（一）房地产的含义与特征房地产没有严格的法律定义。一般认为，房地产是指房产和地产的合称。房产与地产分别是房屋和土地的财产形态，由于房屋和土地物质形态的一体性以及房产与地产内在价值的整体性，故可以合称为房地产。房地产是不动产，具有不动产的法律特征：一是不可移动性，即位置上不可移动，或者一旦移动即丧失或严重破坏其价值而使其财产权失去实际意义；二是特定性，即房地产标的是特定物，表现在房地产标的所在的特定位置的唯一性，以及房屋建材、类型、朝向、新旧、生态及邻里环境等方面的不可复制性，从而使其具有财产权标的上的不可代替性。(二)房地产业意义上的房地产房地产业是从事房地产开发经营的产业。其中，专门从事房地产开发经营的主体是房地产企业，专门从事房地产经营中间辅助业务的主体属于房地产中介机构，其他主体如国家机关、金融机构、消费者、房地产投机者等，都从不同角度参与该产业的运行。由上述主体参与的一定范围的房地产经济关系的总和就是房地产市场。比如，交易关系的总和构成房地产买卖市场，中介关系的总和构成房地产中介市场，地产出让关系的总和构成地产出让市场(通常称地产一级市场)。这些市场涉及国有土地形成、使用权出让、出租、抵押以及城市房地产的转让、抵押、租赁等交易行为。房地产业在世界范围内都是一个重要的成熟的产业。联合国于1986年修订公布的全部经济活动产业分类国际标准把经济活动分为10类，房地产业属于其中第8类。在我国，1985年国家统计局关于建立第三产业统计的报告开始将房地产业列入我国第三产业。国务院2004年全国经济普查条例将房地产业列为全国18个产业中的第10类产业。房地产业意义上的房地产，是指依法可以作为房地产业开发经营对象的房产和地产，简称为房地产业中的房地产或房地产市场中的房地产。这在目前仅限于已经依法取得国有土地使用权的土地上开发经营的房地产，以及经过公有住房改革依法取得产权的房地产等。农村集体所有土地未经依法征收转变为国有土地，其所有权和使用权均暂不能作为产业经营的房地产；农村村民住房、宅基地等暂不能作为产业经营的房地产。作为产业经营对象的房地产与一般意义上房地产的区别，在于它具有产业经营性，即依法可以作为产业生产经营行为的标的。其财产权利的基本性质或者效力位阶与其他一般房地产没有什么不同。但由于房地产业中的房地产具有产业经营性，因此，在一定的社会发展阶段需要将其纳入反映产业政策和公共政策的房地产管理法的适用范围。比如，作为产业经营“地产”的土地要分类管理；农村集体所有的土地特别是耕地非经法定程序不能作为产业经营的地产；房屋受住宅政策的影响，须分用途进行定性和分类管理等等。一方面，房地产业中的房地产在法律上是可以通过国家房地产管理而作出定性的；另一方面，它的范围又是动态发展的，其范围随房地产产业和市场的发展而发展，不可能一成不变。(三)我国城市房地产的含义我们认为，城市房地产的含义应当从房地产的产业管理的角度来理解。凡是房地产业依法开发经营的房地产，都属于城市房地产，包括城市规划区内利用国有土地进行开发经营的房地产，也包括尚未纳入一定时期的城市规划区内、但依法进行开发经营的其他房地产。中华人民共和国城市房地产管理法(以下称城市房地产管理法)第2条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地(以下简称国有土地)范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。”那么，如何理解该法规定的城市房地产呢？焦点在于对城市规划区的理解。从上述规定的文义看，城市房地产就是城市规划区内利用国有土地进行开发经营的房地产。在通常情况下，这种理解是正确的和基本的。但如果认为房地产是因为或者只有坐落在城市规划区内才适用该法，那么，这种理解又是不够全面的，不一定符合立法宗旨，而且实践上将不合理地束缚房地产市场的发展及其规范管理。所谓“城市规划区”是城市规划法的概念，是指一个城市的政府经过法定规划程序确定的、纳入本城市一定时期内市政建设发展规划的控制区域。第七届全国人大常委会1989年12月26日通过的中华人民共和国城市规划法第3条规定：“本法所称城市，是指国家按照行政建制设立的直辖市、市、镇。”“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的总体规划中划定。”由此，落入建制镇以上城市的城市规划区内的房地产开发经营，应当适用城市房地产管理法。这是毫无疑问的。但实际上，许多与城市化有关的房地产开发经营项目坐落在城市规划区之外，但应当而且在实践中已经按照城市房地产开发经营来管理(包括应遵守规划管理)，如连接不同城市的道路交通基础设施建设、偏远地区高档商品房开发经营等。这里涉及对该法立法宗旨的理解。该法第1条规定：“为了加强城市房地产的管理，维护房地产市场的秩序促进房地产业的健康发展，制定本法。”正如我们前面分析的那样，房地产的管理之所以需要政府制定房地产管理法，主要是因为房地产的产业化开发经营涉及国家协调经济运行的产业政策和公共政策，故应当把产业化开发经营的房地产都纳入该法的适用范围，才符合该法的宗旨。当然，城市虽然不是房地产产业化开发经营的唯一区域，但是其核心区域，产业化与城市化亦是相通的，加之立法用语讲求实用和通俗易懂，故用“城市”冠于“房地产管理法”之前并无不妥。不过，要准确理解该法的性质和适用范围，则应当与国家对房地产的产业化管理结合起来。值得注意的是，房地产管理法规中还有的冠以“城镇”作为限定语，例如中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例。我们认为，对其性质和适用范围的理解，同样适用上述分析原则。二、城市房地产管理（一）城市房地产管理的概念、目的及手段城市房地产管理，是指国家经济管理机关依法对城市房地产的开发经营活动进行的管理的总称。所谓依法管理也就是法制化管理。城市房地产管理的目的是维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展。管理运用的手段主要是国家产业政策和公共政策，这些政策的运用可分两种情形：(1)政策的内容已经体现在法律规定当中，国家经济管理机关执行房地产管理法，就是运用、贯彻了政策。例如，根据城市房地产管理法第23条规定，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，依法可以按照土地划拨程序获得用地使用权。这一规定体现了国家对基础设施领域各产业的政策。又如，该法第28条规定，国家采取税收等方面的优惠措施鼓励和扶持房地产开发企业开发建设居民住宅。这一规定体现了国家有关居民住宅权的公共政策，即住宅政策。国家经济管理机关依法执行上述规定，即运用了相关政策。(2)政策的内容没有直接规定在法律中，法律只是为政策运用规定了框架、方式等，那么，应当在法律允许的范围内采取政策措施以贯彻相关政策。例如，城市房地产管理法第30条规定，房地产开发企业的注册资本与投资总额的比例应当符合国家有关规定。在我国2004年5月开始进行的宏观调控中，国家正是遵照这一规定，提高了房地产开发企业的资本金(注册资本)比例，有效地扭转了当时因房地产业出现鱼龙混杂的无序竞争而加剧了固定资产投资急剧膨胀的过热局面。当然，城市房地产管理主要运用政策手段并不是说不靠其他手段，在任何管理中，公正透明的程序和明确的权限都是重要的手段或者保障。城市房地产管理的主要环节是土地使用权的取得以及房地产开发、转让、抵押、租赁等环节。当然，管理重心因不同的管理阶段和环节而有所不同。例如，在土地使用权取得环节的管理重心是用地规划、用地审批权限、土地用途与土地批出方式的配合以及土地出让金墩大化的制度保障。对管理重心的把握既是对法律本身的尊重，也是运用法律的技巧，需要执法者在实践中加以总结推广。(二)我国房地产管理体制房地产管理体制，是指房地产管理法规定的房地产管理规则的制定者和执行者通过机构设置、分工及管理权限划分而形成的房地产监督管理权力体系。包括三个方面的核心内容：(1)谁有权制定房地产管理规则；(2)房地产管理机构如何设置；(3)所设置的机构如何分工和划分权限。城市房地产管理法第6条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职、密切配合，管理全国房地产工作。”“县级以上地方政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权划分由省、自治区、直辖市人民政府确定。”根据1998年国务院机构改革方案，建设部是国务院建设行政主管部门，国土资源部是国务院土地管理部门。因此，建设部和国土资源部是国务院主管我国城市房地产管理工作的国家机关。目前，我国地方政府中省级政府普遍实行房、地分管方式，分别设有建设厅(委员会)、国土厅(局)。市和县(区)政府有的实行房、地分管方式，分别设立土地管理局和房地产管理局；有的实行房地统一管理方式，如设国土房管局统管土地和房地产管理事宜。三、城市房地产管理法城市房地产管理法，是调整在国家管理房地产开发经营过程中发生的经济关系的法律规范的总称。由于国情和立法制度的不同，各国城市房地产管理法律规范的表现形式不尽相同。在国外，美国作为对房地产开发、交易较少干预的国家，政府对房地产开发经营的管理主要表现在三个方面：一是从住宅政策方面进行管理，如联邦政府于1961年制定的住宅法对房地产开发市场有重要影响。二是类似于我国城市建设规划方面的管理，这主要是州政府的职能。州政府和房地产开发所在地的市政当局制定的各种各样的建筑条例、区域区分用途限制指引(ZoningOrdinance)、再分区开发指引(SubdivisionOrdinance)等，对房地产开发的管理起至关重要的作用。三是税收法律制度对房地产交易的调节。完备的税收制度是美国政府影响房地产开发商决策，促使其开发经营活动能够更符合政府或者公众利益要求的重要手段。在德国，房地产管理法主要有建筑法和城市规划法。例如：联邦政府1960年制定的联邦建筑法、联邦规划法；各州政府制定的地产条例、建筑法规等。而日本、韩国、新加坡等是十分重视房地产管理的国家，制定有许多关于房地产管理的规范性文件。在我国，第七届全国人大于1988年4月12日通过了宪法修正案，确立了“土地的使用权可以依照法律规定转让”的制度。这是建国后我国首次以根本大法的形式规定土地使用权可以依法转让，我国房地产开发经营克服了重大的法律障碍。1988年12月29日，第7届全国人大常委会根据上述宪法修正案，对第六届全国人大常委会于1986年6月25日通过的中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)进行了相应补充修改。1989年12月26日，第七届全国人大常委会通过了中华人民共和国城市规划法。1994年7月5日第八届全国人大常委会通过了中华人民共和国城市房地产管理法，这是我国城市房地产管理的重要法律，为我国房地产管理的法制化奠定了坚实的基础。为了加强土地管理，全国人大常委会于1998年、2004年又先后对土地管理法进行了修订、修改。国务院先后发布了一系列有关城市房地产管理的行政法规，包括城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(1990年)、外投资开发经营成片土地管理暂行办法（1990年）、土地管理法实施条例(1998年)、城市房地产开发经营管理条例(1998年)、住房公积金管理条例(1999年)、城市房屋拆迁管理条例(2001年)、物业管理条例(2003年)、关于深化改革严格土地管理的决定(2004年)等。国务院房地产管理主管机关根据房地产管理法律、行政管理法规规定的权限，发布了一系列有关城市房地产管理的部门规章，不仅有助于完备我国房地产管理法律制度，而且在实践中对房地产开发经营活动的运作产生了重大的影响。这些规章有城市房地产中介服务管理规定(1996年制定，2001年修订)、已购公有住房和经济适用性房上市出售管理暂行办法(1999年)、房地产开发企业资质管理规定(2000年)、城市商品房预售管理办法(2001年)、城市房地产转让规定(2001年)、城市房地产抵押管理办法(2001年)、城市房屋权属登记管理办法(2001年)、经济适用住房管理办法(2004年)等。第二节 城市房地产的开发及其用地管理一、房地产开发的概念和管理原则（一）房地产开发的概念与种类1房地产开发的概念城市房地产管理法第2条规定：“本法所称的房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”可以从两个方面来理解该法律定义：(1)依法取得国有土地使用权是实施房地产开发行为的前提条件。城市房地产开发用地必须是国有土地，开发单位必须经过合法途径取得国有土地使用权，才能组织进行房地产开发。(2)房地产开发的行为包括基础设施建设和房屋建设两种。基础设施建设在实践中又可以分为两种：土地开发和再开发。前者指开发新的区域，包括进行房地产管理上俗称的“三通一平”(开发区域的通电、通水、通道路及平整场地)或者“七通一平”(包括通电、通水、通道路、通排水、通煤气、通热力、通邮以及平整场地)建设。后者指对城区原有土地进行改造开发。房屋建设俗称房屋开发，通常指房屋的地基建设、主体工程建设、配套和附属工程建设、安装和装饰工程建设等。2房地产开发的种类在房地产管理实践中，房地产开发通常进行如下分类：(1)根据开发标的是否未经开发，房地产开发可以分为开发和再开发。开发，是指在原有城市建设区范围之外进行房地产开发，俗称新区开发；再开发，是指对原有房地产的更新改造或者重建。(2)根据开发规模的大小分为成片开发、小区开发及单项开发。成片开发，是指在房地产管理部门认定的、构成成片开发的地块内进行综合性的土地开发的行为。成片开发的主要内容是进行“七通一平”建设，目的是形成工业用地、商品房用地和其他建设用地的条件，然后进行土地使用权转让、经营公用事业，或者进而从事房地产的其他开发经营业务。成片开发有规模大、周期长、综合性等特点。小区开发，是指由数个单体项目开发构成的整体性、综合性开发。包括新区开发中的小区开发和旧城区改造中的小区开发，一般要求小区内基础设施和配套项目齐全并应当有整体性、综合性。单项开发，是指单一房地产项目的开发，通常俗称单体开发。一般以一个完整的建筑物为一个单体。(3)根据房地产开发产品的用途，可以分为住宅、商业、商住、工业、交通等开发类别。(4)根据开发投资主体的构成，可以分为合作开发、合资开发和独资开发等。(二)房地产开发管理应当贯彻的原则房地产开发经营活动及其管理应当遵循下列原则：1严格执行城市规划的原则我国城市规划法第29条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在房地产管理实践中，贯彻这一原则的手段是实行房地产开发的建设许可制度。房地产开发是城市开发建设活动的主要组成部分。因此，在某种意义上，房地产开发就是城市规划的实施，故必须严格执行城市规划，这是城市规划能够落到实处的保证。2坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则房地产业是属于高消耗资源的产业，房地产业的发展，必将影响整个社会经济的发展，影响城市建设和社会文化事业的发展。没有经济效益的提高，不可能有社会事业的发展，环境的改善；但是，又不能以牺牲社会效益和环境效益为代价，片面追求经济效益，必须做到经济效益、社会效益和环境效益三者的统一。3坚持“全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则全面规划就是房地产开发建设必须坚持符合用地总体规划和经济社会发展计划的原则。合理布局主要是指房地产建设符合市政布局和居民生活方便需要。综合开发、配套建设就是强调不同功能的房地产开发建设尽可能通过统一规划，同步建设和发展。这是在总结我国多年来城市建设、房地产开发经验的基础上，提出来的一条应当长期坚持的正确方针和原则。二、房地产开发企业的设立与资质管理（一）房地产开发企业的概念、设立的条件和程序1房地产开发企业的概念房地产开发企业，是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。在实际运作上，房地产企业在开发房产或者地产的过程中，一般不直接承担房地产的生产建设性工作，但须负责完成房地产开发全过程的专业技术性劳务工作，包括负责征地事务、拆迁动员、组织土地开发、土地出让转让事务、组织房屋开发、房屋销售、出租、转租、房地产抵押以及房地产建设过程中大量的谈判、协调、筹划等专业技术性劳务。因此，在我国，把它归类为第三产业管理是比较恰当的。我国建设部曾于1993年11月发布房地产开发企业资质管理规定，规定房地产开发企业可以是专营企业和兼营企业。但鉴于不具有资质的企业擅自从事房地产业务以及低等级资质企业非法越级承接房地产开发业务的现象泛滥，该部于2000年3月对上述规定进行重新修订颁布，严格了资质管理制度，同时不再允许设立兼营企业从事房地产开发经营业务。2设立的条件和程序根据城市房地产管理法和城市房地产开发经营管理条例的规定，设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：(1)有100万以上的注册资本；(2)有4名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，2名以上持有资格证书的专职会计人员。实际上，从房地产企业的资质管理看，上述条件是最低资质级别房地产企业的最低基本条件。外商投资设立房地产开发企业的，除应当符合上述基本条件外，还应当依照外商投资企业法律、行政法规的规定，办理有关审批手续。设立房地产开发企业的程序包括如下几个步骤：(1)办理工商企业的登记程序。城市房地产开发经营管理条例第7条规定，设立房地产开发企业，应当向县级以上人民政府工商行政管理部门申请登记，工商行政管理部门对符合本条例第5条规定条件的，应当自收到申请之日起30日内予以登记；对不符合条件不予登记的，应当说明理由。工商行政管理部门在对设立房地产开发企业申请登记进行审查时，应当听取同级房地产开发主管部门的意见。(2)向房地产主管部门备案。城市房地产开发经营管理条例第8条规定，房地产开发企业应当自领取营业执照之日起30日内，持本条规定的文件到登记机关所在地的房地产开发主管部门备案。(3)申请获取资质等级的核定。城市房地产开发经营管理条例第9条规定，房地产开发主管部门，应当根据房地产开发企业的资产、专业技术人员和开发经营业绩等，对备案的房地产开发企业核定资质等级。房地产开发企业应当按照核定的资质等级，承担相应的房地产开发项目。(二)房地产开发企业资质管理制度的基本内容房地产开发企业的资质管理，亦称房地产开发企业资质等级管理，是指房地产开发主管部门根据房地产开发企业的资产、专业技术力量、开发经营业绩及其他相关标准，对房地产开发企业的房地产开发能力进行等级核定的管理制度。实行这种资质等级管理的依据包括三个方面：一是房地产建筑的公众安全利益保护；二是消费者对房屋消费的特殊保护；三是房地产业适度有序竞争的产业政策。实行房地产开发商的资质管理是许多国家的通行做法。根据建设部于2000年3月修订发布的房地产开发企业资质管理规定，我国资质管理制度的基本内容包括如下几个方面：1房地产开发企业应当依法申请核定企业资质等级。未取得房地产开发资质等级证书的企业，不得从事房地产开发经营业务。2房地产开发企业按资质条件划分为4个等级(一级、二级、三级、四级)，各等级企业的资质标准均有严格规定并与其开发能力相适应。资质标准的主要内容包括：注册资本和自有流动资金的数额、专业技术人员的数量和相应的职称要求，从事房地产开发的实绩等。3房地产开发企业的资质等级实行分级审批管理。经资质审查合格的企业，由资质审批部门发给相应等级的资质证书。例如，一级资质由省级人民政府建设行政主管部门初审，报国务院建设行政主管部门审批。二级及以下资质房地产开发企业的审批办法和资质年检办法由省级政府建设行政主管部门制定。4房地产开发企业的资质实行年检制度，年检实行分级管理。对于不符合原定资质条件或者有不良经营行为的企业，由原资质审批部门予以降级或者注销资质证书。5各等级企业必须按照房地产开发企业资质等级证书确定的业务范围从事房地产开发；不得越级承接房地产开发业务。一级资质房地产企业承担房地产项目建设规模不受限制，可在全国范围内承接房地产开发业务。二级资质及二级资质以下房地产开发企业可以承担建筑面积25万平方米以下的开发建设项目，承担业务的具体范围由省级人民政府建设行政主管部门制定。6房地产开发主管部门对新设立的房地产开发企业实行核发暂定资质证书制度，作为新设房地产开发企业获得正式资质等级前的过渡管理措施。三、房地产开发的土地使用权出让与划拨（一）土地使用权出让的概念土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让为土地的一级市场。根据房地产业的现行国家政策，国家垄断城镇土地一级市场，实行土地使用权有偿、有期限出让制度。土地使用权出让，具有以下法律特征：1土地使用权出让的主体一方为出让方，另一方为受让方，而其出让方只能是国家城市房地产管理法第14条规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”土地使用权受让方是指土地使用者。国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”可见，受让方一般不受限制。2土地使用权出让人和受让人的权利和义务直接由法律规定根据城市房地产管理法第15、16条的规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者还可以请求违约赔偿。3土地使用权出让的客体是一定年限的国有土地使用权我国宪法规定，我国实行土地公有制，并且规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”根据宪法规定，土地使用权出让的客体是国有土地使用权，而不是国有土地的所有权。4土地使用权出让是要式法律行为土地使用权出让，应当签订书面出让合同；同时，要向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。如果不签订书面出让合同并办理土地使用权登记，该土地使用权出让行为无效。(二)土地使用权出让的方式1拍卖出让拍卖出让，是指在指定的时间、地点，组织符合条件的土地使用权竞投者到场，在市、县人民政府土地使用权拍卖主持人主持下，公平竞投某一地块使用权，按“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。采用这种方式，有利于受让人之间公开、平等竞争，排除人为因素的干扰，同时也可最大限度地使出让方获得较高的出让金。2招标出让招标出让，是指在指定的期限内，由符合条件的单位或个人以书面投标方式，竞投出让地块使用权，由招标人根据一定的要求，择优确定土地使用权受让人的一种出让方式。拍卖和招标方式都是受国家法律提倡的方式。其依据是：首先，它们透明度高，程序公正，作为一种管理方式值得提倡；其次，通过这些方式能够运用竞争机制最大限度地发现和实现国土资源的价值；再次，它们是市场化的方式，有利于房地产市场机制的发展完善。3双方协议出让双方协议出让，是指市、县人民政府土地管理部门与申请受让人直接就土地使用权出让有关事宜进行协商，达成协议的一种出让方式。城市房地产管理法第12条还规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”之所以做这样的规定，一方面，是照顾到我国目前的实际情况，并参考了国外的做法；另一方面，是考虑到用协议方式出让土地使用权随意性大，不利于自由竞争。为此，从法律上作了两项限制：一是对几类高利润用地出让方式的限制；二是对双方协议出让中最低出让金的限制。(三)土地使用权出让的法律管制为了防止和克服房地产开发用地供应总量失控现象，形成国家对房地产一级市场的有效垄断，城市房地产管理法对土地使用权出让规定了严格的法律控制措施。主要包括如下几个方面：1禁止城市规划区内集体所有土地使用权的有偿。出让为了切实贯彻实施保护耕地的基本国策，明确规定集体所有的土地不能用于开发经营房地产，房地产开发用地必须是国有土地。为此，城市房地产管理法第8条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”2土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划城市房地产管理法第9条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”土地利用总体规划是国家实施土地利用总量控制的最重要手段，它是在土地利用方面有总体性、战略性、权威性和指导性的中长期计划。城市规划，是指国家为了实现一定时期内的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设用地计划，是国民经济和社会发展计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理的重要措施，是审批建设用地的依据之一。土地使用权出让，直接涉及土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划的落实，故必须实行法律控制。3土地使用权出让必须拟订年度出让土地使用权总面积方案在房地产三级市场中，一级市场是关键。国家为了垄断一级市场，并控制土地使用权出让供给总量，城市房地产管理法第10条规定：“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”4土地使用权出让方案必须依照法定程序制定城市房地产管理法第11条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人甲政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有权部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”5限制土地使用权的最高年限土地使用权出让制度首要的特点就是规定了出让年限。土地使用权出让，并不是土地所有权出让，必须有限期设定。土地使用权出让最高年限，是一次出让签约的最高年限。土地使用权届满时，土地使用者可以申请续期。每一地块的具体出让年限，应由出让方和受让方在签订合同时确定，可以低于法定的最高年限，但不可以高于法定最高年限。超过法定最高年限的合同无效。根据城市房地产管理法规定，土地使用权出让最高年限由国务院规定。根据国务院发布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第12条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。这是法定的最高年限，任何土地使用权出让合同都必须照此办理。(四)土地使用权的终止和续期1土地使用权终止土地使用权终止，是指因出现法律规定的情况，致使受让人丧失了土地使用权。城市房地产管理法对导致受让人土地使用权终止的四项重要事由作了规定：(1)使用期限届满城市房地产管理法第21条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。(2)根据社会公共利益的需要提前收回城市房地产管理法第19条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”(3)因逾期开发而被无偿收回城市房地产管理法第25条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。(4)土地灭失土地灭失，是指由于不可抗拒的自然力量造成原土地性质的彻底改变或原土地面貌的彻底改变。城市房地产管理法第20条规定：“土地使用权因土地灭失而终止。”受让人因此而终止其土地使用权。2土地使用权期满后的续期城市房地产管理法第21条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。(五)土地使用权划拨1土地使用权划拨的概念土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定者外，没有使用期限的限制。我国实行城市国有土地使用权有偿出让前，采用的是行政划拨土地的办法，今后也不可能完全取消这种办法。例如，政府设施用地，学校、医院、交通等建设用地，这些都属于非营利性的公用事业，目前只能采取划拨的办法，但它的范围将逐步缩小。划拨土地使用权，不采用出让土地使用权的拍卖、招标和双方协议的方式，而是适用国家建设用地的审批程序。2土地使用权划拨的范围与意义城市房地产管理法第23条规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：(1)国家机关用地和军事用地；(2)城市基础设施用地和公益事业用地；(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；(4)法律、行政法规规定的其他用地。在城市土地管理法中明确土地使用权划拨的范围，在房地产管理上有两方面的意义：一是对土地利用的竞争领域和非竞争领域作出明确的法律界定，从而有利于分类管理。二是有利于明确产业政策和公共政策在土地利用领域的作用范围。第三节 城市房地产交易管理一、房地产交易管理的概念（一）房地产交易房地产交易，是指以转移房地产的财产权控制为对价的交换行为。城市房地产管理法第2条规定：“本法所称的房地产交易，包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。”(二)房地产交易管理及其基本内容房地产交易管理，是指以维护公平交易秩序为主要价值目标，对房地产交易环境和交易过程实行的管理。交易环境主要是房地产交易的价格发现和确定机制。由于消费者信息不对称，很难发现房地产的公平价格。这就需要由国家或其认可的中介机构加以指导或者限制，以确保公众消费者的利益。同时，房地产交易历来是容易产生产权混乱和制度误解的地方，需要实行二些程序上的限制措施以确保房地产交易秩序。上述管理在许多国家是通行的。在我国，房地产交易管理的环节主要是定价机制、转让、抵押、租赁等环节。二、房地产的价格管理（一）房地产价格管理的概念房地产价格管理，是指政府主管部门依法运用价格政策手段，对流通领域的房屋买卖、租赁、交换、抵押和土地使用权出让、转让的价格发现、确定机制所实行的管理活动的总称。它是房地产市场管理的重要内容。(二)房地产价格评估的管理与评估基准价格房地产价格评估，是指房地产专业估价机构，根据估价目的，遵循一定的估价原则和估价方法，结合估价经验和对影响房地产价格因素的分析，对房地产最可能实现的合理价格所作出的测算和判断。简言之，就是对房地产的合理价格所进行的科学估算活动。房地产价格评估必须由具有法定资格的评估机构和评估师执行。它是房地产价格管理的核心。房地产价格评估，应当遵循公正、公平、公开的原则。评估基准价格，是对一定房地产的市场价格进行评估的基础价格。根据城市房地产管理法第33条的规定，我国房地产价市场价格评估的基准价格有三种：1基准地价，是指国家根据土地管理的某种需要，按照土地等级或土地收益状况，计算或评定出来的一定时间内某一区域的土地平均价格。它是政府控制地价和进一步评估土地出让、转让交易底价的基础，也是征收土地税费的依据。2标定地价，是指县级以上人民政府根据需要评估的，在正常土地市场、正常经营和政策作用下，某一具体地块在某一时期、某一使用年限的价格。3房屋重置价格，是指按照当前的建筑技术、工艺水平、建材价格、人工和运输费用等条件下，重新建造同类结构、式样、质量标准的房屋所需的费用。(三)房地产成交价格申报制度城市房地产管理法第34条明确规定：“国家实行房地产成交价格申报制度。”“房地产权利人转让房地产，应当向县级以上地方人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报。”价格申报是实施房地产交易的税收管理和价格体系宏观调控的重要的基础性制度。三、房地产转让及其管理（一）房地产转让的概念房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。国有土地使用权的有偿出让，仅仅是土地使用权买卖的一级市场。土地使用权只有从受让人手里再流向真正需要者手里，才能实现其价值。这种在已经获取土地使用权基础上再转移土地使用权的行为，称为土地使用权的转让。土地使用权转让属于土地使用权买卖的二级市场。(二)房地产转让的基本条件房地产转让的基本条件，是指法律规定的，在房地产转让中应当具备的条件。根据城市房地产管理法第38条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：一是按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；二是按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。根据城市房地产管理法第39条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报经有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。上述规定的主要依据是：划拨土地使用权是受让方无偿取得的，如果允许其随意转让、出租、抵押，容易带来许多弊端，助长炒卖“地皮”现象，导致国有资产流失，扰乱房地产管理秩序。城市房地产管理法对划拨土地使用权的转让条件，未作具体规定。国务院城镇国有土地出让和转让暂行条例第45条规定，符合规定条件，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，才允许转让、出租、抵押划拨土地使用权。这些条件主要是：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；依照城镇国有土地使用权出让和转让管理暂行条例的规定签订了土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交了土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。城市房地产管理法第39条还规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。(三)房地产开发项目的转让城市房地产开发经营管理条例对房地产开发项目的转让作了规定：1转让房地产开发项目应当符合法定条件。转让房地产开发项目，应当符合城市房地产管理法第38、39条规定的条件。2转让房地产开发项目应当备案。转让房地产开发项目，转让人和受让人应当自土地使用权变更登记手续办理完毕之日起30日内，持房地产开发项目转让合同到房地产开发主管部门备案。3拆迁补偿安置合同权利、义务的转移。房地产开发企业转让房地产开发项目时，尚未完成拆迁补偿安置的，原拆迁补偿安置合同中有关的权利、义务随之转移给受让人。项目转让人应当书面通知被拆迁人。(四)房地产转社的禁止事由房地产转让的禁止事由，是指法律规定不允许进行房地产转让的情形。城市房地产法第37条规定了不得转让房地产的7种情形：1以出让方式取得土地使用权，不符合该法第38条规定的条件，即不具备上述以出让方式取得土地使用权的房地产转让必备条件的；2司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；3依法收回土地使用权的；4共有房地产，未经其他共有人书面同意的；5权属有争议的；6未依法登记领取权属证书的；7法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。(五)房地产转让合同及受让方的土地使用权年限房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。可见，土地使用权出让的原始合同义务有强制转承的效力。原始合同中规定的权利与义务，不得因后来签订转让合同而变化。根据城市房地产管理法第42条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。(六)对房地产转让合同受让人改变土地用途的处理根据城市房地产管理法第43条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。(七)商品房预售管理商品房预售，是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或者房屋价款的行为。预售登记许可制度是目前我国商品房预售管理的主要手段。为了保障商品房预售秩序，维护当事人双方的合法权益，城市房地产管理法和城市房地产开发经营管理条例对商品房预售应当符合的条件和合法商品房预售许可证明等作了明确规定。为了落实这些规定，建设部于2001年制定了城市商品房预售管理办法，其基本精神是，从预售方资格和资产实力条件、房地产开发建设实际进展情况、办理预售登记和许可制度等方面，对商品房预售实行严格管理。四、房地产抵押及其管理（一）房地产抵押的概念与范围房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。房地产抵押的范围，是指房地产抵押权标的的具体涉及范围。根据城市房地产管理法及我国担保法的规定，房地产抵押范围是抵押人依法享有的房屋所有权和土地使用权，主要包括以下几种情形：1.房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权城市房地产管理法第47条第1款规定：“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。”担保法第36条对此也作了明确规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。”“以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”在抵押房地产范围内新增的房屋是否属于抵押范围，城市房地产管理法第51条作了相关规定，房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押财产。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将土地上新增的房屋与抵押财产一同拍卖，但对新增房屋拍卖所得，抵押权人无权优先受偿。担保法第55条对此亦作了规定。抵押房地产属于划拨的土地时，其拍卖房地产所得价款如何处理，城市房地产管理法第50条作了相关规定，设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。担保法第56条对此也作了规定。2以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权城市房地产管理法第47条第2款规定：“以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权。”3其他地上定着物担保法第34条规定，可以抵押的财产包括：抵押人所有的房屋和其他地上定着物；抵押人有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物。(二)管理原则从上述抵押范围的法律规定看，对房地产抵押范围管理主要遵循下列原则：一是房地一体抵押原则。二是划拨土地使用权可抵押原则。与转让相比，划拨土地使用权抵押管理较为宽松，无须预先报批，无须先补交地价。三是划拨土地使用权的地价优先补偿的原则。划拨土地使用权经拍卖后，所得价款应当优先补偿相当于该地块土地使用权出让金的款额给原土地划拨部门。五、房屋租赁及其管理（一）房屋租赁的备案登记制度房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。我国对房屋租赁的主要管理手段是实行房屋租赁合同的备案登记制度，其主要目的是保障租赁双方的合法权益以及减少因约定不明而产生的纠纷。城市房地产管理法第53条规定，房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。(二)住宅用房租赁为保障承租人的住宅权利，城市房地产管理法第54条规定，住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。租用房屋从事生产、经营活动的，由租赁双方协商议定租金和其他租赁条款。(三)房屋租赁中国家划拨土地使用权收益的保护城市房地产管理法第55条规定，以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。六、房地产中介服务机构的管理房地产中介服务，是指在房地产开发、交易活动中起中间媒介和辅助作用的服务