我国农村社会保障制度存在的问题与对策.doc

精选资料我国农村社会保障制度存在的问题与对策文/吴春明 党的“十六大”提出了“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低社会保障制度”的要求，十六届三中全会更加明确的提出了“五个统筹”的发展观。我们国家自十一届三中全会以来，在农村社会保障体系建设方面开展了大量的工作和探索，国家有关部门制定了大量有关建立农村社会保障方面的政策、规定和法规，经过二十年的努力，其社会保障体系的框架已基本构建起来。但是，和发达的市场经济国家相比，在覆盖面、保障程度等方面还存在着不小的差距。 一、农村社会保障存在的问题 1、政府缺乏建立农村社会保障体制的动力 社会保障的事权在地方，所以中央财政不用承担责任。因为分税制中财权与事权的不对称，中央财政应该通过转移支付缓解一些地方建立社会保障的压力。但是，中央财政对城镇社会保障给予了大量的转移支付，而对农村的社会保障在资金支持很少，国家财政分配在社会保障领域明显偏向城市。 社会保障具有地方性公共产品的性质，由地方政府承担辖区内社会保障的责任是应该的。但地方政府也缺乏建立农村社会保障制度的动力。我国的地方政府组织由省、市、县、乡四级构成。像中央政府和地方政府博弈那样，地方政府内部也存在着博弈，高级别的政府往往把责任推卸到下一级别。最后建立农村社会保障的责任实际上落到了县、乡两级，但县乡基层政府也没有足够的动力来关注农村社会保障问题。从现行的干部选拔机制、对干部的考察和干部的任期上来看，农村社会保障制度都很难得到各级领导的足够重视。在这种情况下，对于上级部门建立农村社会保障的要求，县乡政府的应对往往是，如果上级政府要求紧，就也出台一些政策，甚至设法从收入中挤出一些钱，否则，就算了，从而造成农村社会保障的时断时续。 2、农村的社会保障项目缺乏稳定的资金来源 我国农村社会养老保险和合作医疗都采取由农民个人和集体缴费的方式。前者采用完全积累的个人账户制，个人缴费和集体补助都完全记入了个人账户，受益与缴费完全对应，所以农民理应缴纳费用；后者是在一个群体之中集体防范疾病风险的保险制度，虽然缴费和受益可能不对应，但农民作为这种保险机制的受益对象，由农民缴费也并无不妥。但是，近年来，由于农民的收入增长很慢，而消费支出却增长很快，所以农民用于储蓄的部分很少。在农民收入没有多少增加的情况下，许多农民正常的生活和生产支出都难以维持，更不用说为将来的养老储蓄资金。在农民有可能用来储蓄的部分，还存在着在各种储蓄用途之间的分配，以及多种储蓄工具之间的选择问题。相对来说，由于养老是几十年以后的事，因为资金的流动性差，如果把钱投入保险，一旦急用，不能变现。农村合作医疗不但存在着同样的问题，而且还因为受益和缴费的不一致而存在逆向选择的问题。集体和地方财政的补助能够提高农民参加的积极性，但现实情况是绝对多数的农村集体都趋于瓦解，根本没有能力为农民参加社会养老保险和合作医疗提供补助，甚至连农村五保户的供养都难以为继。分税制财税改革以来，我国县乡两级的财政最为困难，中西部地区的许多地方都不能正常发放工资。在这种情况下，农村社会保险的步履维艰就不足为奇了。同时，在没有稳定资金来源的情况下，强制性推动的后果是，地方行政部门，如民政部门、社会保障部门、医疗卫生部门，通过自己的工作性质和管辖权限，强制性地把一部分人纳入进去；地方政府则会有选择的对一些能够完成上级指派任务的人部分补贴，形成了受益与付费的不一致，加重了农民的负担。 3、农村社会保障项目与农民的需求特点不一致 社会保障产生于工业化和社会化大生产对传统保障的冲击，其生成及发展的基础是社会的需要。由于面对的风险类型、强弱以及应对这些风险的手段的差异，农村社会保障体系的保障项目和模式应该与城镇社会保障体系有所不同。但是，我们在农村社会保障制度的过程中，没有重复考虑农村的具体情况。第一，注重开展保险项目，忽视直接收入转移的措施。农民是自雇者，不能建立由三方分担的缴费机制。如果由农民个人缴纳保险费，即使有政府或其它外部资金的部分支持，也很难推行。我国的农村社会保障体系建设没有考虑到农民自我雇佣这一特性和农民收入增长困难的现实，工作重点一直围绕着建立社会保险和医疗保险制度，而且又把农民和集体付费作为保险的筹资来源。但对直接收入转移的社会救助没有给予足够的重视，把解决贫困的中心放在开发式扶贫，没有分析这种开发式扶贫很难使穷人受益。第二，在保险项目上重视养老保险，忽视农民对其它保险项目的需求。社会养老保险是我国城镇社会保障体制的核心。而开展农村养老保险也一直是我国建立农村社会保障体系的最重要的内容。但是，这种思路偏离了农民对社会保障的需求特点。与养老保险相比，在农村建立最基本的医疗保障制度更为迫切。如果农民没有基本的医疗保障，就很容易因病致贫、返贫。在这种情况下，也就不可能考虑将来的养老问题。第三，重视分门别类开展各种项目，忽视农民对综合保险的需求。随着社会经济的转型，农民面临越来越多的风险，但由于在管理体制上的部门分割以及对农村社会保障制度规律没有深刻把握等原因，我们在发展农村社会保险的过程中，没有能够根据农民面对的风险的特性而设置保险项目。 二、完善农村社会保障制度的对策 1、以政府财政投入为主体，以省为单位建立农村最低生活保障制度 由于公共资源投入能力的限制，我们不可能在短时间建立起一整套的相对完善的农村社会保障制度，只能根据农民对保障的需求和经济发展水平而“择优选择”。最低生活保障制度是农村社会保障体系的基座，是社会保障体系中的最后一道“安全网”，因为农村低保制度是直接瞄准农村中的穷人而能够弥补国家现行“三农”支持政策的不足。 建立农村最低生活保障制度的关键是资金。政府财政投入应该成为低保资金来源的主体。如果像现在这样依靠农民和村集体筹措资金，最低生活保障制度往往留于形式。改革开放以来，我国财政收入逐年提高，已经具备了以政府财政投入为主体来建立农村最低生活保障制度的物质基础。要对各级政府承担的责任进行明确的划分。在目前基层财权和事权不对称的情况下，县乡两级政府没有能力承担农村最低生活保障的资金，所以，应该是以省级财政为主体，省、市、县、乡四级政府共同承担。要把建立农村最低生活保障制度的工作重点放在中西部地区，加强中央政府的转移支付力度。 2、社会养老保险是解决农民养老问题的重要手段，也是落实计划生育基本国策和促进农业生产规模化的要求。但是，农村社会养老保险必须突破原来民政部农村社会养老基本方案的框架，在全新的基础上起步。在发达地区，尝试建立财政补贴的社会养老保险制度。在欠发达地区，通过优惠政策，诱导农民参加商业保险的强制性老年储蓄和银行老年储蓄。 从国际经验看，发达国家在工业化和现代化的过程中出于多种考虑都建立了面向农民的社会养老保险制度。由于农民是自雇者，不像雇佣工人那样可以由雇主承担部分保险费用，所以，发达国家的农村社会保障体制无一例外地得到了政府在财政上的支持。只有当经济发展到一定阶段之后，政府财政才有能力为建立农村社会养老保险提供支撑。目前，我国沿海发达省份已经具备了建立政府承担责任的新型农村社会养老保险制度的条件。而我国中西部地区这方面的条件尚不成熟，农民对社会养老保险的需求也相对靠后。我们可以鼓励农民参加商业性强制储蓄；也可以在银行设立农民养老个人账户，通过优惠利率和其它措施鼓励农民参加银行养老储蓄，只有在一定年限后才能支取账户上的资金。 3、以大病统筹为重点探索不同类型的农村合作医疗制度 解决农民的疾病风险和因病致贫、返贫问题，最重要的是供方政策的改革，在医药市场中引入市场机制，消除垄断产生的高价。同时，应按照农民的实际需求，尊重农民的意愿，建立起多层次、多类型的农村合作医疗保障。首先，要正确选择合作医疗的形式和内容。从合作医疗的层次看，可以先从村级合作起步，逐步向乡（镇）合作医疗和县市合作医疗过渡；其次，确定医疗费用补偿方式，探索“保小”、“保大”不同的结合模式，使农村新型的合作医疗在保大病的基础上，做到大小兼顾；第三，鼓励农村合作医疗与商业医疗保险的结合。可以按照合作医疗保险的方式筹集资金，交给商业性保险公司按照协商的保险合同承担赔付责任；第四，建立农村医疗救助制度。加强医疗救助制度建设，为农民提供一定的福利性医疗保障。 4、从保护农民的利益出发，积极而又慎重地把失地农民和进城农民工纳入城镇社会保障的覆盖范围 要把失地农民和进城农民工纳入城镇最低生活保障体系。进城农民工在城市生活，需要支付与城市居民相同的生活消费价格水平。失地农民中的大部分也主要居住在城市，它们在从业性质、生活区域、生活方式等方面与城镇人口已基本趋同，所以，应该改变现在的城镇最低生活保障只覆盖本地居民的做法，把失地农民和进城农民工也纳入救济范