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政治其它相关论文-非政府组织参与公共危机治理：现状、困因与优化理路摘要：当前快速发展的中国正处于经济、社会的全面转型期，各种公共危机事件频发需要非政府组织积极参与。鉴于我国非政府组织参与公共危机治理存在参与的广度、深度和连续性不足，文章提出了解决对策。关键词：危机治理；非政府组织；优化理路一、问题的提出人类社会从有文明记载的历史到现在，随时可以看到危机的影子。进入21世纪以来，公共危机频频发生，严重影响着人类生存和社会稳定，如何有效应对危机，已成为世界各国政府需要共同面对的难题。正处在经济、社会转型时期的中国更是任务深重。近年来，南方特大冰雪灾害、拉萨314打砸抢烧事件、胶济铁路列车相撞事件、手足口病、贵州瓮安628事件、云南孟连719事件、四川汶川地震、甲型流感的蔓延、乌鲁木齐75事件等突发公共危机事件。在危机从“非常态”到“常态”的蜕变过程中，如何有效治理公共危机，成为构建社会主义和谐社会的重要议题。为了不断化解意料之外的问题，新的制度、机制和方案纷纷走向公共管理的前台。非政府组织作为公民社会的重要组织实体参与公共危机治理无疑是一种新的有效的机制，具有深刻的治道变革意义。二、中国非政府组织参与公共危机治理的问题与困因分析（一）非政府组织参与公共危机治理的广度不广根据国家突发公共事件总体应急预案，我国目前的公共危机可以分为四类：第一类是自然灾害；第二类是事故灾害。事故灾害主要是指工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等这种事故；第三类是社会安全事件，包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等；第四类是公共卫生事件，主要是指传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。随着我国经济的快速发展和改革的不断深化，各种公共危机事件的爆发日益频繁，但作为社会治理框架主体的非政府组织，在治理公共危机方面参与的广度极其有限，主要集中于自然风险的灾难。与此同时，大量的社会安全事件、公共卫生事件以及事故灾害的治理，特别是这些公共危机造成的相关社会群体的心理恢复等救助方面，却鲜见非政府组织活动的身影。（二）非政府组织参与公共危机治理的深度不深现代政府危机治理是一个完整的过程，包含不同的阶段，是一种全面的危机管理。如一般意义上可以将危机治理分为预防、应对和恢复三个阶段；又如罗伯特希斯提出的危机管理4R模型减少（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）等。与此相对应，从参与的深度来看，中国的非政府组织参与公共危机活动，目前主要局限于“危机处理”，而非完整意义上的危机治理。“以汶川地震为例，陈光标先生率领中国首支自发抗震救灾队伍，由六十台挖掘机等大型工程机械组成的抢险突击队抵达绵阳、北川一带，展开了大规模救灾行动。此外，南都基金也十分活跃。中国的普通家庭、教会也以各种方式活跃在灾难的救援过程当中。从一定程度上说，这在公共危机治理方面无疑具有治道变革意义。但无论是震前对相关问题的研究，还是自救互救常识的发布和普及，还是震后灾区民众的心理康复等方面，与发达国家的非政府组织参与危机治理活动还有相当距离；相对于完整意义上的危机治理也凸显出中国非政府组织参与公共危机治理的深度不足。（三）非政府组织参与危机治理的非连续性非政府组织参与公共危机治理的现状还突出表现在其参与行为的非连续性。如2003年SARS席卷中国，除了中国红十字会总会、中华慈善总会经国务院批准统一接受、发放非典捐赠物资以外，各种草根非政府组织开始显出身影，例如“协作者”面对300万外来农民工紧急启动的“北京外来工预防非典型肺炎暨减灾能力建设”，“北京惠泽人咨询服务中心”紧急策划推出的分别针对医护人员和患者方面的“黄丝带行动”与“天使家园热线”，北京红枫妇女热线、进城务工热线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与北大、清华、北理工、北林大等9家机构联合开通的“非典心理援助热线”。其中许多NGO都是在非典期间才成立不久的。而在2008年年初大雪冰冻封路的情况下，民众却极少有组织地向被困在火车站、高速公路、列车上的同胞提供救助；也鲜见社区组织、志愿者组织、慈善组织等非政府组织和其他社会力量在除雪、救助群众、筹集运输物资、给受困群众提供心理咨询等方面发挥作用。由此可见，中国的非政府组织参与公共危机治理活动在很大程度上是相应政府的号召，缺乏连续性和主动积极参与公共危机活动的“内在驱动力”。三、完善我国非政府组织参与公共危机治理的理路（一）转变政府治理理念“危机管理”的最高境界是，在危机还处于潜伏期时，发现潜在威胁，从而在真正的危机出现之前就已经消除危机。最高境界的危机管理，除了需要政府正确高效的指挥外，社会力量尤其是非政府组织的积极、广泛参与也必不可少。在重大危机面前，非政府组织作为一种社会自治机制，在应对突发公共事件中具有独特的优势和作用。因此，政府要转变治理理念，将工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”，即权力回归社会和非政府组织，完善公共危机的治理结构，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的沟通与合作，协同治理公共危机。（二）扶植和健全非政府组织在非政府组织发育还不成熟、社会管理水平还比较落后的情况下，政府要扶持、帮助非政府组织提高管理社会公共事务的责任和能力。首先，政府应改善非政府组织发展的制度环境，以促进社会的自我发展。其次，提高非政府组织的专业化水平。近年来我国非政府组织在数量上增长较快，但专业化的非政府组织在中国还比较少。为此，政府需要不断扶植专业化的非政府组织，以使得其在公共危机治理中能更好的发挥作用。（三）构建非政府组织参与全面危机治理的制度化渠道在明确非政府组织参与公共危机治理的责任主体地位后，构建其全方位、多维度参与公共危机治理的制度化渠道就逻辑的成为题中应有之义。首先，构建非政府组织参与危机预防的制度化渠道。充分发挥非政府组织在危机预防信息收集方面的作用。非政府组织是危机隐患的发现者和预防者。非政府组织的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，这种“桥梁”角色使其能够便捷、迅速地发现危机的根源和苗头，并及时制止。这缘于非政府组织对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻性的洞察力，可见，作为危机环境的第一线当事人，非政府组织在信息的收集、信息传递与及时决策等方面具有明显优势，能够通过各种信息渠道及时地反映危机信息，以协助政府相关部门作出决策，为危机管理系统中信息传递架设另一座桥梁，起到防患于未然的作用。其次，鼓励非政府组织积极参与危机应对。从治理危机角度来讲，政府是主导，它可以通过国家强制力和行政组织资源迅速高效应对危机；从管理社会角度来讲，社会组织尤其是非政府组织是主力，它直接地了解社会成员的具体需求和具体利益，并通过非官方的力量动员和社会资源，从事政府无力顾及的一些公共服务。自然灾害发生后，对灾民的援助仅仅靠政府的力量是远远不够的，要有效整合社会的各种资源，而非政府组织在这其中由于其组织性、专业性等优势就迅速脱颖而出，为灾区人民提供各种专业上的帮助和资金上的支持再次，鼓励非政府组织参与危机恢复期灾区重建和灾民的心理康复。在救灾的同时，灾后重建的问题逐渐提上日程。灾后重建是一个社会重建的过程，公民和NGO在其中的参与，直接构成重建社会的一部分。在灾后重建和灾民心理康复方面，非政府组织的优势体现为：第一，相比政府，其工作细致专业，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面；第二，自治参与，通过公民参与、志愿者组织，非政府组织往往可以保持社会资源的持续动员，并形成自我组织、互助服务的社区发展模式。最后，建立非政府组织危机治理评估学习机制。我国政府的危机管理过程中经常犯的错误就是虎头蛇尾，重危机管理过程轻危机管理后的经验总结。公共危机管理中的评估学习机制对改进危机管理的绩效，提高政府危机管理的能力具有重要的意义。但是这一机制目前还没有引起我国政府的足够重视。我们应该重视并鼓励非政府组组织通过对政府危机治理行为的有效监督，总结危机治理的经验和不足，为今后类似灾害的防治做出努力。（四）建立健全非政府组织自律和问责机制首先，非政府组织依法应向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。非政府组织由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润计算、报表项目、评价标准等，因而建立非政府组织独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。其次，奖励优秀的非政府组织的同时，要查处社会组织违法行为和非法社会组织，并依法实施问责，确保非营利性，提高公信力。2002年著名的官办NGO中国青少年发展基金会和著名的民办NGO“丽江妈妈联谊会”同时受到媒体指责。由此可见，仅仅依靠非政府组织的自律机制是无法保证非政府组织的有序运作，政府应当对于在危机治理中表现卓越的非政府组织给予一定的奖励，以激励非政府组织更积极广泛的参与危机治理；同时，加强制度和法律约束，打击违法犯罪的非政府组织。综上所述，政府与非政府组织互补的治理职能，需要政府与非政府组织在参与公共危机治理上相互协同。为完善我国非政府组织参与公共危机治理，政府要转变治理理念，完善法律制度框架，为非政府组织健康发展创造良好的外部环境；同时积极扶植非政