我国信息公开的现状、问题与对策.doc

我国信息公开的现状、问题与对策2005年11月第6期(总第150期)中州学刊AcademicJournalofZhongzhouNOV.2005No.6我国信息公开的现状,问题与对策王光辉(中共郑州市上街区委,河南郑州450008)摘要:我国的信息公开尚处于中央政策号召,各级政府摸索前进的实验阶段,缺少系统的制度安排.在信息公开的过程中存在着认识不深,主体单一,内容肤浅,救济制度缺失等问题.信息公开的规范,必须充分认识信息公开的意义和作用,必须在实践中逐步扩大信息公开的主体和范围,必须进行统一的信息公开立法.关键词:信息公开;现状;问题;对策中图分类号:G203文献标识码:A文章编号:1003-0751(2005)0612803近年来,伴随着市场经济体制的逐步确立和政治文明建设的渐次推进,以信息公开为核心的政务公开活动也在我国如火如荼地开展.但是,由于缺少统一的信息公开立法,信息公开处于一种无序,随意的状态,如不及早加以规范,信息公开活动无法健康有序地向纵深发展.笔者在对我国信息公开的现状进行总结的基础上,分析其存在的问题,然后提出解决问题的意见和建议,以期对规范我国的信息公开有所裨益.1.党和政府出台了一系列的政策和文件,要求各级政府机关积极推行政务公开活动1989年的政府工作报告中曾明确提出:处理同广大群众利益直接相关的事情,要积极推行公开办事制度,公开办事结果.要增加政务活动的透明度,强化制约机制,使各种权力的行使都能严格置于法规,制度的规范约束和广大干部,群众的监督之下.十五大报告进一步指出:城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度,实行政务和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督.坚持公平,公正,公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度.2000年12月,中共中央办公厅,国务院办公厅颁布中办国办关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知.2004年9月19日十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定要求:坚持和完善政务公开,厂务公开,村务公开等办事公开制度,保证基层群众依法行使选举权,知情权,参与权,监督权等民主权利.2.一些法律法规对信息公开的有关问题作出了明确的规定我国一些法律法规从贯彻行政公开原则的角度对行政行为过程中某些环节的信息公开作出了明确规定,个别地方还出台了地方性规章,对信息公开作出系统的规定.如行政处罚法规定:行政处罚遵循公正,公开的原则.对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据.行政复议法规定:申请人,第三人可以查阅被申请人提出的书面答复,作出具体行政行为的证据,依据和其他有关材料,除涉及国家秘密,商收稿日期:20050513作者简介:王光辉,男,河南邓州人,中共郑州市上街区委常委,政法委书记.128我国信息公开的现状,问题与对策业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝.其他一些立法也涉及到有关信息公开的内容,如档案法所调整的档案涉及到许多政府信息的档案管理与公开;保守国家秘密法所规定的国家秘密涉及到许多政府信息的定密,保密与解密;统计法则涉及到政府统计资料的管理与公布问题,等等.3.各级国家机关开展了一系列公开活动,积极探索符合我国实际的信息公开制度目前,我国已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心,以国务院公报,中华人民共和国法律汇编,中华人民共和国法规汇编等定期出版物为依托,以各种形式的法律,法规汇编为补充的法律公告体系.政府网站也初具规模,成为信息公开的重要工具.另外,通过一些文件对行政公开的内容,方式,监督和评价体系作出规定.公开的内容一般包括法律,法规和规章制度,办事程序和办事时限,承办部门和人员,办事结果等.公开的方式主要包括报刊,广播,电视,网络等大众化社会传媒,办事大厅,印发办事指南(明白卡),设置公开栏,咨询服务台等.关于监督和评价体系,主要包括规定违反规定的责任追究和处罚措施,规定负责实施监督的机构两方面的内容.一般做法是建立政府内部的监督机构,把政务公开列入干部考核的范畴;同时建立外部评价和监督机制,如设立市民投诉中心,定期进行民意调查等.1.对信息公开的重要意义和作用认识不够虽然中共中央和国务院一再强调信息公开对社会主义民主政治建设,密切党群关系,法治建设,预防和治理腐败的重要意义,但少部分干部对信息公开还存在一些模糊认识.有人认为推行政务公开仅仅是为了解决群众关心的一些具体问题,只要群众满意就可以了,不管政务公开本身如何搞法,这种看法会导致实践中对信息公开缺少系统,长远的规划和安排;有人把公开和社会稳定对立起来,认为信息公开会影响社会稳定;有人认为信息公开会提高政府运营成本,降低工作效率;还有人将信息公开看作是对人民的恩赐;更有甚者对群众接受信息公开的能力持怀疑态度,以目前我国不具备信息公开的条件为由反对信息公开制度的建设.这些认识严重影响了信息公开活动的顺利开展.2.对信息公开活动缺少系统的制度安排虽然信息公开活动在全国各地得到广泛地推行,但总体看来仍然停留在政策指导下的实验阶段,缺少系统的制度安排.各地的做法五花八门,在政务公开的范围,内容和形式等诸方面表现出随意性和零散性,各种措施之间不能配套,缺少内在的联系,这些都造成信息公开难以成为稳定的机关工作方式延续下去.3.信息公开的主体不够广泛纵向看,当前各级政府部门实行信息公开的过程中,对基层机关的注意力比较多,政务公开的主体主要集中在乡镇级和县市级的政府机关,中央国家机关和省,部级机关的信息公开的范围没有基层机关广泛.横向看,信息公开的主体主要限于各级政府机关,党委,人大,政协,司法机关和法律,法规授权组织尚未涉及.4.公开的信息缺少深度和广度我国的信息公开实践仅限于政府主动公开信息,基本没有开展根据申请公开信息的活动,至于公民的个人记录,人们更谈不上申请,修改和解释了,而这些则是现代西方信息公开法规定的主要内容.信息主动公开的范围主要局限于群众意见比较大的领域,如选拔干部,财务公开,政府采购,警务公开,行政处罚等方面,其他事务则公开较少.5.对政府不予公开有关信息的情况,缺少相应的救济手段根据现代法学的基本原理,救济制度的设立是以权利的存在为前提的,由于我国目前尚无有关法律对公众获取信息权作出明确的规定,所以,当公众认为政府应该公布信息却没有公布时,无法根据现有的法律制度(如行政复议制度,行政诉讼制度等)申请救济.1.解放思想,更新观念,进一步提高对信息公开意义和作用的认识.第一,信息公开是建设社会主义民主政治的必然要求.我国实行人民代表大会制度,人民有参与国家管理的权利.根据宪法规定,这种权利的实现主要有三个途径:一是通过选举选出人民代表组成人民代表大会,人民代表大会对政府进行监督,人民129中州学刊2005年第6期对代表进行监督;二是人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;三是人民直接对政府及其工作人员的违法活动提出批评,建议,控告和检举.为了保证这三个途径的畅通无阻,人民必须了解政府运作过程的有关信息.没有对有关信息的充分了解,人民的参政权利必然不能有效地实现.第二,信息公开是提高执政能力的重要途径.党的十六届四中全会提出了加强执政能力建设的重要课题,其核心则是加强党和政府同人民群众的血肉联系,而信息公开制度的建立则是完成这一课题的重要方法之一.首先,信息公开将政府的活动置于阳光之下,既有利于现有的监督机制发挥作用,也有利于真正实现人民对政府活动的监督,从而最大限度地减少腐败行为;其次,了解是信任的基础,信息公开能够消除人民群众对一些政府行为的误解和怀疑,增加人民对政府的信任,提高政府行为的公信力.第三,信息公开是提高决策质量的重要条件.政府决策质量的高低取决于多种条件,其中三个尤为重要:一是决策者能否全面,客观地了解现实情况;二是决策能否达成不同利益之间的平衡;三是决策过程能否避免腐败行为的影响,保持公正.信息公开制度的建立则有利于这三个条件的实现,从而提高决策质量.首先,信息公开能够使民众普遍了解决策的目的,决策的程序,决策者已占有的信息,从而能够有的放矢地向政府反映有关情况并提出建议,有利于决策者全面了解客观情况.其次,信息公开为利害关系人参与决策过程,表达自己的利益诉求提供了信息基础,使利害关系人参与决策过程成为可能,从而有助于政府平衡不同的利益诉求.最后,信息公开有利于现有的监督机制发挥作用,也有利于真正实现人民对政府活动的监督,从而最大限度地减少各种腐败行为的影响,保持决策的客观公正.第四,信息公开是我国政府顺应国际潮流,履行国际义务的要求.近几年来,我国政府加入了世界贸易组织,签署了公民权利和政治权利国际公约,根据世界贸易组织规则和公民权利和政治权利国际公约要求,我国政府必须建立信息公开制130度.在世界贸易组织的规则体系中,信息公开贯彻始终,不仅其基本原则要求信息公开,而且在具体的贸易领域都有特定的信息公开的要求.2.积极探索,勇于实践,推动我国信息公开活动向纵深发展根据西方国家信息公开的经验和我国信息公开的现状,在今后的信息公开活动中,可以在两个方面有所突破和改进.第一,要逐步扩大信息公开的主体.从横向看,以行政机关的信息公开为基础,逐步扩大至法律,法规或规章授权的组织,司法机关,人大,政协和党务机关;从纵向看,可以从县,乡(镇)机关逐渐扩大至市,省和中央国家机关.第二,要扩大信息公开的范围.首先,要扩大政府主动公开的信息范围.行政机关内部的工作规则,作出影响公众利益的决策时所依据的政策,法规,内部文件和事实依据等可逐步向社会公开.另外,还可逐步探索会议信息公开的有关制度,对影响公众切身利益的会议,只要不涉及国家机密,商业秘密或个人隐私的,原则上予以公开,等等.其次,要突破目前以政府主动公开为主的信息公开方式,逐步探索根据公民申请公开信息以及公民修改个人记录的方法和制度.根据我国的国情,对公民的个人记录应允许公民查阅和修改,对其他公共信息,即行政管理活动中形成的文件,档案和材料等,应以是否与公民个人利益有关为标准加以区分,先探索根据申请公开与公民个人利益有关的信息的方法和制度,在取得一