《预算管理》第10章：我国预算制度改革与发展

预算管理,主编：温来成 中国人民大学出版社,第十章 我国预算制度改革与发展,一、预算外资金的概念及发展 （一）预算外资金的概念 预算外资金，是与政府预算内资金相对应的一个概念，在我国财政制度中，有特定内容。一般来说，预算外资金是指按国家财政制度规定，不纳入政府预算，由各地方、各部门、各单位自收自支、自行管理的财政性资金。 （二）我国预算外资金的发展,第一节 预算外资金制度改革,二、预算外资金的范围,预算外资金的范围，就是指它的外延，由于不同时期经济管理体制的差别，预算外资金的范围也不相同。 由此，目前预算外资金的范围主要包括以下几方面的内容： 1、根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）和凭借政府职权筹集的资金等。 2、按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和发展与改革（物价）部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。,第一节 预算外资金制度改革,二、预算外资金的范围,3、按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。 4、主管部门按照国家规定，从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。主管部门是指独立核算的企业、事业单位和社会团体的行政主管机构，其中包含各级代行政府管理职能的总公司和行业性组织。 5、其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派住境外机构的非经营性收入、财政专户利息等。,第一节 预算外资金制度改革,三、预算外资金的特点,第一节 预算外资金制度改革,专用性,灵活性,分散性,四、我国预算外资金的管理制度,第一节 预算外资金制度改革,1、收费立项审批管理 各部门和单位的行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批制度。政府性基金按国务院规定统一报财政部审批，重要的要报国务院审批。建立政府性基金的决定权在国务院，财政部具体负责审批。 2、收费票据管理 预算外资金收入来源中的行政事业性收费、政府性基金、以政府名义获得的各种捐赠收入等等，都应该按照财务隶属关系，使用财政部或省、自治区、直辖市财政部门统一监（印）制的票据，票据的印制、发放、使用、管理、核销等应该按照省级以上财政部门的有关规定执行。 专户。,四、我国预算外资金的管理制度,第一节 中国预算外资金制度改革,3、财政专户管理 财政专户用于记录、核算和反映预算外资金的收支活动，按照执收单位的收入项目进行核算。实行国库中收付制度后，取消主管部门和所属执收单位设立的收入过渡性账户，由各级财政部门分别在代理银行总行或分支机构设立预算外资金财政专户。 4、单位专用账户管理 行政事业单位必须报经财政部门批准，为本单位设立一个预算外资金支出专用专户。支出账户只能用于接受财政专户的拨款，并按部门批准的支出计划和规定的用途使用资金。,四、我国预算外资金的管理制度,第一节 预算外资金制度改革,5、计划和决算管理 有预算外资金的部门和单位应当按照财政部门的规定，编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，其中，具有专项用途的预算外资金收支要单独编列。实行部门预算和国库集中支付制度改革后，预算外资金收支按部门预算有关规定办理，收入列入部门预算收入，支出纳入综合预算支出管理。但在许多管理环节与预算内资金管理有区别。 6、监督管理 有预算外资金的部门和单位，要加强对预算外资金的管理与监督，完善本部门和单位的预算外资金管理及核算制度，健全内部监督约束机制，定期对预算外资金的收取、使用和帐户管理等方面的工作进行检查。 7、禁止把预算内资金转到预算外,五、公共财政体制下的预算外资金体制改革,第一节 预算外资金制度改革,预算外资金管理不力，使用效益不高。,2,由于预算外资金的管理不当，引发了行政事业单位屡禁不止的乱收费行为，干扰了社会主义市场经济秩序，与规范的政府行为背道而驰。,3,预算外资金管理法制建设滞后,4,（一）预算外资金管理中存在的问题,五、公共财政体制下的预算外资金体制改革,第一节 预算外资金制度改革,（二）我国预算外资金的改革,预算外资金的改革和发展方向是：逐步把预算外资金彻底纳入规范化、法制化的轨道之中，与预算内资金共同构成完整和统一的政府预算。,第一节 预算外资金制度改革,预算外资金制度的改革，还要充分考虑到体制惯性、各利益集团的既得利益等等，改革的思路和方向已经明确，但是具体实施的步骤还需要周密设计，循序渐进，稳步推进。,第二节 预算周期制度的改革,一、中国现行预算周期及其问题,预算周期， 是指政府预算所经历 的时间界限。预算周期一般是指 从预算编制、预算执行，以及到决算所经历 的时间，也可特制预算收支指标有 效和执行的期限。,预算的年度 性对预算编制 和执行的质量 有一定影响,第二节 预算周期制度的改革,1,我国具有编制5年期国民经济和社会发展规划以及10年期远景规划的经验,2,我国具有50多年预算管理的理论与实践的经验积累,3,二、编制中长期政府预算的可行性分析,发达国家已有编制中长期预算理论与实践,第三节 部门预算和绩效预算改革,一、部门预算改革,一、部门预算改革,第三节 部门预算和绩效预算改革,在看到部门预算改革取得上述成绩的同时，部门预算管理中还存在一些突出的问题，需要在深化改革中逐步解决 第一，基本支出定额核定方法还有待进一步完善，定额标准还不够准确。 第二，部门预算支出的核定尚不能同部门占用公共资源有机结合，实物费用定额制度还有待建立和完善。 第三，项目支出的管理还需进一步加强，项目的滚动管理还处于摸索阶段，真正实现项目支出的滚动管理还有许多工作要做；项目支出预算中的“专项业务费”等支出的管理尚缺乏一套系统的、完善的管理办法。 第四，部门预算支出效果有待进一步提高，对部门结余资金的管理有待进一步加强等等。,二、绩效预算改革,第三节 部门预算和绩效预算改革,绩效预算最早在美国等国试行，在编制绩效预算的过程中，要求预算有众多规划项目所组成，每个项目需要以指出目标为基础进行成本估计，择优列入预算。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求后，近年来我国在推进财政支出绩效考评方面做了一些探索性的工作,包括制定有关绩效考评管理办法,选择一些预算安排的重大支出项目进行绩效考评试点等。 从总体上看,开展绩效预算是今后加强财政支出管理的必然要求,目前尚处于探索阶段。今后,我国将不断总结试点经验,完善有关制度,按照统一规划、分步实施的原则,逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，科学、规范的公共支出绩效考评制度体系,为远期引入绩效预算探索道路。目前，我国还应该从绩效考评的实践基础上，逐步积累经验并促进改革，从而为实现绩效预算做准备，主要可以从以下几方面进行：,二、绩效预算改革,第三节 部门预算和绩效预算改革,第四节 预算法制建设,一、现行预算法存在的主要问题,第四节 预算法制建设,二、预算法的完善与改革,根据现行预算法存在的上述突出问题，应主要从以下几方面进行完善和改革： 1、修改预算法适用范围，建立包括所有政府收支的预算制度，取消预算外资金制度，禁止制度外收支，达到预算统揽政府收支的目标。 2、适应建设公共财政，发展社会主义市场经济的需要，以法律制度形式明确划分各级政府财政收支范围，特别是支出责任，促进政府职能转变，加强预算管理。 3、延长预算编制的时间，改革预算的编制方法，调整预算年度，使预算能够更加细致和详尽，以准确反映政府活动的范围和政策重点。同时，加强预算监督，增加预算编制和执行的透明性和公开性，强化预算的法律效力。,第四节 预算法制建设,二、预算法的完善与改革,4、预算法应该制定政府公共支出的预算报告制度，细化具体支出的项目，以法律来保障公众的知情权，对于法定范围应公开的支出信息不予公开的行政机构，给与相应的处罚责任。并且，在预算法的改革中，不应仅集中于预算技术性方面的完善，而忽视了预算民主性的提高。 5、重视对预算的审批，延长预算的审批时间，加强预算审查的专业性和技术性。人大及其常委会对预算执行过程中出现的问题， 要提出有针对性建议和意见， 真正起到审查的作用。 6、改进和完善国家金库管理法律制度，建立国库单一账户制度，对部门财政支出实行统一支付，并且改革预算支出制度，实行集中性的政府采购，以达到强化国库管理职能、加强各级财政对预算资金的控制和监督。,第四节 预算法制建设,三、建立健全预算法的配套法律与制度,在预算法制定和实施过程中，还需要一系列相应的配套法律制度，主要包括：,（一）财政法,第四节 预算法制建设,三、建立健全预算法的配套法律与制度,（二）税收基本法,税收基本法，是指在税法领域中具有最高法律地位和法律效力的法律，主要规定税收的基本法律制度和原则，集中规定适用于各个税收单行法一般规则的法律规范的总称。,第四节 预算法制建设,三、建立健全预算法的配套法律与制度,国债法，是指国家制定的用于调节国债发行、流通、使用、偿还及其管理等活动权利义务关系的法