法国核电法律制度对中国的启示.pdf

V o l . 2 9 N o . 8 A u g . 2 0 0 7第2 9 卷 第 8 期 2 0 0 7 年 8 月 1 7 法国核电法律制度对 中国的启示 陈维春 ( 华北电力大学人文与社会科学学院,北京 1 0 2 2 0 6 ) 摘要:核电是一种安全清洁和可靠的能源,由于核电不排放造成温室效应和空气污染的二 氧化碳等气体,对改善环境越来越重要从能源生产的角度而言法国是世界上最具特色的国 家,核电是法国能源政策的支柱之一 ,是向法国所有家庭提供电力的最佳途径法国的核电法 律制度非常完善,这对于积极大力发展核电的中国具有很强的借鉴意义本着他山之石可以攻 玉的态度,希望我国学习法国核电法律制度设计以规制核电站的建设生产及运营 关键词:法国核电法;核电;核电规制 中图分类号:D 9 2 2 . 6 7 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 3 - 2 3 5 5 ( 2 0 0 7 ) 0 8 - 0 0 1 7 - 0 4 A b s t r a c t :T h e n u c l e a r e l e c t r i c i t y i s a k i n d o f s a f e a n d c l e a n e n e r g y b e c a u s e i t d o e s n o t e m i t C O 2 a n d o t h e r g a s e s t h a t w i l l m a k e t h e g r e e n - h o u s e e f f e c t s a n d p o l l u t e t h e a i r . I t i s v e r y i m p o r t a n t t o i m p r o v e t h e q u a l i t y o f e n v i r o n m e n t . F r o m t h e v i e w o f t h e e n e r g y p r o d u c t i o n , F r a n c e h a s t h e m o s t c h a r a c t e r i s t i c c o u n t r y i n t h e w o r l d . T h e n u c l e a r e l e c t r i c i t y i s o n e o f t h e s u p p o r t i n g p i l l a r s o f e n e r g y p o l i c y i n F r a n c e , w h i c h i s t h e b e s t w a y t o p r o v i d e e l e c t r i c i t y t o a l l f a m i l i e s i n F r a n c e . T h e l e g a l s y s t e m o f t h e F r e n c h n u c l e a r e l e c t r i c i t y i s v e r y p e r f e c t , s o C h i n a c a n u s e i t f o r r e f e r e n c e b e c a u s e w e a r e d e v e l o p i n g n u c l e a r e l e c t r i c i t y a c t i v e l y a n d g r e a t l y . W e h o p e w e c a n d o s o m e t h i n g f o r C h i n a 抯 r e g u l a t i o n o n t h e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e n u c l e a r s t a t i o n s , t h r o u g h i n t r o d u c t i o n o f F r e n c h L a w . K e y W o r d s :F r e n c h n u c l e a r e l e c t r i c a l L a w ; n u c l e a r e l e c t r i c i t y ; r e g u l a t i o n o n n u c l e a r e l e c t r i c i t y 收稿日期:2 0 0 7 - 0 7 - 1 9 基金项目:清华大学能源基本法专家建议稿研究与起草项目 作者简介:陈维春1 9 6 4 -男安徽舒城人华北电力大学人文学院副教授法学博士 1 法国核电的历史发展 法国是一个能源资源匮乏 的国家,但又是世界能源消费大 国,一次能源消费总量占世界总 量的 3 % , 居世界第六位法国为 了解决能源资源不足与能源消 费巨大之间的矛盾,积极发展新 兴的能源工业法国核电设备能 力石油和石油加工技术居世界 第二位,仅次于美国法国政府 认为即使核电目前所占份额应重 新平衡,相应增加新的可再生能 源的份额,但它仍然是电力生产 的主体同时,针对德国关于在 3 2年内关闭全部核电站的决定, 法国国务秘书认为,法德两国的 能源形势和能源政策是无法比较 的他说,法国的电力有 8 0 来 自核电,而德国的这一比重只有 3 0 , 这些数字是政治经济和 科技选择的结果据法国经济 财政和工业部提供的数字,目前 法国共拥有核发电反应堆 5 9座, 装机总容量达 6 2 9 5 0M W ,1 9 9 9 年的核电发电量达 3 7 5 0亿 k W h , 在整个电力生产中所占的比重 居世界前列 从历史角度而言,法国核电 发展可以分为以下三个阶段: 1 法国核电的初创时期 2 0世纪 6 0年代,与工业独 立和技术发展的总体目标相一 致,本国设计得到促进,主要是 天然铀汽冷却反应堆和快中子 增殖反应堆然而与比利时共同 建设了一个压水反应堆( C h o o z - A ) ,以及在布列塔尼建设的一个 重水反应堆2 0世纪 6 0年代后 期国际核电业的发展使人们认 R e s e a r c h a n d A p p r o a c h 研究与探讨 V o l . 2 9 N o . 8 A u g . 2 0 0 7第2 9 卷 第 8 期 2 0 0 7 年 8 月 1 8 识到法国的反应堆设计无法与 轻水反应堆竞争因此, 1 9 6 9年 经许可决定建设轻水反应堆,同 时调整国内行业改善竞争力后 来,法国政府每年都会批准一到 两个压水反应堆的建设项目 2 法国核电的发展时期 从 1 9 7 4 年到 1 9 8 1 年, 重点 修改威斯丁豪斯设计以发展一个 法国标准2 0世纪 7 0年代的石 油危机加快了核电计划的步伐 法国反应堆的单位产量由原来 的 9 0 0M W e提高到 1 3 0 0M W e再 到后来的 1 4 5 0 M W e 与核电站计 划并行法国发展并实现了一个 强有力的国内燃料循环业它建 立在最初由原子能委员会确立的 基础之上 3 法国核电的逐步完善时 期 1 9 8 1 年, 法拉姆核电公司终 止了其与威斯丁豪斯的许可合同, 并谈判了一个新合同取得了更大 的自主权这标志着法国核电进 入了完善时期无论是核电技术 还是核电立法都取得了长足的进 步法拉姆核电公司发展了很多 反应堆营运和维护服务的专业知 识和能力1 4 5 0M W e N 4模式的 成就是法国反应堆自我总体设计 的标志同时,法国为解决已出 现的国家电力供给系统生产能力 过剩问题开始进行跨国的电力 输送业务 利用核能发电已经成为法国 能源政策的支柱之一是向 法国所有家庭提供电力的最佳途 径 2 法国核电立法框架及 主要内容 2 . 1 法国核电立法的主要 框架 法国核电立法根据核电的 技术进步和发展而制定和修订 的在核领域实施的很多法律规 定已经被公共卫生法典和劳动 法典所修订处理环境问题的其 他法律也适用于核问题,诸如水 法大气污染法法国, 正如每一 个发展核电的国家,核电法分布 在无数的国际级的导则和规则 中法国核电立法主要包括以下 几个方面:其一,放射性保护方 面, 如 1 9 6 6 年关于适用放射性 保护的修订的欧洲原子能基本标 准的法令 ,1 9 8 8年修订,现为 2 0 0 2 年全面保护人体免受电离 辐射法令所替代;其二,核设 施管制制度, 如 1 9 6 3 年重要核 设施法令 ,该法在 1 9 7 3 1 9 9 0 和 1 9 9 3年修订1 9 9 9年制定实 施细则;其三,放射性物质与废 物管制制度,其四,核电与环境 保护以及核损害的第三方责任 等 2 . 2 法国核电的监管体系 法国对核电规制有一套分 工明确职责分明与相互制衡的 监管体系法国的核电监管体系 能够确保进入的平等性以及对 所有运营者实施单一税制 法国总统 1 9 7 6年创立的核 外交政策理事会负责对有关核 技术设备和敏感的核材料的出 口政策作出决定该理事会由首 相和工业部外贸部外交部科 技部国防部财政部和能源部 的部长以及原子能委员会执行 主席组成首相监督原子能委员 会的活动并主持处理核领域的 4 个常设委员会的工作工业部长 制定并执行能源政策而且被授 权监督国有能源公司和公共团体 的活动和运营 核安全部际委员会采用或准 备有关核政策的一般措施协调 部际部门开展的研究计划委员 会需要研究在核安全国际谈判中 的政府立场它要协调保护人身 和财产免遭核设施建设开发和 退役过程中产生的危险或公害的 危害该委员会由卫生部国防 部工业部的部长组成 能源和原料总理事负责处 理以下政策的执行:监督能源和 矿产原料的供给和使用的政策; 确保能源和原料供给安全的政 策;管理化石燃料和矿产资源的 政策;促进国际能源和矿业合作 的政策;以及推进能源和原材料 部门的产品和行业竞争的政策 它也监督处理能源和原料的公 共团体法国核管制理事与核安 全和放射性保护总理事主要负 责核安全政策的研究解释和执 行 原子能委员会 1 9 4 5年由法 国政府建立,首相担任委员会主 席它负责原子能开发的所有事 务,既包括民事应用也包括军事 应用虽然随着时间的推移,原 子能委员会的职责也发生了变 化,特别是某些工业活动转向新 创造的活动,但其早期的大部分 活动和中长期研究和开发事务 仍然得以保留,特别是在反应堆 设计燃料概念废物转变和处 置,以及技术转让和基础研究方 面 保护电离辐射办公室主要 负责决定放射性污染标准检测 方法和预防技术它对进入环境 并可能会损害人群健康的放射能 进行检测分析和剂量量化评估 它也收集核设施员工保护的数据, 并向劳动部提出建议 此外,法国环境与节能局 环境部卫生部以及内务部也可 根据他们各自领域的专业知识 对能源政策作出决定22个工 业科技和环境的区域理事负责 对能源设施的建设和营运的许 研究与探讨 R e s e a r c h a n d A p p r o a c h V o l . 2 9 N o . 8 A u g . 2 0 0 7第2 9 卷 第 8 期 2 0 0 7 年 8 月 1 9 可工作他们监督污染和审计焚 化场 2 . 3 法国核电的主要法律 制度 2 . 3 . 1 完备的核设施建设 程序制度 1 9 6 1 年反污染法授权政 府对两种核设施的建设管理和 控制发布政令进行管制一种是 基本核设施,包括核反应堆分 子加速器和所有核电站其他核 设施是基于保护环境目的分类的 核设施所有的基本核设施的建 设必须通过两个协调程序:一个 预备程序和一个公共利益宣示 程序在此之前,政府还必须举 行公众听证会运营者要向 D S I N 核设施安全局送交全面的申请 档案,D S I N召集常设小组对申请 进行咨询,并与环境部和工业部 协商官员同时会举行公众听证 会,并启动环境影响评价程序 如果公众听证会的结果允许建 设核设施,政府就会颁布政令承 认公共利益,并最后签署同意公 共利益宣示程序 2 . 3 . 2 迅速有效的紧急反 应计划制度 1 9 8 7 年森林火灾安全与防 护及预防重大灾害法将早期的 紧急反应计划和营救程序结合起 来内务部决定法国境内安全措 施并协调国家的公共团体的地 方当局的营救手段该法授予法 国市民享有对重大技术危害和保 护措施的知情权紧急反应计划 由政府官员准备内容包括灾害 的名录干预手段每一个政府部 门和服务机构的义务特别干预 计划描述了每一种危险设施列 出了相关城市详细说明了需要 执行的保护措施和评估程序以 及决定临时安置转移人口地点该 计划也规定了运营者在警察干预 之前代表他们执行直接紧急反应 措施 2 . 3 . 3 核材料贸易管制制 度 1 9 8 0年核材料保护与控 制法使法国拥有一部专门法律 以满足核材料和核设施贸易的 安全要求由总统担任主席的核 外交政策委员会决定授权核材 料和核设施出口的导则出口许 可证根据欧盟和国家立法授予 核材料保护与控制法授权工业 部长批准核材料的进口出口 生产贮存使用和运输但在批 准之前,工业部长必须与内务部 长,如果必要,与外交部长在 进出口情况下 ,与核材料运输 保护委员会在运输情况下 , 以及其他政府主管部门协商答 复期间为 1 5天, 如果不答复视为 同意 法国立法广泛地采用了国 际原子能机构的导则1 9 4 2年 通过航空铁路或内陆水道运 输危险物质法及其相关实施细 则都规定核材料运输必须进行 标签和追踪安全记录运输部长 必须发布通知说明适用于核材料 运输的特别程序但放射能燃料 除外他再与危险物质运输部际 委员会协商后决定根据核材料 危害程度分类的标准的定义确保 运输安全 2 . 3 . 4 放射性保护制度 1 9 6 6年发布的第一个法令 确立了放射性保护的基本原则, 并委托卫生部保护核设施内的 员工和更大范围的人群免遭放 射能的危害运营者负责员工人 身保护,他也必须遵守适用于核 设施外部的放射性保护导则,并 尽一切努力限制设施对环境的 影响公共健康法典制定了适用 于天然的或人造的放射性元素 大多数法律人造放射性元素的 准备进口开采和使用被委托 给原子能委员会和那些被许可 的人 2 . 3 . 5 核废料的安全处置 制度 放射性废物是技术工艺的 结果,并非有意用于循环或再生 产,也包括放射性元素核设施 或者作为其副产品而产生放射 性废物,或者就是设计用来管理 或贮存放射性废物放射线废物 管理贮存最终的废物直到它不 会对环境或公共健康造成威胁 与被稀释进环境的排放相比,放 射性废物是通过包装而避免进 入环境或预防放射危害包装的 设计必须考虑放射性废物的特 征 集中和生命周期 1 9 9 1 年核 废物管理研究法规定长衰期放 射性废物的管理必须保护环境 和人体健康,并考虑未来世代人 的权利该法详细说明了在地下 设施贮存高度危险废物的研究 计划和贮存条件 2 . 3 . 6 核损害的民事责任 制度 法国实施了1 9 6 0 年巴黎公 约1 9 6 3年修订案布鲁塞尔 公约及其 1 9 8 2年的 2个议定 书法国在 1 9 6 5 1 9 6 8和 1 9 9 0 年通过了 3部法律规定了核设施 运营者的责任要求交纳的财政 担保高达 6亿法国法郎但如果 该设施在 1 9 9 1年的法令中被分 类为较小危害类则可降至 1 . 5亿 法国法郎核材料的运输者运输 的核材料如果是巴黎公约管制 的核材料,只须交纳 1 . 5亿法国 法郎的保证金, 否则须交纳 1 5亿 法国法郎的保证金 1 9 6 8 和 1 9 8 8 年通过的两部法律规定了运输核 材料的船舶所有人责任法国已 经批准了核不扩散条约 ,并 R e s e a r c h a n d A p p r o a c h 研究与探讨 V o l . 2 9 N o . 8 A u g . 2 0 0 7第2 9 卷 第 8 期 2 0 0 7 年 8 月 2 0 承诺出口的法国核设施不能用于 军事目的 3 法国核电政策法律对 中国的启示 3 . 1 法国核电管理机制的 启示 法国对核电规制有一套分 工明确的职责分明与相互制衡 的监管机制法国对于核电的管 制既有很高级别的官方政府机 构,也有相当多的非政府组织和 学术团体法国核外交政策理事 会是由首相与各部部长组成,对 国家重大能源事项作出决定的 政府机构工业部长则具体制定 并执行能源政策,而且被授权监 督国有能源公司和公共团体的 活动和运营法国核管制理事与 核安全和放射性保护总理事主 要负责核安全政策的研究解释 和执行同时,这些组织机构在 法国面临首次石油危机的背景 下,使法国公众了解对能源独立 的需要,对本国科学技术水平以 及法国电力公司E D F 和法国 政府的信心当时最著名的一句 话就是在法国,我们没有石油, 但我们有头脑法国公众有这 样的认识水平是与完善的监管 体系分布开的 相对而言,中国对于核电的 管制机构级别较低,核安全局是 中国主管核电的政府机构,但其 级别较低,设在环境保护总局内 国防科工委则主要负责军事涉 核问题现在虽然有了国务院能 源领导小组这样一个级别较高 的组织机构,但与法国的核外交 政策理事会相比还是有较大差 距它不能像法国核外交政策理 事会应对核外交政策与核电的 国际合作 3 . 2 法国核电政策的启示 法国能源政策的概念相对 于大多数的欧洲国家而言,具有 更强的综合性法国政府始终注 重保持能源的独立性和安全性, 注重能源的平衡和多样化,注重 能源的合理使用和可再生能源 的开发法国政府在制定能源以 及电力发展政策时,切实遵循以 下原则:有利于经济的竞争性; 确保能源供应的长期稳定和连 续性;尽可能减少对环境的影 响这一能源政策已经在法国实 施了 3 3年,而且与欧盟的政策 目标相一致这一能源政策也是 导致法国大量发展核电的原动 力这些措施在 1 9 7 4年石油危 机后又得到了加强 2 0世纪 8 0年代初,国务院 决定建造秦山核电厂和广东大 亚湾核电厂,中国开始发展核电 工业进入 2 1世纪后, 中国发展 核电发展已从过去适当发展 改变为积极发展这种核电 政策对于解决中国庞大的人口 压力和经济快速发展对能源的 需求具有重要意义这也是资源 节约型环境友好型社会目标的 必然要求大规模的核电建设, 可视为解决能源与环境瓶颈 和逐步改变以煤为主能源结构 的一种手段但核事故的巨大风 险性的存在与配套的政策尚未 形成使得核电发展的可持续性 遭到怀疑国家对于核安全和环 境保护问题应像法国的核能政 策一样始终放在首位建议整合 现有的部门规章和政策文件,制 定级别相对较高的国务院核安 全政策决定中国的核电发展也 存在经济发展的配套性问题西 部大开发与中部崛起政策是国 家未来经济发展的重点扶持区 域但我国的核电站目前都建设 在东部沿海地区,今后应加强西 部和中部地区的核电站的选址 和建设,以便与国家的经济发展 相配套 3 . 3 法国核电法律的启示 与经验 法国核工业比较发达,在核 工业实践中形成了比较完整而 且行之有效的法律法规体系,该 体系覆盖范围广泛,涉及放射性 防护核设施监督放射性材料 管理放射性医疗核辐照加 工核贸易出口第三方核责 任核废料管理核事故应急等 方面同时,法国的环境保护 法水污染防治法大气污染防 治法与公共卫生法中都有关于 规范核电利用的规定此外,法 国还加入了一系列的核国际公 约, 如核安全公约乏燃料管 理安全和放射性废物管理安全 联合公约核材料实物保护公 约核损害民事责任维也纳 公约核电方面第三方责任 公约核事故或辐射紧急情况 援助公约和及早通报核事故 公约等 我国的核电发展一直受到 严格的控制,因此导致了核电的 规制主要通过行政手段,而非法 律手段这也是我国核电法律法 规落后于其他法律部门的一个 原因目前,核电领域迄今尚未 制订部门性法律原子能法或 核能法核电方面主要由污染 防治法律国务院的行政法规和 核安全局的部门规章与技术规 范所组成,如放射性污染防治 法中华人民共和国民用核设 施安全监督管理条例中华人 民共和国核材料管制条例核 电厂核事故应急管理条例等 虽然近年来,国家加强了核电的 法制建设, 如 2 0 0 5年 8月 3 1日 国务院第 104次常务会议通过 了放射性同位素与射线装置安 研究与探讨 R e s e a r c h a n d A p p r o a c h V o l . 2 9 N o . 8 A u g . 2 0 0 7第2 9 卷 第 8 期 2 0 0 7 年 8 月 2 1 全和防护条例 , 自 2 0 0 5 年 1 2 月 1日起施行; 2 0 0 5年 1 2月 3 0日 国家环境保护总局局务会议审 议通过放射性同位素与射线装 置安全许可管理办法 ,自 2 0 0 6 年 3月 1日起实施; 重要核设备 安全监督管理条例放射性 物质安全运输管理条例已经完 成初稿;核与辐射安全法规体系 已经通过核安全与环境专家委 员会审议但面对核电高速发展 的形势和核电广泛应用的需求, 并鉴于核电利用的高度安全风 险性问题和其他特殊性,现有的 规制方式已经不能满足现实的 需要,我国必须加快完善核电法 律制度体系建设通过核电法律 制度体系的完善推动和保障核 电安全地多方面应用,促进核电 的发展,这对我国保障能源供 应改善能源结构,减少燃煤污 染物和二氧化碳排放将起到显 著作用 对比法国的核电法律制度 体系,可以看出中国核电法律法 规体系存在着一些问题有待解 决 其一,加快核电部门基本法 的制定工作,弥补由于缺少核电 部门的基本法律规范原子 能法或核能法带来的缺陷; 其二,加强核电的建设生 产与核废料处置等方面的配套 法规制定工作我国在核电发展 的很多相关方面缺少法律规范 如放射性材料管理核辐照加工 核贸易出口第三方核责任核 废料管理等方面; 其三,现有的核电法律法规 制定较早,无法满足现有核电发 展的需要,亟待修订; 其四,我国已经加入了核 安全公约乏燃料管理安全 和放射性废物管理安全联合公 约核材料实物保护公约 核事故或辐射紧急情况援助公 约和及早通报核事故公约 等核管制国际公约但核损害方 面的国际公约如核损害民事责 任维也纳公约和核电方面第 三方责任公约我国都没有加 入对于已经加入的国际公约在 国内法中体现也不够充分因 此, 我们应加入相关核电国际公 参考文献 国家核安全局.中华人民共和国 核安全公约国家报告 R . 国家核安全局. 国家核安全局 2 0 0 5 年年报 R . M a r t h a M . R o g g e n k a m p , A n i t a R o n n e , C a t h e r i n e R e d g w e l l , I n i g o D e l G u a y o . E n e r g y L a w I n E u r o p e N a t i o n a l , E U A n d I n t e r n a t i o n a l L a w A n d I n s t i t u t i o n s M . O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s , 2 0 0 1 . H o w a r d G e l l e r . E n e r g y R e v o l u t i o n P o l i c i e s f o r A S u s t a i n a b l e F u t u r e M . I s l a n d P r e s s . W a s h i n g t o n . S u e d e e n G . K e l l y , M a r l a E . M a n s f i - e l d , J o s e p h P . T o m a i n , D o n a l d N . Z i l l m a n . E n e r g y L a w A n d P o l i c y F o r T h e 2 1 s t C e n t u r y M . J a m e s E . H i c k e y , R o c k y M o u n t a i n M i n e r a l L a w F o u n d a t i o n D e n v e r , C o l o r a d o 2 0 0 0 . N u c l e a r E n e r g y D a t a 2 0 0 6 Z . 乌森. 法国的能源安全政策 J . 国际 石油经济, 1 9 9 9 , ( 4 ) : 2 6 . 1 2 3 4 5 6 7 P o l i c y I n f o r m a t i o n 政策信息 山东构建节能指标体系 将制订修订 3 0 0 项地方标准 作为全国头号能耗大省, 山 东省十一五期间将制订修 订 3 0 0多项节能地方标准, 力争 在全国率先建立起相对完整的 节能指标体系 据山东省经贸委介绍,目前 全国节能领域有 1 4 0多项国家标 准,但这些标准绝大部分发布时 间超过 1 0年,有些标准已明显 过时山东省政府确定,从今年 开始在产品能耗限额节能管理 监测等方面出台具体的节能标 准,同时开展新能源和可再生能 源开发利用的调查和评价系统 技术规范和试验方法等标准的 制订对于实际能耗低于节能标 准的企业,山东省政府将给予一 定奖励;对于实际能耗高于节能 标准的企业,山东将实行超标能 耗加价制度 2 0 0 7年,山东将制订和修 订出第一批 1 0 6项节能标准, 其 中包括钢铁啤酒白酒印染布 等产品能耗标准2 0 0 7年, 山东 提出的节能目标是: 万元 G D P能 耗比上年下降 4 . 5 % ,万元 G D P 取水量下降 6 % 约,利用国际资源开展国际核 电合作,为我国的核电发展创造 良机 法国核电法律制度对中国的启示法国核电法律制度对中国的启示 作者：陈维春