国际制度背景下的我国海洋环境法律制度建设研究.pdf

研究生学位论文 国际制度背景下的我国海洋环境 法律制度建设研究 * 生蛀g 韭童匿一 m L 监拦屋立H 莹_ 日，删搬L 蛙一靴自L J 疆蓝兰一 姘m E l ! 鲤墼蔓旦且里且札垫堕圭旦且一 中国海洋大学 国际制度背景下的我国海洋环境法律制度建设研究 摘要 今天，随着人类社会开发海洋与利用海洋活动的增多，海洋环境问题日益严 重。解决海洋环境污染问题仅靠个别国家的单项法规和国际条约是不够的，还需 要建立一整套完善的海洋环境保护法律制度。有关海洋环境保护的制度建设始于 二十世纪中期。经过半个多世纪的努力，海洋环境保护的法律制度框架已经形成， 海洋环境保护的国际合作开益活跃。 我国是一个发展中的沿海大国，但随着社会的发展，我国的海洋环境问题日 益突出。尽管我国政府采取了一系列的措施加以整治，初步形成了具有中国特色 的海洋环境保护法律、管理体系，但与目前国际海洋环境制度的发展状况相比还 有较大差距。因此，本文拟从中国海洋环境现状及国际海洋环境制度的发展历程、 我国参与国际海洋环境制度的进程入手，对我国借鉴国际海洋环境制度的必要 性、国际海洋环境法律制度对我国产生的影响进行理论分析，通过对比发现我国 海洋环境制度存在的问题，并对如何完善我国海洋环境法律制度提出一整套建设 性的意见，以期对我国海洋环境制度的建立、健全有所裨益。 一 关键词：海洋污染海洋环境制度法制建议 lA b s t r a c t W i t ht h ei n c r e a s eo ft h ea c t i v i t i e sf o r e x p l o r i n g a n de x p l o i t i n gt h em a r i n e r e s o u r c e s ，t h ep o l l u t i o no ft h es e ai sb e c o m i n gm o r ea n dm o r es e r i o u s T os o l v et h e a b o v ep r o b l e m ，i ti sn o te n o u g ht od r a wu pr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n si no n e c o u n t r y I ti sn e c e s s a r yt os e tu pas e r i e so fi n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i cl a w sa n d r e g u l a t i o n sc o v e r i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h es e a T h ec o n s t r u c t i o no ft h e l e a g a ls y s t e mo nt h ep r o t e c t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n ts t a r t e df r o mt h em i d - 2 0 t h c e n t u r y A f t e rt h ee f f o r t so f m o r et h a n5 0y e a r s ，t h el e g a lf r a m e w o r kh a st a k e ns h a p e ， a n dt h er e l e v a n ti n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o nh a sb e c o m em o r ea n dm o r ea c t i v e C h i n ai sab i gm a r i n ec o g n t r y ，w h i c hi si nt h ed e v e l o p i n gs t a g e W i t ht h e d e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y , t h ep r o b l e m sc o n c e r n i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no f t h es e aa r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r ep r o m i n e n t T os o l v et h e s ep r o b l e m s ，o u r g o v e r n m e n th a sa d o p t e das e r i e so fm e a s u r e s ，a n dt h el e g a la n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m w i t hC h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sc o v e r i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h es e ah a s i n n i t i a l l yt a k e ns h a p e B u tc o m p a r e dw i t ht h ei n t e r n a t i o n a ll e g a ls y s t e m ，O U rs y s t e m s t i l lh a s & l o n g w a y t o g o n l e r e f o r e t h i sp a p e rs t a r t sw i t ht h ei n t r o d u c t i o no fC h i n e s ec u r r e n tm a r i n e e n v i r o n m e n tc o n d i t i o n ，t h ed e v e l o p i n gp r o c e s so ft h ei n t e r n a t i o n a ll e g a ls y s t e mo n m a r i n ee n v i r o n m e n t , a sw e l la st h ec o u r s eo fC h i n a Sp a r t i c i p d t i n gi nt h ei n t e m a t i o n a l l e g a ls y s t e m ，f o l l o w e db yt h ea n a l y s i so ft h en e c e s s i t yo fl e a m i n gf r o mt h e i n t e r n a t i o n a ll e g a ls y s t e mo nm a r i n ee n v i r o n m e n ta n dt h ei m p a c to ft h ei n t e r n a t i o n a l l e g a ls y s t e mo nC h i n a , a n dw i l lt h e n , t h r o u g ht h ea b o v ec o m p a r i s o n ，e l a b o r a t et h e p r o b l e m se x i s t i n gi nC h i n a Sl e g a ls y s t e m ，a n dp u tf o r w a r dc o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n s t oi m p r o v eC h i n a Sl e g a ls y s t e mo nm a r i n ee n v i r o n m e n t K e y w o r d s ： t h ep o l l u t i o no f t h es e a t h ei n t e r n a t i o n a ll e g a ls y s t e mo nm a r i n ee n v i r o n m e n t l e g a ls u g g e s t i o n s 困际制度背景下的我田海洋环境法律制度建设研究 刚舌 如前联合国环境规划署主席多德斯韦尔女士所言，“环境保护运动离开中国 是不可能取得成功的。”o 同样，国际海洋环境制度的建设需要中国的积极参与。 正如处于全球经济一体化中一样，世界离不开中国，中国也离不开世界，中国同 样需要积极的参与国际海洋制度的建设。这种互动、互哺、互促的关系的形成有 以下几方面原因： 从物理学和生态学角度来说，万物相关的生态法则早就为人类所发现。海 洋法公约在序言中强调“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的， 有必要作为一个整体来加以考虑”，( 2 1 世纪议程在1 7 章导言中也指出：“海 洋环境( 包括大洋和各种海洋以及邻接的沿海区) 是一个整体，是全球生命支持 系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。”水的 流动性质以及海洋的分布更决定了海洋不可能是原地不动、互相分割的，整个海 洋形成了一个完整的海洋循环系统和生态系统，难以想象一部分海洋环境优良， 而与它紧密相连的部分却污染严重，而中国海域紧邻太平洋，且海域面积广阔， 海洋资源丰富，所以，世界范围内的海洋环境保护不把中国海洋环境保护考虑在 内就很难达到良好的程度。 从国际关系角度束看，整个世界向着全球经济一体化、区域合作化方向快速 发展，这也要求更多的国际合作，人类发展近现代史深刻的证明了这一点，闭门 造车的国家会固步自封、落后于时代潮流。而环境问题已经成为全球性问题，人 类共同面临的问题，这迫切要求人类联合起来，必然将对国际合作提出更高的要 求，国际环境保护合作必须要有更高层次的目标、内容、形式、体系。在这种背 景之下，割裂中国与世界的海洋环境制度建设的关系无疑是非理性选择，甚至是 灾难性选择。 目前中国是全球第七大经济体，政治、经济、军事实力迅速提升，国际影响 力不断提高，综合囤力的提高使中国不能再局限于狭隘的外交观念和发展观念， 中国必须以一个对世界能承担责任、不但有影响力而且有号召力的大国形象展现 在世界各国面前，大国的责任也使得中国必须积极参与到国际海洋环境保护及其 茂良整理发展中国家环境与发展部长级会议与北京宣言 原载人民日报1 9 9 9 年6 月2 0I = 3 第七 版 1 国际制度背景下的我国海洋玮境法律制度建设研究 制度建设的进程中去，并在制度建设中争取更多的话语权，为公平、合理的建设 国家海洋环境制度做出自己的努力和贡献。 这是中国海洋环境保护的内在要求。中国海岸线长3 2 0 0 0 多公里，海岛6 5 0 0 多个，已鉴定的海洋生物物种有2 万多种，海域广阔，蕴涵资源丰富。但在经济 发展中只重视了海洋的丌发、利用，却忽视了对海洋的保护，目前海洋污染严重， 形势严峻，2 l 世纪是蓝色世纪，海洋世纪，海洋的开发、利用、保护将对一国 能否成为世界强国产生不可忽视的影响。另一方面，中国海洋环境制度也不够健 全、科学，尚待进一步完善。因此，中国也需要借鉴国际海洋环境制度的先进成 果，结合自身实际为我所用，这将有力的推动中国海洋环境保护向着纵深发展。 基于以上对于中国与国际海洋环境制度互动、互补关系的思考以及我国目前 海洋环境制度建设的现状，本文拟从中国与国际两个视角对海洋环境制度进行制 度层面的研究，并对两者之间的互动关系进行一番探讨，从而借鉴他山之石，对 我国海洋环境制度的完善做一些学理上的分析。 第一章我国海洋环境制度的现状 第一节我国海洋环境现状及成因 一我国海洋环境现状 辽阔的海洋是全人类的共同财富。特别是海洋资源的开发有着诱人的美好前 景，但自2 0 世纪8 0 年代我国改革开放以来，随着我国东部沿海地区经济的迅速 发展和城市化进程的加快，沿海的河口、海湾和大中城市毗邻的海域每年接纳的 污染物逐年增强，使得我国海洋污染日趋严重，环境灾害频发。近年来，我国海 洋环境恶化的势头虽然得到了一定程度的控制，总体污染趋势有所减缓，但局部 海域环境恶化的趋势至今未得到有效的遏制，我国海洋环境仍面临严峻形势。 中国国家海洋局2 0 0 5 年1 月9 闩公布的( 2 0 0 4 年中国海洋环境质量公报 显示，2 0 0 4 年，我国全海域海水水质污染加剧，近岸海域部分贝类受到污染， 陆源污染物排海严重，大面积和有毒赤潮多发，近岸海域海洋生态系统恶化的趋 势尚未得到缓解。主要表现为以下几个方面： 海水水质污染加剧。2 0 0 4 年，我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积 2 田| I 、制度背景下的我固海洋环境法律制度建嫂研究 约1 6 9 万平方公罩，比2 0 0 3 年增加约2 7 万平方公里。近岸海域污染严重， 污染海域主要分布在渤海湾、江苏近岸、长江口、杭州湾、珠江口等局部海域。 近海大部分海域符合清洁海域水质标准，远海海域水质保持良好状态。近岸海域 海水中的主要污染物依然是无机氮和活性磷酸盐。渤海污染程度明显加重，未达 到清洁海域水质标准的面积约2 7 万平方公里，占渤海总面积的3 5 ，较上年 面积增加约0 6 万平方公里，面积增加2 8 6 。其中，轻度污染、中度污染和 严重污染海域面积较上年分别增J n T4 4 ，2 5 6 和5 7 。回 近岸局部海域沉积物污染严重，近岸海域沉积物质量状况总体较好，部分海 域沉积物受到滴滴涕、多氯联苯、砷、福和石油类等的污染。圆近岸海域部分贝 类受到污染。2 0 0 4 年，我国启动了贻贝监测计划，旨在通过监测海洋贝类体内 污染物的残留水平，反映我国近岸海域的环境质量状况。监测结果显示，2 0 0 4 年我国近岸海域锅、铅、砷等污染物在部分贝类体内残留水平较高，部分地点贝 类体内石油烃、六六六、滴滴涕和多氯联苯的残留量有超标现象，表明近岸环境 受到了不同程度的污染。 陆源污染物排海严重：2 0 0 4 年国家海洋局在我国沿海选择了工业污水直排 口、市政及生活污水直排口、混合排污口及排污河口等四大类4 3 个排污口进行 了重点监测( 约占全国入海排污口总数的4 ) 结果表明，受陆源排污影响，约 8 0 的入海排污口邻近海域环境污染严重，( 同均排放入海的污水量约8 5 0 万吨， 只均排放入海的各种主要污染物6 6 5 0 多吨。其中，5 6 的排污口污水超标排海。 排海污水中含有汞、石油类等污染物) 劣于四类水质标准的海域面积约1 0 0 平 方公里，占入海排污口邻近海域监测总面积的5 0 ：大部分排污口邻近海域的沉 积物质量劣于海洋沉积物质量的三类标准。污染严重：海洋生物普遍受到污染。 生物体内的粪大肠菌群绝大部分超过海洋生物质量二类标准，大部分海域大型底 栖生物分布密度低，种类和数量少，生物多样性低，约2 0 平方公罩的监测海域 成为无底栖尘物区。入海污染物的排放，严重影响了邻近增养殖区、保护区、滨 海风景旅游区等海洋功能区的功能。由黄河、长江、珠江等河流携带入海的主要 污染物总量约1 1 4 5 力吨( 其中C O D l l 0 2 力吨，约占总量的9 6 ，营养盐3 1 2 万 ”详见2 0 0 4 年固家海洋雌测中心公报第一部分概述。P 3 。f n JI ：。 3 闰勋，制度背景下的我固海洋王千境法律制度建搜研究 吨，石油类8 7 万吨，重会属3 0 万吨，砷0 4 万吨) 。比2 0 0 3 年大幅增加。” 由于河流携带入海的污染物总量一直居高不下，河口区环境严重污染的状况仍未 改观。 近岸海域海洋生态系统脆弱，生态环境继续恶化。2 0 0 4 年，国家海洋局在 我固近岸海域部分生态脆弱区和敏感区建立了1 5 个生态监控区。监测结果表明， 广东、广西、海南三省区生态监控区内的珊瑚礁、海草床及红树林生态系统健康 状况良好。莱州湾、黄河口、长江口、杭州湾和珠江口生态系统均处于不健康状 态，主要表现在富营养化及营养赫失衡，生物群落结构异常，河口产卵场严重退 化，部分产卵场I F 在逐步消失，生境丧失或改变等。其主要影响因素是陆源污染 物排海、围填海侵占海洋生境、生物资源过度开发。我国近岸海洋生态系统处于 脆弱状态，生态环境恶化的趋势尚未得到缓解。 大面积赤潮和有毒赤潮多发，但未造成重大损失。全年共发现赤潮9 6 次， 较2 0 0 3 年减少约1 9 ，赤潮累计发生面积约2 6 6 万平方公里，较2 0 0 3 年增加 约8 3 。大面积赤潮集中在渤海、长江口外和浙江沿海。有毒赤潮生物引发的赤 潮2 0 余次，面积约7 0 0 0 平方公里。口 二我国海域环境恶化的原因 综合分析近几年我国海洋污染状况和2 0 0 4 年中国海洋环境质量公报看， 目前造成我国局部海域环境恶化的主要原因仍来自以下几个方面： 陆源污染物排海严重是海洋环境污染的主要原因，陆源污染尚未得到有效控 制。主要入海流域沿岸和沿海企业污水尚未得到有效治理和达标排放：沿海城市 化快速发展，城镇生活污水迅猛增加。城镇污水收集系统和污水处理厂建设相对 落后：农村面源污染未得到有效控制，过量施用化肥、农药，畜禽集约化养殖不 断发展，畜禽粪便尚未有效处理：滨海旅游业快速发展，旅游污染还没有得到有 效治理。 ， 海上污染也未得到有效控制。局部沿岸海水养殖密度过大，不科学的养殖方 式导致局部海域养殖污染严重并有加剧趋势；海上石油、化学品运输泄漏事故、 违规倾倒废弃物现象时有发生，海洋倾废量增加。 不合理的开发活动破坏海域生态系统结构和功能。不合理的渔业捕捞和不科 许见2 0 0 4 年田家海洋蚪境帖测中心公报再魄区海水玮境质量公报。P 9 2 详见2 0 0 4 年国家海洋外境骱捌中心公报备海区海水环境质量公撤P 1 3 4 目际制度背景下的我网海洋环境法律踟度建设研究 学的海水养殖使海域生态结构失衡：海岸工程建设不当改变局部水文动力条件；沿 海滩涂盲目围垦破坏海岸带生态环境；入海流域断流破坏沿岸海域生态系统的结 构和功能；盲目引进某些外来物种，使本地物种安全受到侵害。 海岸带环境管理薄弱，缺乏海岸带和海洋环境保护统一规划，人为破坏海岸 带生态系统的违法行为仍末得到有效遏制。 通过以上对我国海洋环境污染现状及其成因的阐述，可以看出我国海洋环境 保护中还存在着一系列的问题，我国海洋环境污染综合治理还远远不能满足现状 的需要，因此，有必要借鉴国际海洋环境制度，适时调整我国的海洋环境污染防 治体系，完善我国的海洋法体系、管理体制及相应的执法监督机制，以便于国际 海洋环境法的趋势接轨。 第二节我国积极参与国际海洋环境制度建设的必要性 一国际海洋制度概说 海洋环境问题的国际化和它本身存在的外部特性促使人类积极寻求建立一 套国际海洋环境制度，对海洋环境问题在全球内进行监督、协调和管理，保证各 国际海洋环境主体之日J 实行有效的环境合作，保护、改善和合理利用海洋环境资 源。到目前为止已经有几十部国际海洋环境或涉及海洋环境问题的公约或协议被 签署和实施，所有的海洋环境问题已经、正在或将要被纳入到这个体系中来，各 国政府、国际机构、非政府组织和企业都在积极地参与和应对国际海洋环境制度 的制定和执行，并在此过程中积极地表达自己的意愿，保护自身的利益。可以说， 国际海洋环境制度已经仞步形成，它对国际社会的影响力正在不断加强。 f 在国际政治领域，国际制度是一个使用比较广泛的概念。国际制度 ( i n t e r n a t i a o n a li n s t i t u t i o n ) ，是通过多国间协定而明确下来的规范和规则 体系，用以规范国家对于某一特定问题或相互关联的问题所采取的行动。几乎所 I 有的国际制度采取的都是具有约荣力的协定或法律形式。! 国际海洋环境制度是在近半个世纪左右才形成、发展起来，并逐渐成为国际 制度的一个新的分支和部门。伴随着国际海洋环境问题的目益严重，国际海洋环 境制度的构建和实施日益受到不同层面的关注，成为非传统制度研究领域的显 学。 嗣阿、制度背景下的我国海洋环境法律制度建设研究 与其他学科相比，国际海洋环境制度是以国际海洋环境问题为客体，最常见 的制度构建方式就是签定具有国际法效力的国际海洋环境协议或公约，用以规范 国家或者其他国际海洋环境制度主体之间的权利和义务。其目的是为了保护、改 善和合理利用海洋环境资源。基于以上对国际海洋环境制度的分析，我们认为， 国际海洋环境制度是国际海洋环境制度主体，其中主要是国家在国际交往中形成 的体现它们之间调整丌发、利用、保护和改善国际海洋环境方面的意志而发生的 国际海洋环境制度关系的各种制度的总体。 二 我国参与国际海洋环境制度建设的必要性 如上所述，我国面临着比较严重的海洋环境问题，由于海洋自身的特性决定 了海洋环境保护从来就不是一个国家或地区的事情，自改革开放以来，我国逐步 加强了国际海洋环境保护的国际合作力度，并取得了显著的成效。但综观现状， 必须加强国际间的交流与合作才能在海洋环境保护领域取得重大突破，特别是我 国从事海洋环境研究的时问比较短，起点比较低，在技术及制度方面与世界发达 国家仍然存在不小的差距，因此，加强海洋环境保护的国际合作，特别是参与国 际海洋环境制度建设，从中学习并弥补差距成了我国目前海洋环境领域研究的当 务之急。中国积极参与国际海洋环境制度建设是很有必要的。 维护我国的海洋环境权益。国际海洋管理综合化、一体化的趋势要求沿海各 国要在新世纪海洋环境污染防治方面取得新进展。积极参与国际海洋事务，维护 我国的海洋环境权益，提高我国在国际海洋环境事务中的地位和影响力。同时， 积极丌展与国际组织和有关国家进行海洋环境保护方面的广泛深入的合作与交 流，以我为主，争取利用国外的资金和先进的技术，治理海洋环境。建立一批保 护坏境治理污染的示范工程，在合作中锻炼和培养人才，提高海洋环境科学研究 和海洋环境的水平。 加强海洋环境保护的国际合作。海洋环境保护的国际合作，是指制度和技术 的合作。海洋的可持续发展和海洋领域的决策离不开对海洋和海洋生态系统的科 学了解。因此，我们更应该积极参与加强全球和区域的海洋科技合作，推动海洋 科学技术转让，发展海洋观测能力，以便及时预报和评价海洋环境状况。近年来， 国际地区间在海洋环境技术及制度领域的合作、交流的必要性和重要性日益为各 国所认识。 6 固酥制度背景下的我国海洋环境法律制度建设研究 提高我国的海洋利技水平。我国作为海洋大国，多年来一直积极参与国际和 地区海洋事务，推动海洋领域的合作与交流，为我国海洋事业的发展，为海洋环 境保护事业的发展做出了应有的贡献。但是，我国还存在很大的差距。其一，相 对发达国家来说，我国的海洋科学技术尽管在某些方面已经赶上世界先进水平， 但就总体水平来说，我们同发达国家相比还有相当大的差距，我们的海洋科学家 还是国际社会认同并参与的大的国际海洋计划。其二，经费的制约。众所周知， 海上调查研究花费巨大，我国还处于发展中阶段，经费问题也是影响海洋环境研 究的一个重要的负面因素，只有加强国际合作，才能促进中国的海洋环境事业的 发展。 国际制度合作方面的需要。在国际制度合作方面我国与国际上也存在较大的 差距。联合国海洋法公约把国家合作的义务贯穿在公约的各个部分，联 合国环境署在其区域海洋计划中，己产生了近3 0 个区域条约。我国也参加了西 北太平洋区域计划，但我国在这一区域的合作上还有众多问题有待解决。因此， 中国在今后的海洋环境制度的完善过程中应积极参与国际海洋环境制度建设，这 J 下是我们以前所未能重视的领域，从中学到适合我国国情的先进技术和管理经 验，一味的闭门造车只能拉大我们与国际上特别上发达国家在海洋环境保护方面 的距离。 只有积极开展对外合作，才能推动我国的海洋环境事业的发展，我们能够学 习到先进的管理经验，引进先进的海洋技术设备，可以获得大量宝贵的海洋资料 和信息，丰富我国的海洋资料中心。同时，通过对外合作，能够扩大我国在国际 上的影响。更加有利于我国海洋环境保护事业的发展。 第三节我国参与国际海洋环境制度的历史进程 国际海洋环境制度的发展最重要的表现就是大量国际海洋环境公约、条约的 制定和执行以及相关围绕这些公约而成立的相关国际海洋环境组织，同时，随着 海洋环境保护的进一步发展，大量的区域性国际公约、条约纷纷被制定，区域性 海洋环境保护组织也纷纷成立。因此，中国参与国际海洋环境制度的过程就是理 性加入这些公约、条约及与相关国际组织、区域性组织合作交流的过程。 一我国参与全球性海洋环境制度的历程 7 国际制度背景下的我固海洋环境法律制度建设研究 从二十世纪二十年代至今的半个多世纪以来，国际社会和各国政府为防止 和控制海洋环境污染做出了积极的努力。自1 9 5 4 年国际社会签订第一个国际海 洋环境保护协定一一国际防止海上油污公约，至今已有大量全球性、区域性 公约和双边合作协定诞生。其中，除了联合国国际海洋法公约属于一部综合 性、全球性海洋环境保护的国际公约以外，还有几个重要的、有影晴的、专门防 止不同来源污染的国际公约，它们在防止、减少和控制海洋环境污染以及保护海 洋环境方面发挥着重要作用。国际海洋环境制度可以从1 9 5 4 开始考察，防止海 洋石油污染公约在这年签署。1 9 5 8 年第一次联合国海洋法会议签署了大陆 架公约、公海公约、公海渔业及生物资源保护公约、领海及毗连区公约 四公约。1 9 6 9 年伟鲁塞尔会议签署国际油污损害民事责任公约和国际遇 有油污损害事故公害干预公约，对1 9 5 4 年防止海洋石油污染公约做大幅度 修改。 中国参与国际海洋环境制度建设是从2 0 世纪7 0 年代开始的。1 9 7 1 年1 2 月 联合国环境会议秘书长斯特朗在纽约会见了中国代表团团长乔冠华，希望中国能 参加斯德哥尔摩的环境会议；联合国秘书长也在1 9 7 2 年2 月致函中国外交部长 姬鹏飞，邀请中国代表参加人类环境会议。1 9 7 2 年春天，周总理亲自组织人员 并派出代表参加人类环境会议。中国与其他国家共同讨论了当代环境问题，探讨 了保护全球环境的战略；会上通过了斯德哥尔摩人类环境宣言即联合国人 类环境宣言和具有1 0 6 条建议的保护全球环境的行动计划，我国政府代表 团参与了宣言的起草工作，提出了经过周总理亲自审定的“全面规划，合理 饰局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的 3 2 字方针，第三条“人类总得不断地总结经验，有所发现，有所发明，有所创 造，有所前进”；第五条“世上一切事务中，人是第一个最宝贵的”等都是经中 囤代表团提出观点意见而写入的。D 尽管这次会议没有涉及到比较具体的国际海 洋环境制度，但是它所提出的观点、确立的原则以及提倡的环境保护制度、方法 都对国际海洋环境制度建设产生了巨大影响，这种影响在层次上是高屋建瓴的， 它具有统筹和指导性的作用，因为海洋也是人类环境的重要组成部分，对国际海 洋环境制度的设计需要依赖人类对环境问题的总体认识和制度架构，国际海洋环 1 解揪牛我闻环保事业I 叫顾b 胜颦。中国耶境报1 9 9 9 年9 月9 日第二版。 8 。 固两制度背暴下的我冈海洋环境法律制度建设研究 境制度不可能脱离整个国际环境制度而存在。也正因如此，此次会议产生的影响 是长远的，在影响的层面上必然也是广泛的。 1 9 7 2 年第2 7 届联合国大会根掘斯德哥尔摩人类环境会议的建议，决定成立 联合国环境规划署。1 9 7 3 年1 月该署正式成立，简称联合国环境署。环境署的 重要活动之一就是海洋管理。中国自1 9 7 3 年以来一直是环境署理事会成员，与 环境署进行了卓有成效的合作。1 9 7 6 年我国在内罗毕设立驻联合国环境规划署 代表处，由我驻肯尼亚大使兼任代表。自1 9 7 6 年起，中国开始向环境署基金捐 款，并于1 9 8 2 年起改为每年定期捐款。 1 9 7 2 年2 月2 8 同到3 月3 0 同，中国代表团和斐济、芬兰、尼加拉瓜、赞 比亚首次参加了海底委员会的工作，中国代表在全体会议上发言，阐明了我国政 府关于海洋权问题上的原则立场，其中在海洋自然资源方面提出，各沿海国有权 支配其沿海海域，海底和海底下层的自然资源，以促进其人民福利事业和民族经 济利益的发展。在同年于日内瓦召开的夏季会议上，中国代表在会上作了关于 海洋国际制度的发言，表示在1 9 7 0 年第二十五届联大通过管理国家管辖范 围以外海床洋底及其底土原则宣言( 以下简称原则宣言) 时。中国在联合国 的合法席位还没有恢复，因此在本届会议上中国代表正式表明了对它的立场，指 出：同意人类共同继承财产的概念并认为建立适用于该区域及其资源的国际制 度、成立适当的国际机构必须保证对该区域实行合理管理，而不被超级大国操纵、 垄断。而原则宣言中就有保护海洋环境，授权沿岸国为防止和应付污染或其 他危险时采取措施等规定也是合理的。继在春季会上支持智利反对西方发达国家 计划在太平洋对锰结核资源进行勘探开发之后，在夏季会议上，中国作为提出有 关暂停深海锰结核开发的决议草案国之一，提出了议案。 1 9 7 3 年海底委员会春季会议3 月5 日至4 月6 日在纽约召开，中国代表在 第- d , 组委员会上作了关于国际机构问题的发言。指出国际制度和国际机构两者 应当是密切联系、不可分割的，国际机构要根据所确定的国际制度的原则来进行， 参照联合国大会通过的原则宣言的主要精神，这些原则中就有保护海洋环境、 防止污染的内容，也包括对国际海底资源的管理范围包括一切矿物资源和生物资 源。在同年7 月2 只至8 月2 4 只内瓦召开的夏季会议上，中国代表团在关于 国际海域一般原则的工作文件中指出对在国际海域捕鱼应有适当管制，禁止滥 国际制度背景下的我国海洋蚪境法律制度建设研究 捕及其他违反养护渔业资源规章的行为，关于国际海域捕鱼以及海洋生物资源的 养护，在成立统一的组织以前，可以由各个海域的国家组成区域性委员会，制定 适当的规章进行管理，其它区域的国家的渔船，在遵守该区域有关规章的条件下， 可以进入该区域进行捕鱼活动。 ， 根掘联大决议，第三次联合国海洋法会议于1 9 7 3 年1 2 月在纽约联合国总部 召开一期会议，选举了包括中国在内的3 1 国作为大会副主席，中国也是9 个证 书委员会成员国之一。中国参加全部了十期会议- 在第二期会议主张建立尊重 各国主权、维护各国经济权益和公平合理的新海洋法制度，新的海洋法制度必须 符合广大发展中国家的利益，符合世界人民的根本利益，符合于时代前进的方向。 在第八期自i 期会议上，第一委员会下成立了2 1 国工作组审议国际海底问题，中 国成为2 l 国之一。1 9 8 2 年1 2 月3 同至l OR 在牙买加蒙特哥湾，中国在联合 国海洋法公约和第三次联合国海洋法会议最后文件上签字。在联合国海 洋法公约中，海洋环境保护的法律制度占有相当重要的地位，联合国海洋法 公约第十二部分“环境的保护和保全”共1 l 节4 5 条对海洋环境保护的法 律制度作了全面海洋的系统规定，几乎涉及海洋环境保护的所有问题。此外在领 海、海峡、专属经济区、国际海底区域海洋争端的和平解决等部分中也含有一些 有关的条款。它的目标是建立一种综合性法律秩序，以便利国际交流和促进和平 利用海洋，公平有效地利用其资源养护其生物资源，以及研究和保护海洋环境、 协调和平衡丌发自然资源的权力与管理和养护这种资源及保护海洋坏境义务，建 立海洋环境保护的综合性法律框架，并且进一步用全球或区域一级的国际规划和 国家措施加以补充和发展。联合国海洋法公约，是迄今为止最综合、最全面、 带有里程碑式的国际海洋环境保护法。联合国海洋法公约对海洋环境污染的 概念和种类、各国关于海洋环境保护的一般权利和义务、沿海国关于防止海洋环 境污染的权限、海洋环境污染的管辖权，国际规则和标准及主管国际组织、国家 责任和赔偿及国际海洋环境争端的解决方式等方面做出了详尽的规定。 1 9 8 9 年第4 4 届联合国大会通过4 4 2 2 8 号决议，决定于1 9 7 2 年在巴西里约 热内卢召丌联合国环境与发展大会( U n i t e dN a t i o n sC o n f e r e n c eo nE n v i r o n m e n t a n dD e v e l o p m e n t ) 。这是自1 9 7 2 年斯德哥尔摩联合国人类环境大会以来全球环 境问题的最高级会议。此次会议讨论并通过了里约环境与发展宣言和21 1 0 田际制度背景下的我国海洋环境法律制度建设研究 世纪议程，并签署了生物多样化公约。中国政府积极参与了1992 年联 合国环境与发展大会各项工作。除在1991 年6 月发起并在北京主办了第一 届“发展中国家环境与发展部长级会议”，并于是年7 月向大会筹委会提交了中 华人民共和国环境与发展报告外，还先后担任筹委会和正式大会副主席，派出 以国务委员、国务院环境委员会主任宋健为团长的中国政府代表团与会。李鹏总 理亲自与会并在6 月12 日大会首脑会议上发表讲话，阐述中国政府关于加强国 际合作和促进世界环境与发展事业的主张。国家海洋局局长严宏谟先后在中国 环境报、中国海洋报上发表文章，指出中国在国际海洋环保方面的五点主张： ( 1 ) 公海为全人类共有，要保护公海资源不受掠夺，公海环境不受破坏；( 2 ) 各国拥有和保护其内海、领海及管辖海域的主权，任何国家不得向他国管辖海域 转移或造成污染；( 3 ) 发达国家是海洋的主要利用者和受益者，在保护海洋方面 应承担主要义务：( 4 ) 为促进海洋环境与发展事业，发达国家有义务在技术上和 经济上支持发展中国家；( 5 ) 在海洋环境保护国际合作或制定有关国际公约时， 应创造条件保证有发展中国家广泛参与。这些主张体现了我国的海洋环境政策， 也是我国在参与国际海洋制度建设进程中所持的态度。 除了以上中国参加的与国际海洋环境制度建设有关的会议和加入的重要文 件，中国缔约或签署的海洋环境保护的国际条约和协议主要还有：( 1 9 6 9 年国际 油污损害民事贵任公约、1 9 7 2 年防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约、 ( 7 3 7 8 国际防止船舶造成污染公约、( 1 9 9 0 年国际油污防备、反应和合作公 约、( 1 9 9 2 年生物多样性公约和( 1 9 7 1 关于特别是作为水禽栖息地的国际重 要湿地公约等。( 中国已经缔约或签署的国际海洋环境公约详见附表) 作为最大的发展中国国家和在海洋环境保护领域有重大影响的国家，我国 一直积极参与全球海洋环境合作。近年来，我国在参与和推动海洋环境国际合 作与交流方面F 1 益活跃，扩大了影响，树立了负责任的环境大国形象：同时， 在双边、多边和区域海洋国际环境合作中，坚持“以外促内”原则，围绕我国 的海洋环境保护事业，维护国家权益，争取最大利益，极大地促进了我国的海 洋环境保护。 二我国参与区域性海洋环境制度的历程 囝酗制度背景下的我国海洋玮境法律制度建设研究 由国家环保总局负责组织实施的海洋环境保护国际合作事务包括联合国环 境规划署倡导的全球区域海洋行动计划、防止陆上活动影响海洋全球行动计划 和双边政府合作协议。 我国是区域海行动计划东亚海行动计划与西北太平洋行动计划的成员国之 一，在东亚海行动计划框架之下，我国参加的“扭转南中国海项目及泰国湾环 境退化趋势”项目( 简称“南中国海项目”) 进展顺利，红树林、海草、湿地 和防治陆源污染四个专题在第一轮项目示范区挑选中各有一个获得批准；共同 完成了“东亚海跨境诊断分析”报告，组织编写了“南中国海跨境诊断分析与 战略行动计划框架”国别报告；参与制定了防止陆源污染东亚海区域行动计划； 参加了东亚海区域珊瑚礁监测与数据收集活动。 在西北太平洋行动计划方面，我国参加的6 个项目分别为：综合性数据库 和管理信息系统项目，区域内国家环境政策、法规与战略项目，近海与沿岸及 相关淡水环境监测和评价项目，海上油污染防备与应急反应项目，海洋环境保 护公众宣传教育项目，保护海洋环境免受陆上活动污染项目准备。 防止陆上活动影响海洋全球行动计划是由联合国环境规划署倡导实施的全 球沿海国家环境保护活动，于1 9 9 5 年正式启动，其首要任务是通过寻求新的、 额外的财力资源来建立市政污水处理设施，以减轻陆源对海洋的污染。我国积 极参加了这个计划，始于1 9 9 8 年的渤海碧海行动计划是国内最大和最直接 的活动。 l 始于1 9 9 7 年的中韩黄海环境联合调查项目是我国政府和韩国政府签约的 环保合作项目。丌展该项目能大量获取黄海公海海域环境质量状况的科学监测 资料，科学、公证地掌握黄海公海海域坏境质量状况，为两国政府进行黄海海 域环境质量控制与污染防治提供科学依据。 国际海洋环境合作项目为我国海洋生态环境保护工作提供了大量重要的技 术援助，取得明显成效。南中国海项目中防治陆源污染物污染海洋、红树林、湿 地及海草等研究工作在摸清我国南方沿海三省海洋生态环境和资源的污染现状 和破坏程度基础上- ，分析原因，提出对策，为制订还区域海洋与海岸带生态环境 保护行动计划起到了重要的指导作用。此外，“西北太项目”、“东亚海”、“中韩 黄海环境调查”、中美海洋与海岸带管理科技合作、中韩海洋科技合作项目均取 国际制度背景卞的我圊海洋环境法律制度建设研究 得明显进展。 l 海洋环境制度建设不是由一群专家凭空设计出来，而是需要大量的、准确 的、详细的资料，以及从事海洋环境保护的实践，中国参与的这些海洋环境国 际合作项目则在这些方面起着基础性作用，对于良好的海洋环境制度的形成发 挥了积极影响。同时，在实践中，也可以落实海洋环境制度，能够发现问题， 深入调查，及时提出中肯的完善意见，这种作用也是不可忽视的。因此无论从 制度设计的基础工作角度还是从落实、完善制度角度来看，中国在国际海洋环 境合作中对海洋环境制度建设也做出了积极贡献。 第二章国际海洋环境制度的发展历程及对我国的影响 第一节国际海洋环境制度的发展历程 早在二十世纪初期，具有环境意识的部分国家就已经提出应进行保护海洋环 境的制度构建工作。1 9 2 6 年，美国在华盛顿召开了有1 3 个国家出席的关于防止 油污污染海洋的国际会议。这是旨在通过缔约国缔结国际条约来防止船舶造成海 洋环境污染的第一次尝试。但出于种种原因，会议未能达成一致，未能制订一个 在国际上统一执行的条约。但是确实丌始了人类对海洋环境问题的相关制度性的 研究。1 9 3 4 年英国政府向当时的国际联盟提出了关于船舶防污的提案，此提案 得到了许多国家的支持，但是由于第二次世界大战的爆发：该提案未获实质性的 进展。1 9 5 4 年，有四十余个国家和联合国际联合国粮农组织的代表参加的防止 海洋污染的专f l 夕l - 交会议在伦敦召开，与会代表一致努力，会议取得了丰硕的成 果，制定并通过了1 9 5 4 年国际防止油类污染海洋公约。1 9 5 4 年油污公约 的诞生，标志着国际社会在海洋环境保护方面的国际立法和国际合作迈出了具有 决定性意义的一步。 从1 9 5 4 年到现在半个世纪的时间，出于国际社会和各国政府海洋环保意识 的同益增强，所以海洋环境保护的国际立法和国内立法工作得到了不断的发展， 海洋环境保护的制度已经初步建立。海洋环境的制度构建工作大致可以分为以下 四个阶段： 一第一阶段 圃际制艘背景下的我同海洋玮境法律制度建设研究 第一阶段从1 9 5 4 年签订1 9 5 4 年油污公约到1 9 7 2 年联合国在瑞典首都 斯德哥尔摩召开人类环境会议。这一阶段是现代环境主义的形成阶段。国际海洋 环境立法工作处于萌芽阶段，国际社会开始关注海洋环境保护问题，关心的重点 在于防止海洋油污方面。在这一阶段签署的国际公约主要有以下几个；1 ：1 9 5 4 年 油污公约：大陆架公约( 1 9 5 8 年) ；公海公约( 1 9 5 8 年) ；南极条约( 1 9 5 9 年) ；国际干预公海油污污染事故公约( 1 9 6 9 年) ；国际油污损害民事责任公 约( 1 9 6 9 年) ：设立国际油污损害赔偿基金公约( 1 9 7 1 年) 。 二第二阶段 第二阶段是从1 9 7 2 年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开人类环境会议到 1 9 8 2 年联合国海洋法公约产生。1 9 7 2 年联合国瑞典首都斯德哥尔摩召开人 类环境会议是人类环境保护的标志性事件。会议发表的人类环境保护宣言和 通过的人类环境行动计划开启了对海洋环境的全面保护工作。该会议首次将 环境问题提上最高的国际政治议程，开启了东西方冷战时代有关环境问题的南北 对话。斯德哥尔摩宣言从道德的高度提出的一系列保护自然资源和环境的原 则，为国际海洋环境制度的建立奠定了最初的基础。人类环境保护宣言规定： “各国应采取切措施，以防止那些危害人类健康、损害生物资源和海洋生物、 破坏环境舒适或干扰海洋的其他合法利用的物质对海洋造成污染”。该宣言发表 以后，各国在海洋环境保护领域进行了广泛的国际合作，有力的促进了国际海洋 环境制度的形成。 斯德哥尔摩会议后，各国纷纷制定环境法并设立负责环境政策的行政机构， 同时，国际上形成一系列多边环境公约，比较重要的有：防止倾倒废物和其他污 染物海洋公约( 1 9 7 2 年) 、国际防止船舶污染公约( 1 9 7 3 年) 、防止陆源污 染海洋公约( 1 9 7 4 年) 、( 9 7 3 年国际防止船舶污染公约的1 9 7 8 年议定书( 1 9 7 8 年) 、南极海洋生物资源保护公约( 1 9 8 0 年) 。 1 9 7 2 年斯德哥尔摩人类环境会议发表的人类环境保护宣言和通过的人 类环境行动计划是保护海洋环境制度发展的重要里程碑。它不但为国际国内环 境立法及制定环境政策提供了方针及原则。根据这次会议，联合国环境规划署( u NEP ) 作为联合国内协调重大环境行动的专门机构应运而生。作为全球环境保 护的规划设计组织部门，在为促进海洋环境保护的立法和开展全球及区域间的海 1 4 困际制度背景下的我国海洋玮境法律制度建设研究 洋环境保护的国际合作方面发挥了积极的作用，做出了突出的贡献。 三第三阶段 第三阶段是从1 9 8 2 年的联合国海洋法公约产生到1 9 9 2 年联合国在巴西 首都里约热内卢召开环境与发展大会。这一阶段是国际国内海洋环境制度构建和 实施的繁荣阶段。1