农业局房屋登记行政诉讼讲话-农林牧渔

1 / 5 农业局房屋登记行政诉讼讲话 /农林牧渔 一、房屋登记行为应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的 行政诉讼时效是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的有效期限，一旦超过，法院将不再受理或予以驳回当事人对该行政行为不服而提起的行政诉讼，这就是说，超过时效导致不能启动诉讼程序。 涉及不动产的具体行政行为有 “ 具体行政行为 ” 和“ 其他具体行政行为 ” ，两者有一定区别：前者是行政机关依照法律赋予的权力，通过法定程序对客观事实的确认，属于合理管理所产生 的行政行为；后者是行政机关以外的组织依具体法律授权行使一定行政职能所产生的非管理性质的行政行为。两者相比，管理主体、性质和法律效果均不同。 由于涉及不动产的具体行政行为有 “ 具体行政行为 ”和 “ 其他具体行政行为 ” ，其诉讼时效是不同的，那么房屋登记发证属何种行政行为 ?笔者认为房屋登记发证应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的。 首先，从管理主体来看，房屋登记机构是具体的登记发证单位，它属于法律、法规授权的其他组织，是指依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织，属行政机关 的派出机构。关于这一点，物权法第九条至第2 / 5 十三条及房屋登记办法第四条都有明确的法律、法规的授权规定。大家知道房屋登记发证有登记机关和登记机构之分，登记机关负责登记发证的管理，登记机构受登记机关的委托，依法授权负责登记发证的具体行为，属于非国家行政机关的组织。就 *而言，市产权监理处属于 “ 公益类 ” 行政事业单位，必不具备国家行政机关的组织要素，而只能为依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织，即其他行政组织。 其次，从组织机构来看，登记机构符合其他行政组织的条件，主要是它依法行使 登记发证的行政职能时，是行政行为的具体主体，并可对外承担法律责任，尽管行政诉讼的对象是登记机关，但实际应诉和承担法律责任的还是登记机构。 第三，从新的登记观念来看，房屋登记必然是其他行政行为。随着物权法及房屋登记办法的实施，房屋登记簿已是房屋登记的核心，不再足 “ 房产证是房屋产权的唯一的、合法的凭证 ” 这个老观念；房屋登记实施 “ 依申请登记 ”? 则，登记由申请人启动，不再是登记机构的管理手段；登记机构的职能由 “ 发放房产证为主 ” 转化为 “ 依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载 ” ，将 登记作为物权公示手段，严格限制了登记机构依职权登记的情形；登记机构实行 “ 以形式审查为主、辅以必要的实质3 / 5 审查 ” 的原则，淡 化实质性审查，不再是 “ 行政确权 ” 而是 “ 行政确认 ” 。从这些转变看，房屋登记的行政行为性质发生相应的变化，即登记为完全听凭当事人的意思所产生，不再具有 “ 具体行政行为 ” 的 “ 行政管理 ” 要素，故只能为“ 其他具体行政行为 ” 。同时，房产证的法律地位也不可能与建设工程规划许可证等行政许可所颁发的证件相比较，属于一种形式登记的产物，即其他行政行为的结果。 二、房屋登记的行政诉讼时效宜短不宜长 过长的诉讼时效不利于社会的安定团结。就 *地区而言，目前 *市城区有 l 万份非公寓式的老私房的房产证是 *年前颁发的，锡山区、惠山区、滨湖区和新区颁发的未拆迁的农村老私房的房产证估计在 10 万份左右。如果按 “ 不动产的具体行政行为 ” 的行政诉讼时效 “20 年 ” 为房屋登记的诉讼时效界限，那老私房的登记发证行为均有可能列入行政诉讼范畴， 90以上老私房将成为行政诉讼的主要客体。也许有人认为，这是好事，是对登记机构的考验。其实不然，持这种看法的人没有看到事物的另 面，即大量的行政诉讼不利于社会的安定团结。这是因为城市房屋总登记和村镇房屋总登已的当时登记规定互不相同，与现在的规定有更大的不同，特别是村镇房屋总登记当时并无登记办法，现在诉讼起来， ?告无不要求被告提供当时的发证法律依据，或以现在的登记办法去衡量当时的登记，动辄指责登记机构违法行4 / 5 政，其后果必然是 *年 -1991 年城镇房屋总登记以及 1988 年开始的村镇房屋总登记后房屋权属相对稳定的状况将被破坏，社会安定团结面临新的挑战，目前村镇房屋要求撤证的案件激增便是明证。如以 5 年为房屋登记的行政诉讼时效则可大大减少行政 诉讼的故意，以稳定社会秩序。 行政诉讼时效定为 5 年，就可大大减少行政诉讼中 ?、被告法律地位不平等的现象。从 *年 *市区第一起行政诉讼案到今天的行政诉讼案来看，大致分为三类：一是起诉登记机构行政不作为；二是不服登记机构的发证行为，包括要求撤销发给他人的房产证；三是不服登记机构对房屋登记簿的更正行为。从上述情况看，第二类行政诉讼案占 80以上，对登记机构影响最大。究其 ?因，绝大多数为已登记领证的老私房面临拆迁， ?有的权利关系人想从中分一 “ 羹 ” ，即使早就知道房屋已继承、赠与、买卖，明知自己已 不是权利关系人或权利申请人，无不以 “ 刚知道房屋转移登记给第三人 ” 的理由，有意识地利用行政诉讼时效来创造起诉条件。这样，行政诉讼时效的计算起点时间就变为由 ?告自定，而作为被告的登记机构及人民法院很难知道或确定真正的诉讼计算起点时间，难以实现 ?、被告在行政诉讼中的平等地位。由于 ?告自定行政诉讼时效的计算起点时间现象比较普遍，如把行政诉讼时效定为 20 年，只会加大 ?、被告法律地位的不平等，既然如此，还不如把行政诉讼时效定为 55 / 5 年，既可便于人民法院掌握行政诉讼时效标准，也可让被告法律地位趋于平等。 行 政诉讼时效高于 5 年，不利于维护法的秩序价值。这里有个公法与私法的法的秩序价值问题。行政行为是国家通过法定程序赋予对客观事实的确认，是国家公定力的实质体现，如房屋登记，出于物权公示而通过登记的法定程序，登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载，体现了公法的秩序价值。行政相对人为保护自己合法权利，需要通过国家的法定程序来确认，体现了私法的秩序价值。但是，相当部分的 ?告出于某些考虑，往往受自身利益驱动，可以完全不顾法的秩序和事实，任意界定行政诉讼时效的计算起点时间就成为 “ 家常便饭 ” 。如再 把房屋登记的行政诉讼时效确定为 20 年，那必然是对国家的公定力发动新的挑战，直接降低由公定力产生