中小城市流动摊贩治理路径分析——以四川省广安市为例.pdf

管理观察 Management Observer 总第 592 期 第 29 期 2015 年 10 月 中旬出版 74 作者简介：王晓燕（1 9 7 4 - ），籍贯：上海，学历：博士，职称：副教授。 随着城市化在全国范围内的飞速推进，城市人口激 增，一些缺乏劳动技能、失业下岗的群体为了维持基本 生活，未经政府主管部门审批就在城市人流较多的公共 场所以活动摊架或各种车辆为工具，从事日常货物买卖 或者从事低技能劳动服务。流动摊贩最主要的特征是无 正当经营许可、无固定注册资本、无固定经营场所、无 固定经营人员、无固定经营时间等。流动摊贩广泛存在 于我国城市街道、车站等公共场所中，他们在一定程度 上缓解了就业压力，为市民提供了生活便利，但也带来 不少社会问题。流动摊贩的治理问题在一些大中城市已 经引起普遍重视，并取得了积极进展，但对于中小城市 而言，如何有效治理流动摊贩仍然面临不少困难。 一、中小城市流动摊贩治理的现状及特点 我国目前对流动摊贩的治理研究大多集中在北京、 上海、广州等大城市上，研究样本单一，缺少对中小城 市流动摊贩治理的实证分析。本文以广安市为例，使得 研究样本呈现丰富性，并对其他同类型城市相关问题的 解决具有一定借鉴意义和参考价值。 （一）广安市流动摊贩现状调查 广安市位于四川省东北部，是四川省毗邻重庆最近 的一个地级市，是四川进入三峡经济区的东大门。广安 市 1993 年 7 月设立地区，1998 年 7 月撤地设市，属省辖 地级市，下辖广安区、岳池县、武胜县、邻水县、前锋 区、代管华蓥市。广安市辖区面积 6344 平方公里，总人 口 472 万，广安城区有金安大道、建安南路、思源大道 等 15 条主干道，以及民安中街、广宁南路、环溪一路等 30 条非主干道。市区面积 1536 平方千米，人口 123 万。 为了解广安市流动摊贩的实际生存现状和居民态度， 根据广安市区流动摊贩的实际情况，本次调查选择广安 市区的金安大道、建安南路、思源大道、万盛街等四条 流动摊贩集中、人流量大的地点作为主要调查区域，分 别对流动摊贩和附近居民进行了一定范围的问卷调查和 实地访谈。共计发放 100 份问卷，其中流动摊贩 60 份， 附近居民 40 份。经回收整理，分别得到有效问卷 54 份 和 36 份。相关数据及结论如下： 1. 流动摊贩经营群体的弱势性 根据对广安市区流动摊贩的现场访问和问卷调查得 知，从事流动摊贩的人员主要为“4050”的下岗人员或 本地失地农民，各年龄段占比如表所示表 1。 表 1 流动摊贩的年龄结构 183536454655566060 以上 14.4%38.1%43.3%3.9%0.3% 并且从业者文化水平普遍不高，初中文化占比 达 47.7%，小学及以下比重为 38.2%，高中及以上仅占 14.1%。从业者又主要分为以下几类：一是城市的下岗失 业人员、残疾人等，二是失地进城谋生的农民，三是文 化低缺乏技能的人，四是贴补家用的退休人员。这四类 经营人员的共同特征是：因各类原因缺乏就业机会而处 中小城市流动摊贩治理路径分析 以四川省广安市为例 王晓燕，刘 中 （上海政法学院，上海 2 0 1 7 0 1 ） 摘要：流动摊贩治理是城市管理的重要方面。治理理论中治理的主体多元化、主体间权利的互相依赖性 和互动性等内容对城市流动摊贩的治理具有重要指导和借鉴意义。本文以四川省广安市为例，对当地流 动摊贩治理进行了一定范围的问卷调查和实地访谈，并对其现状、特征及原因等方面进行了实证分析； 根据广安市城市治理的现状，结合国际国内一些地方的治理经验，就中小城市流动摊贩治理问题提出了 相关对策和建议。 关键词：中小城市 流动摊贩 治理 75 国家治理与政府效能 于社会弱势地位，通过经营流动摊贩长期或者暂时维持 生计，如表 2 所示。 表 2 流动摊贩的结构组成 下岗人员失地农民低文化人员残疾人退休人员 46.2%32.8%18.4%1.3%1.3% 2. 流动摊贩经营内容的多样性 据调查，广安市摊贩经营的主要内容是流动小吃饮 食、流动水果蔬菜、流动衣物饰品贩卖以及少量的修车、 修鞋等服务。众所周知，四川是全国著名的美食大省， 小吃多样且名满天下，这决定了饮食在众多的流动经营 行业中占据大部分份额，如表 3 所示。 表 3 流动摊贩的经营内容 饮食水果蔬菜五金玩具衣饰补修其他 52.6%13.1%10.5%6.5%6.5%5.2%3.9%1.7% 3. 流动摊贩经营时间的集中性 流动摊贩的经营时间与经营地点、 经营内容相关联。 例如，在公交站牌、地铁口摆摊的商贩，会选择上下班 集中的时间段，而学校附近的商贩会选择学生上学、放 学时间经营，而提供修鞋、修车服务的商贩则会选择较 为固定的地点全天经营。 上述流动摊贩经营人员的调查结果中可以看到，流 动摊贩的存在，在改善弱势群体的生活和促进社会稳定 等方面起着重要作用， 一定程度上缓解了城市就业压力， 流动摊贩的存在有一定的必要性。 4. 居民对流动摊贩的认可度较高 为得到对流动摊贩的全面认识，同时也为了解流动 摊贩存在的客观原因，本次调查对流动摊贩集中地区附 近居民对流动摊贩的态度认知也进行了一定范围的抽样 问卷，结果如下 :91% 的居民认为流动摊贩有存在的必要 性，而认为应该禁止流动摊贩的居民占比仅有 9%；就居 民从流动摊贩购买商品的情况看，大部分居民都表示有 过购买经历，其中偶尔购买的居民比重占 53.1%，经常 买的占比 35.1%，只有 11.8% 的居民没有过类似经历。 这说明，流动摊贩的存在方便了市民的日常生活。 主要是因为流动摊贩从事行业基本上是与居民日常生活 密切相关的服务行业，与超市、商场相比有较大的价格 优势，满足了较低购买力人群的消费需求。 （二）广安市流动摊贩治理的效果 根据国务院及其法制办相关文件，2002 年，广安市 人民政府制定下发了广安市城市管理相对集中行政处 罚权试行办法，对广安市相对集中行政处罚权的试点 工作作了具体规范。这些举措使得广安市的流动摊贩治 理问题取得了很好的成效，流动摊贩的秩序性增强，广 安市城管“暴力执法”等现象减少，然而，广安市流动 摊贩问题仍未从根本上解决，摊贩和城市管理者的矛盾 依然存在。本次调查从市容环境卫生、质量问题、影响 治安、妨碍交通和国家税收损失等几个方面设计了相关 问题，从调研结果中可以看到，市容环境卫生和妨碍交 通这两项比重分别占 60.9% 和 22.1%，是流动摊贩造成 的主要负面影响，而产品质量问题只占 8%，治安和税收 两个方面分别占 6.3% 和 2.7%，如表 4 所示。 表 4 流动摊贩的负面影响 市容环境卫生妨碍交通质量问题影响治安国家税收损失 60.9%22.1%8%6.3%2.7% 概括而言，广安市流动摊贩治理的效果体现在以下方面： 1. 治理范围广，次数多 流动摊贩的活跃存在并非城市管理人员的不作为， 恰恰相反，不同中小城市都态度积极的对流动摊贩问题 进行整治。拿四川省广安市来说，城管执法机构几乎每 年都会对流动摊贩问题进行专项或者联合整治，2009 年， 针对流动摊贩应变性强、反复性大的特点，广安市城管 执法局坚持 “以人为本， 关爱民生；以疏为主， 疏堵结合” 的方针，综合治理流动摊贩的管理“顽症”，实现了“五 个转变”。2012 年广安市城市管理行政执法局关印发流 动摊贩专项整治行动实施方案，2014 年广安市实施了 创建全国文明城市流动摊贩专项整治行动实施方案 ， 但治理效果不显著，治标不治本。 2. 不断探索新的执法方式 由于我国中小城市流动摊贩问题面临着 “久治不愈” 的困境，不同城市开始转变思想，实施新的管理方式。 如江苏省宿迁市和广安市采取“女性执法、微笑执法” 的方式，苏州市采用“疏堵结合，以疏为主”的方式， 很多城市吸收国外的有益经验，在本地区也实行“分区 管理”的方式，获得了群众和摊贩的认同。 3. 治理以“突击式”的执法方式为主 不同城市对其治理的方式与程度存在差异。“突击式” 的执法方式由于其本身的行为特征而被人们形象地戏称 为 “猫鼠游戏” ， 具有 “游击战” 的显著特性， 治标不治本， 不能长期维持治理效果的弊端。 （三）广安市流动摊贩治理中的问题分析 总体而言，广大中小城市在流动摊贩治理中治理范 围广、次数多，但收效不明显。究其原因，主要有以下 几个方面： 1. 行政执法体系滞后，执法依据不足 由于中国目前的法律体系内还没有一部具体的独立的 城市管理综合执法的法律法规，因此“借法执法”的现象 普遍存在，广安市也不例外，其他部门的相关法律法规是 其执法依据的主要来源，这就导致了对流动摊贩管理的主 76 国家治理与政府效能 管单位不统一， 无益于执法协调， 直接导致了执法的低效率。 2. 执法形式单一，治标不治本 城管执法形式单一不单单是广安市城市治理中突出 的问题，在全国的其他中小城市也普遍存在此类问题， 这里所说的执法形式单一主要是指城管执法所采用的 “突 击式”的执法方式，即在摊贩没有预见或者躲避不及的 时候突然临时检查，治标不治本，而且极易引起执法人 员和摊贩的冲突，不利于社会的稳定和有序。虽然广安 市目前存在女子执法中队， 该中队在2013年也被评为 “巾 帼文明岗”以及“青年文明号”，但是仍然没有从根本 上改变广安市执法形式单一的现状。 3. 执法人员素质有待提高，缺乏权威性 一个好的执法者不仅可以贯彻实施法律，更能用法 律引导人民遵守法律。虽然广安市近年来暴力执法等不 文明执法现象在不断减少，但有些执法人员仍需要提高 自身素质，提高执法质量。同时，依据国务院法制办和 四川省政府的相关规定，相关执法人员必须是公务员， 而目前多数行政执法人员却是劳务派遣制的“临时工”， 导致行政执法行为缺乏足够权威。 综上所述，广安市流动摊贩的治理需要不断完善执 法体系，避免城管执法的单一模式，提高执法人员素质。 同时，还需要社区组织和民众的广泛参与和不懈努力， 才能推动摊贩问题的妥善解决。 二、中小城市流动摊贩治理的经验借鉴 城市流动摊贩是发达国家和发展中国家普遍存在的 “城市现象”。在不同国家和地区，流动摊贩治理的方 式各有其特色。中小城市可以通过学习和借鉴其治理经 验，从中获得启发，提高城市治理水平。 （一）国外摊贩治理的经验借鉴 1.“美国式”治理模式 美国对于流动摊贩采用了宽容、温和的治理方式。 摊贩需要对“许可证”进行实名申请，分长期和短期两 种，申请手续简单便捷。摊贩经营时间灵活、地点丰富， 摊贩可以长期经营，也可以业余摆摊，地点也可以车站、 码头、公园等公共场合。警察就是唯一的执法人员，负 责保护公共安全、公共卫生和地区交通。美国的这种“实 名申请”的治理方式启示我们，中小城市流动摊贩治理 问题要逐渐法制化、程序化、规范化，这样目前我国摊 贩存在的流动性、无序性等问题会得到很好的解决。 2.“韩国式”治理模式 韩国在摊贩治理问题上采用 “分区式” 的管理方法。 将市区划分为非贩卖区，指将严重影响市容和交通的地 段， 如主干道、 火车站、 广场等。 第二类是相对禁止区域， 指妨碍程度较小的地区，严加控制。第三类是鼓励引导 区域，如城市中心外围的空地、绿地和传统市场内的道 路等。“韩国式”的分区治理模式启示我们，对中小城 市的流动摊贩治理要实事求是，要根据本地区的交通状 况、公共场所分布等现状，合理划分流动摊贩经营区域。 3.“印度式”治理模式 印度对流动摊贩的治理独具特色， 主要措施有两种， 一是承认流动摊贩在促进当地商业繁荣方面的积极作用， 赋予其合法地位并划分出适当的经营区域，二是建立起 当地政府、警察、商会、摊贩组织、社区相互制约平衡 的管理机制，促使各个团体之间的协同合作，从而促进 城市的长治久安。印度的这种对流动摊贩的治理方式既 体现了“管理”又体现了“鼓励”，启示我们中小城市 在治理中要给予摊贩们充分的“话语权”，积极听取他 们的利益诉求。 4.“泰国式”治理模式 泰国的摊贩治理方式可以为发展中国家提供一种有 效的尝试。泰国政府奉行保护摊贩利益的政策，在泰国， 小商小贩可以自由的设点摆摊，采用这种放任性的政策选 择的国家，政府对流动摊贩的治理理念是重视弱势群体的 生存权。一方面，政府对此类自力更生型的流动摊贩经营 会给予一定的包容和保护；另一方面，政府也在试图采取 积极的就业政策，并完善社会保障制度等措施来减少流动 摊贩的数量。泰国的这种自由放任的管理模式启示我们， 中小城市流动摊贩问题存在的背后，有很多深刻的社会原 因，摊贩作为城市中的弱势群体，城市管理机关应该充分 考虑其生存问题，不可简单的强制取缔。 另外，还有菲律宾首都马尼拉对流动摊贩的卫生管 理采取了有效举措。政府要求摊贩经营者保持经营场所 的整洁、 不占道， 政府为其提供可饮用水源进行卫生清洁， 提供手推车制作补助，不定期检查食品安全等。非洲的 毛里求斯采取的有效做法是对摊贩经营者进行食品卫生 学课程的培训。这些举措，都有效地引导和规范了流动 摊贩的经营活动。 （二）国外摊贩治理的经验借鉴 1. 香港地区治理模式 我国香港地区的做法是实现流动摊贩“牌照制度” 77 国家治理与政府效能 管理。即按街区交通情况及市民的日常需要，确定固定 摊位和流动摊位数目，颁发固定牌照和流动牌照，采用 公开竞拍形式。香港地区的执法方式类似于美国，都是 通过发放牌照的方式来规范流动摊贩的存在，促使摊贩 和谐、有序发展。 2. 温州地区的治理模式 温州市作为中国著名的小商品集散地，流动摊贩问 题更是难以避免。早在 2011 年温州市就开始推行温州 市区流动摊点临时疏导点设置和管理标准（试行）， 有了自己独特的管理城市流动摊贩的方法。温州市立足 “堵疏结合、以堵为主”的工作思路，按照区域功能、 道路等级、管理步骤，明确具体区域或道路，每年按照 城市发展调整，结合城市化建设不断推进城市化管理。 像韩国一样，温州市的执法模式虽然也采用了分区管理 的方式，但整体偏向于对流动摊贩采取严格的态度，以 堵为主，这启示我们中小城市的流动摊贩治理缺少不了 雷厉风行、大刀阔斧，严格的态度有利于执法的严肃性 和权威性。 3. 苏州地区的治理模式 苏州市对流动摊贩问题是采取“疏堵结合、以疏为 主”的治理模式，流动摊贩有其生存的社会基础和社会 条件，所以对其要因势利导。苏州市按照“主干道和重 点地区严禁、次干道严控、内街小巷和城乡结合部规范” 的总体思路， 结合苏州市的实际情况， 新建了便民早餐点、 地产时令瓜果临时销售点等。与温州市不同的是，苏州 市在对待流动摊贩问题上采取比较温和的态度，以疏为 主， 让公众和流动摊贩参与到城市管理中来。 这启示我们， 在中小城市流动摊贩治理问题中还要采用高压怀柔的策 略，有打击，又要有包容。 4. 济南、贵阳等城市的探索 对流动摊贩的管理，执法者与流动摊贩由对抗转为 合作， 最重要的一个前提就是思路的转变。 2011年， 济南、 贵阳等城市探索城管 “柔情路线” ， 由 “为城市管理人民” 向 “为人民管理城市” 转变， 受到摊贩和市民的一致好评。 贵阳市出台相关政策规定，对临时占道摊位，将按“不 影响市容市貌、不影响消防安全、不影响道路交通、不 影响市民生活”的原则，相对集中规范设置，为摊贩保 留在城市的生存空间。目前，首期临时占道摊区已步入 正轨，共安置低保户、下岗困难职工等 5000 余人。2011 年1 月15 日， 济南市城市管理局挂牌成立， 并确立了 “为 人民管理城市”的全新理念，在方式上灵活创新。例如 设置临时销售点，酝酿推出了“地图管理法”：“西瓜 地图”、“便民自行车摊地图”、“便民报摊地图”等。 同时，济南开展的一系列“百姓城管”行动也被专家认 为是城市管理“济南模式”的一大亮点，逐步形成了群 众共建、共管、共创文明城市的城市管理新格局。 山东大学政治学与公共管理学院副院长曹现强认为， “济南模式”成功化解了“城市管理力度不断加大，城 市管理效果持续恶化”这一悖论，改变和扭转了政府单 一主体、管理部门分割、行政手段为主、被动反应式的 传统城市管理方式，已成为我国转型时期城市管理的一 种新范式。 三、中小城市流动摊贩治理的对策与建议 中小城市流动摊贩治理是一个长期的过程，需要在 学习中不断实践、探索。结合当前我国城市流动摊贩治 理的现状，以及借鉴国内外城市流动摊贩治理经验，特 提出以下建议： （一）完善城管执法法律体系，创新城管执法方式 治理流动摊贩比较有经验的国家，基本具备相对完 备的法律， 对管理主体、 管理对象及管理方式有详细规定。 如日本在城市管理方面制定了轻犯罪法（1958 年制 定，1983 年修订）。轻犯罪行为包括乱买卖、乱停靠等 共计 34 项。纽约市政府专门制定了纽约市摊贩管理条 例和摊贩保护第一修正案，从摊贩经营许可条件、 营业时间、地点、摊位结构、食品卫生要求、操作规范 等方面，以明确规章制度规范街头小贩的行为。我国一 些城市和地区也相继出台了具有地方特色的城市流动摊 贩管理的相关文件和法规，例如上海市城市设摊导则 （2007），上海市食品摊贩经营管理办法（2015）， 广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法（2011）， 北京市食品摊贩监督管理办法（2013），杭州市流 动摊贩（便民服务）疏导点设置与管理工作指导意见 （2014）等，但还需要进一步完善。 另外，执法方式需要不断创新。“突击式”的城管执 法在我国比较普遍，经常采用围追堵截等方式，执法方式 粗暴、单一。这要求城管执法人员在借鉴国内外摊贩治理 的成功经验的基础上，不断创新执法手段，反复探索和验 证，找到一种适合我国国情和社会现状的执法方式。 （二）加强行业自律，从自身获得突破 流动摊贩之所以被很多国家的政策所限制或取缔， 78 国家治理与政府效能 这和流动摊贩自身存在的问题有很大关系。有的城市的 流动摊贩不顾及市容市貌，乱扔垃圾，随意摆摊设点， 造成了交通堵塞，环境污染。这就要求流动摊贩建立地 区性质的摊贩行业协会或者管理机构，加强行业自律， 实现摊贩“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。 2004 年，印度政府通过了街头小贩国家政策，认可 了流动摊贩的合法性地位，以有序化的管理法规对流动 摊贩加以管理。韩国的摊贩协会在增进政府与摊贩之间 的沟通协作、维护摊贩合法权益、实行摊贩自治等方面 也起到重要作用。 成立流动摊贩行业协会有利于摊贩自身利益的维护， 使得摊贩有统一的渠道和路径和外界交流、沟通，从而 获得话语权。如果摊贩们的利益诉求是通过暴力或者其 他不文明的方式表达出来，不仅会贬低摊贩形象，更容 易导致摊贩与执法人员的矛盾，而且摊贩零散的利益呼 吁的声音不太容易引起社会和政府机关的普遍关注，只 有建立摊贩行业协会，才能发出关注“最强音”。广安 市在此种举措中已迈出自己的步伐，如探索成立“流动 商户之家”，通过选举流动商贩代表，定期组织代表开 展座谈交流，搭建沟通交流平台和利益协调机制，引导 商贩和城管双方从对抗走向对话，逐步打破城市管理中 的困境。 （三）发