原则基准金融监管的冷思考.pdf

原则基准金融监管硇冷思考 口谭金可 ( 华东政法大学科学研究院，上海2 0 1 6 2 0 ) 摘要】原则基准金融监管是域外金融监管领域的新模式，相对于传统的规则基准监管模式，有助于促进金融创新和提 高金融自由度。目前我国存在着对原则基准监管的倾向性偏好，有必要冷静分析原则基准监管的利弊，并深入反思金 融监管目标、金融监管基础环境建设以及金融监管体制完善。 关键词】原则基准；规则基准；目标监管 中图分类号 F a 3 2 3 3 2 【文献标识码】A 文章编号 1 0 0 3 - 1 1 S 4 ( 2 0 1 3 ) 0 5 - 0 1 0 4 - - 0 3 近年来“以原则为基准的监管”( 下文简称原则 基准监管) 成为金融监管领域的热门话题。牛津学者 D a nA w r e y 指出“原则基准监管”将是2 1 世纪全球金 融市场最有代表性的监管发展趋势。( D a nA w r e y ， 2 0 L O ) 英国在全球首开原则基准监管先河，引起了很 多国家的关注。美国财长鲍尔森曾建议，“为了保持 美国在全球金融市场的地位，应该走向一个更为灵 活的、英式风格的监管路径。”( J e r e m yG r a n te ta l ， 2 0 0 6 ) 我国金融监管高层也多次提到要加强原则基 准监管，不少学者主张以原则基准监管为目标完善 我国的金融监管体系( 倘静，2 0 0 7 ) 。但原则基准监管 模式“披着简单的外衣，却有着极为复杂的身躯” ( J u l i aB l a c k ，2 0 0 7 ) 。在原则基准监管“热度不减”的 情形下，有必要冷静思考应如何慎重对待此种监管 模式。 一、原则基准金融监管的界定 目前对原则基准监管的概念，尚无统一的界定， 通常采用与规则基准监管相区别的方式来描述。如 以限速为例，原则基准的规范模式一般为1 “任何情 况下，车速都不得超过正常合理审慎的速度”；规则 基准的规范模式为：“任何情况下，时速均不得超过 1 1 0 公里。”( L o u i sK a p l o w ，1 9 9 2 ) 英国金融监管服务 局( F S A ) 认为，“原则基准监管以高层次的规则作为 手段来达到监管目标，更多地依赖原则并关注所希 望实现的更清晰结果，更多的让金融机构管理 层来决定如何实现监管结果。”( F S A ，2 0 0 6 ) 换言之， 原则基准监管既不像规则基准监管那样，运用量化 的指标和标准化的方法具体规定权利、义务和责任， 也不事先设定任何明确的事实状态，是以概括性的、 具有普遍适用性的原则作为监管的指引和依据。原 则基准的特征主要表现为以下几点：( 1 ) 规范内容大 多具有普遍适用性和高度概括性。通常定性而不定 量，常用如公平、合理等具有价值判断性的用语，而 少用如“在两个工作日内、收入两千万”等量化的规 则，应用范围普遍，实施起来弹性灵活。( J u l i aB l a c k ， 2 0 0 7 ) ( 2 ) 在监管上更关注监管目标和结果。“向原则 基准监管的转变，将重点放在确实重要的结果而非 程序或者过程上。赋予监管对象更多灵活性来实现 与特定经营模式相适应的目标。”( F S A ，2 0 1 0 ) ( 3 ) 监 管方式更注重引导激励。“监管者关注的是向监管对 象提供实现社会所期望目标的激励。”( C a r , C o g l i a n e s e ，2 0 0 3 ) 采用和风细雨式的“君子协议”和 积极引导，鼓励监管对象根据监管要求结合自身经 营管理，达到监管意图。( 4 ) 监管机构与监管对象互 动协调。监管者与被监管者之间积极合作，体现“你 立规，我评价”的“引与导”关系，监管要求与金融实 践和谐共进。( 5 ) 突出监管对象高管层的责任。F S A 曾 就银行利率风险管理问题明确提出只会就风险诱 因、特点及防范原则提出指引，由l t g 管对象根据风险 状况自行选择防范措施。( F S A ，2 0 0 6 ) 二、原则基准金融监管立法的原因、 进展与内容 英国最先实施原则基准监管模式，其改革是在 固管理现代化 万方数据 多重原因和背景下做出的选择：“金融大爆炸”的金 融自由化改革促进了英国金融业的国际化，全球化 背景下的金融创新对原有的监管模式提出了挑战， 也使英国在全球范围内的金融领跑地位岌岌可危。 规则基准监管模式下，监管法规的普适性捉襟见肘， 及时性和应变性日益不足。在此背景下，如何提高金 融市场的效率和竞争力、促进监管和创新发展的合 理平衡，成为促使英国变革金融监管模式的主因。 2 0 0 0 年6 月英国女王批准了金融服务与市场 法，根据该法，金融服务监管局取代了住房抵押贷 款互助会等其他6 个金融监管机构。金融服务与市 场法以原则基准监管理念为导向，仅规定了金融监 管的原则性架构，为了保证监管工作的缜密、顺畅， 该法授予F S A 多元且富有弹性的监管权限，其中最典 型的就是赋予其发布命令与指导的权限。( F S A ， 2 0 1 0 ) 2 0 0 1 年，英国金融服务局修改了其监管手册，公 布了规范金融活动的基本依据基本商业原 则，明确金融机构应当遵循的1 1 条原则：( 1 ) 本着忠 实诚信原则执行业务；( 2 ) 本着善良管理人之注意义 务勤勉、尽职；( 3 ) 以合理注意适当之风险管理系统 监控其业务的组织与实施；( 4 ) 审慎原则，维持充足 的资本；( 5 ) 遵守市场行为准则；( 6 ) 依客户利益行事 并公平对待所有客户；( 7 ) 以准确、公平和无误导的 方式向客户提供信息；( 8 ) 公正处理各项利益冲突； ( 9 ) 以合理注意确保其向客户所提供的建议和服务 为符合客户需要；( 1 0 ) 应对客户资产保护保全有妥 当安排；( 1 1 ) 以开放与合作的态度与监管者互动。 F s A 认为，原则基准监管具体包括以下要求 ( M a r t y nH o p p e re ta l ，2 0 0 6 ) ：( 1 ) 依赖现有的原则， 而不是制定更多的规则；( 2 ) 整合监管的基本原则， 增强其可操作性，使之直接运用于监管工作，避免繁 杂的程序扭曲其特色；( 3 ) 如果不得不放弃引用现有 原则，而启用规则，那么规则应尽量概括，且应关注 其目标效果，非有充足理由不得太过细化；( 4 ) 在执 行欧盟指令时，不得修饰或增加任何额P l - 要求； ( 5 ) 确保F S A 职员能够更好的运作原则监管，更好地 了解监管对象，不是简单地运用规则，而是基于目标 效果导向裁判。 2 0 0 5 9 1 2 月F A S 公布了更好的监管行动计划， 提出进一步发挥原则在金融监管中的作用。2 0 0 6 年 英国再度修正金融服务与市场法，正式贯彻和实 施了原则基准监管l ( 1 ) 以概括性的原则为标准，而非 细节性规定；( 2 ) 以结果为导向监管；( 3 ) 增加高级管 理人员的管理责任。监管重点以“公平对待顾客”为 核心理念。2 0 0 7 年4 月F S A 发起了“更深入地原则基准 监管行动”，发布了原则基准监管：关注紧要的结 果，标志其原则基准监管理念的升级。英国原则基 准监管模式希望弥补传统规则基准监管方式的缺 点，促进金融创新发展，引导良性竞争，提高金融市 场自由度，提升整体金融效率，受到了全球金融业的 关注，日本、加拿大、新加坡、美国等国纷纷在本国监 管法制纳入较为弹性的原则基准监管规范。 三、原则基准金融监管的争论与评析 “原则基准”监管作为一种新兴的监管方式，自 其诞生起对它的支持、批评的声音不绝于耳，争论双 方各执一词，仁智各见。支持者认为：( 1 ) 规则基准监 管无法有效实施或者治标不治本。如约翰泰纳认 为，规则基准监管“无疑会使监管规范变得极其庞 杂，充斥着防范未来可能出现的违规行为的详尽监 管规则”，“会使我们疲于应付市场失灵所产生的表 面现象，而无法直面问题根源。”( J o h nT i n e r ，2 0 0 8 ) 美 国纽约州保险监管局也指出，“仅依靠详尽的监管规 则无法预防违规行为。”( D i n a l l o ，N Y ，2 0 0 9 ) ( 2 ) 原则 基准监管更有利于有效实施和标本兼治。支持者认 为原则基准监管具有灵活性，更能适应监管现实；而 且原则基准监管可以化繁为简，更好地把握监管要 旨。( C r i s t i eL F o r d ，2 0 L O ) 还有支持者指出规则基准 监管的“具体性、技术性标准”“使监管对象注重在形 式上合法，却忽视了对监管规范基本精神的把握”。 忽视了“金融监管的根本目的不是要机械地遵从一 系列繁杂的监管规则”。( J o h nH ，2 0 0 8 ) 反对者认 为：( 1 ) 原则基准监管具有不确定性，“模棱两可的监 管要求令人难以接受，监管对象将无所适从”。( L a w S o c i e t y ，2 0 1 0 ) 也有学者认为，在原则基准监管下，一 旦详尽具体的监管规则被抛弃，监管机构将无法对 被监管的对象作出明确清晰的判断，监管尺度无法 把握，监管标准可能“内部掌握”( E m i l yP e r r y m a n ， 2 0 0 6 ) 。( 2 ) 原则基准监管无法有效实施或者监管无 力。有人认为，原则可以被灵活地解释，监管机构将 无法依据原则进行处罚，这会诱使监管对象在守法 层面有恃无恐，变本加厉。( A d a mS a m u e l ，2 0 0 8 ) 因此 担心原则基准监管可能会使那些职业道德低劣的人 见缝插针。 由上述争论可以看出，原则基准与规则基准监 管模式各有优势和不足。任f q 极端地认为可以纯粹 地实行其中任何一种单一监管模式的思维都是错误 的。F S A 曾描述原则基准监管简单地说是“更多的原 则性规范，”并强调并不希望成为一个完全依赖原则 2 0 1 3 年第5 期 圈 万方数据 | | | | | | | | | | | | | | | | | i | ! | | | 剿| | | | | | | | | j | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 雕刖| | | | | | | | | | 嘲鳓瓣| ； | | 雕| | | | | | | | | | | | i | | 捌雕| | | | | | | | 引剩型| | | 雕| | | | | | | | | | | | | | | | | | 嘲| | | | | 雕| | | | 嘲 | | | | | | | | | 粥雏| | | | l 的监管者，未来的监管体制一定是基本原则和具体 高职业水准；六是要促进外部监管、银行自律与市场 规则的混合体。“原则基准监管精神的重点不在于提 约束的有机结合、良性互动。 出的原则本身，而是在于所追求的监管机构和个人( 三) 优化金融监管的具体机制 的行为结果，对原则基准监管更好的理解是以结果 首先，以目标为导向完善金融监管。“监管理念 为重点的监管( F S A ，2 0 1 0 ) 。因此，F S A 认为如何在 更好的理解可能是以目标效果为重点的监管，重 原则和规则之间寻求适当的平衡是监管所真正面临 点不在于原则本身，而在于所追求的监管机构和监 的挑战：在某些特定情况下，考虑到为了充分保护消 管对象的行为结果”。( F S A ，2 0 0 6 ) 2 0 0 8 年3 月美国吸 费者利益或者为了公平起见( 确保针对不同监管对 收原则导向监管的理念和做法，提出了“一个全新的 象的监管措施具有充分一致性和可比性) ，也会施行目标导向的监管框架”。以目标为导向的监管可以说 规则基准监管。( F S A ，2 0 1 0 ) 因此，“最理想的监管模 超越了原则基准监管和规则基准监管模式的概念之 式是既采用监管原则，也采用监管规则，并根据监管 争，建构在金融风险和监管目标分类的基础之上，耳 事项的实际情况确定适当类型的监管规范”。( J o h n 标明确，针对性和操作性强。( 廖岷，2 0 0 4 ) 我国金融 H 。，2 0 0 8 ) 监管体制存在着广为诟病的多头监管，监管冲突与 监管空白并存，金融创新与金融监管难以兼顾，从长 四、原则基准金融监管对我国的启示远趋势来看，应该借鉴目标导向监管，将监管设计和 不同层次的监管目标相契合，合理配置监管资源，优 考虑到原则基准监管的优势与不足，纯粹的原 化监管架构。其次要提炼适合我国国情的金融监管 则基准监管并非可行，我国未来的金融监管立法模 原则。清晰的监管原则有助于监管与市场纪律的良 式应该是原则与规则相结合的复合基准模式。但仅 好互动。结合英国的实践经验与我国国情，在金融机 得出这样的结论还不够，研究一个理论的价值，不仅 构组织和治理结构、内部风险控制模式、创新指引、 要考察它提出了多少新的、有说服力的观点，更要考 从业人员培i 3 1 1 、业务流程、高管人员任职资格、资本 察它能够多大程度上启发人们更深入和广泛的思 充足率标准、管理利益冲突、激励与约束机制建设、 考。即超越表象的迷雾，来分析其对我国的启示。 金融机构企业社会责任等方面值得引入高层次的原 ( 一) 超越原则基准监管与规则基准监管的模式 则监管，但大额风险暴露等因其道德风险高，则应以 之争 规则基准监管为主。口 二者的模式之争，“一个潜在的有说服力的解释 是反映了一系列价值观之间的权衡：安全性与流动 参考文献 性、灵活性与稳定性、统一性与个性化的矛盾与抉 1 D a nA w r e y R e 肼l a t i n gf i n 肌c i a li n n o v a t i o n a l ：a 择。”( D a nA w r e y ，2 0 1 0 ) ；T ：管是哪种监管模式，保障 m o r ep r i n e i p l e s - b a 8 e da h e r n a t i v e ? O x f o r dL e s a lS t u d 一 金融业的安全是最终目的，而保障金融安全必须以i e sR e s e a r c hP a p e r ，2 0 1 0 ( 7 9 ) 风险为导向完善金融监管。无论哪种监管模式，都应 2 J e r e m yG r a n te ta l ，P a u l s o nS e e k sB r i t i s h S t y l e 该是以风险防范为导向。因此，我们不能仅局限于监 F l e x i b i l i t yi nC a p i t a lM a r k e t s ，F i n a n c i a lT i m e s 2 0 0 6 管的“严”与“宽”、“松”与“紧”，忽视金融监管基本目( 2 1 ) 标的达致。要以风险监管为本，强调识别和控制风 3 J u l i aB l a c k ，F o r i l l sa n dP a r a d o x e so fP r i n t i p l e s 险，针对市场环境和监管重点，主动、及时调整战略 B