政府融资平台企业的财务关系研究.pdf

财经管理117 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 1 2期 1. 引言 1.1 政府融资平台企业的内涵 所谓地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通 过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资 功能，并拥有独立法人资格的经济实体。公司一般以土地等国有资 源和资产做为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷 实现融资目的。在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资 金不足的情况下，通过地方政府融资平台企业，把银行资金优势、 政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地 方经济发展、 特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。 1.2 财务关系的内涵与意义 财务关系式内涵是财务活动中的人与人之间、人与部门之间以 及部门与部门之间的特定经济关系。通过研究企业的财务关系，努 力实现企业与其他各种财务主体之间的利益均衡，调动各个方面的 积极因素，促进企业生产经营正常开展，更好地实现财务管理目标。 2. 政府融资平台企业的财务关系 2.1 政府融资平台企业与国家之间 政府与国家从某中意义上来讲是有区别的。 国家是指一个领域， 政府是管理这个领域的机构。从经济管理角度来看，国家和政府的 意志是一致的。而政府又分中央政府和地方政府。1994 年分税制 度的改革，消弱了地方政府的财力，另一方面，地方政府又要承担 大量的公共事务支出。在这种条件下，各级地方政府成立了众多的 地方政府融资平台公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开 发公司、 投资控股公司， 以及行业性投资公司， 如交通投资公司等等。 经过近 20 年的发展，地方政府融资平台企业对地方经济建设 起到一定的积极作用，但一系列问题也凸显出来。地方融资规模 从较早时期的 7 万亿到 2010 年底，按照审计署公布的数据，超过 10.7 万亿，2012 年底已超过 13 万亿。融资平台举债融资规模增长 过快，地方政府的隐性赤字在不断增大，导致地方政府偿债风险加 大，引起了中央政府的关注。 2010 年 6 月，中央政府提出要加强地方政府融资平台的管理， 清理规范地方已经设立的投融资平台公司，只保留承担有稳定经营 性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的政府 融资平台公司， 以及承担非公益性项目融资任务的投融资平台公司。 2.2 政府融资平台企业与出资者之间 政府融资平台公司注册资本的注资情况一般有以下三种： （1） 通过直接财政拨款设立的政府融资平台公司。 （2）通过注入土地， 注入国有股权等其他非现金财产的方式设立参股控股性融资平台公 司。（3）通过将现有政府公共资源进行整合成立，主要在社会公 益性事业方面进行投融资财务公司 2.3 政府融资平台企业与债权人之间 政府融资平台企业一般以土地等国有资源和资产做为抵押，以 地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资目的。所以政 府融资平台企业的债权人多是以银行为主体的金融机构。在 2010 年年底地方政府性债务余额中，银行贷款占 79.01%。政府融资平 台最主要的融资手段是通过银行借贷实现融资。 地方政府在经济发展过程中和银行界又有着千丝万缕的联系。在 融资平台公司成长初期，地方政府依靠强大的政府背景，不依照法定 程序或不按照法律的数额为其利益关联体提供超额举债，从而使平台 企业举债融资规模迅速膨胀，平台运行及偿债风险面临极大的考验。 随着平台企业发展，一些问题彰显出来，中国银监会对银行 金融机构要求按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全” 的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证了信贷资产安全。 2012 年 3 月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行 要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，坚持有保有压和结构 调整，对全口径融资平台公司要按照“支持类、维持类、压缩类” 进行信贷分类，有效防范平台企业贷款风险。同时，严格控制新增 贷款业务的发生，严把入口关 。 2.4 政府融资平台企业与董事会、监事会之间 政府融资平台内部治理结构不完善，市场主体身份淡化。政府 既是投融资平台最大出资人，又是平台投融资决策者，还是项目经 营者。之所以出现这种局面是由于地方政府对融资平台的建设更重 于强调其投融资的职能，为了更好地解决地方融资短缺问题。同时， 由于平台企业所投资的多属于准公共服务领域，盈利性差，往往需 要地方政府安排财政补贴或给予其他方式帮助。因此地方政府往往 将投融资平台只作为自身职能的延伸工具，逐渐淡化了政府融资平 台市场主体的身份。 2.5 政府融资平台企业与受资企业之间 对于城市建设基础设施而言，一般私营企业因资金需求大、工 程期限长、回收期限长、无利或少利可图而不愿意涉足。如果把平 台公司的基础设施建设项目看成半成品或产成品，这些产品是纯公 共产品或准公共产品，需要政府以赎买的方式提供给公民。 综上分析，政府融资平台企业于地方政府之间，有着千丝万缕 的联系。由于地方政府融资平台企业主要解决地方发展中财政资金 不足的问题而设立，期望借助市场力量弥补财政功能的缺位，先天 的政府角色决定了这类企业在市场上超级地位，从而使这类企业普 遍患有某种特权病。这种联系注定地方政府融资平台企业运行过程 中常常受命于政府权力的制约，特别在成立初期运作中存在着某种 不规范的因素，使得与市场同类公司相比普遍具有核算不清，经营 效率低下，信贷管理缺失。 政府融资平台企业的财务关系研究 陈 萍 【摘 要】本文主要阐述了在政府融资平台企业投融资过程中与国家之间，与出资者之间，与债权人之间，与受资者之间， 与董事会、监事会之间的财务关系，并提出建立政府与平台企业间合理的契约关系，加大平台企业市场融资能力。 【关键词】地方政府 政府融资平台企业 财务关系 7下内文.indd 1172013-8-16 16:06:29 财经管理118 管理观察 2 0 1 3年 7月下旬刊 3. 规范政府在地方融资平台中的行为，建立政府与地方融资 平台合理的契约关系 要按照中华人民共和国公司法等有关规定，充实公司资本 金，完善治理结构，实现商业化运作，通过引进民间投资等市场化 途径，促进投资主体多元化，改善政府融资平台公司的股权结构。 3.1 隔离政府与平台企业的联系 政府与融资平台企业之间应当建立新型契约关系的前提是隔离政 府与平台企业的联系。建立新型契约关系必须禁止政府对地方政府融 资平台企业的干预，然后通过赋予地方融资平台独立的项目决策和经 营权来引导政府通过市场化的方式参与对平台企业建设和运营。 3.2 加大市场融资能力 随着政府行政职能的转变和国有资产管理体制的改革，政府投 融资面临新的形势和要求，市场化的运作有助于强化政府融资行为 的约束机制。也只有更好地借助于金融市场和资本市场，运用多种 金融工具为项目建设服务，更有效地利用创新投融资模式和运作手 段，这样才能使政府融资平台企业走上良性发展的道路。 （作者单位：淮安市交通控股有限公司；江苏 淮安 223002） 1. 独立审批人制度的建立 1997 年亚洲金融危机之后，亚洲各国商业银行开始高度重视 银行的风险管理。各类商业银行都设立三类风险管理部门，分别派 遣高级管理人员负责。风险管理委员会会有很好的独立性，直接对 银行的董事会负责。此外，他们三者相互合作，共同监控，为银行 提供了稳健的、有效的风险监管体制。 目前国内银行正着手全面的风险管理体系。 信用风险管理方面， 实行授信集中审批，风险分类集中审核，建立了专业独立审批人制 度，加强授信发放审核和贷后管理工作，加大对不良资产的清收和 处置力度。 2. 信贷业务风险日常管理的主要经验 信贷风险管理关键是要有完善的内部控制制度，业务人员只要 严格按照操作规程办事，就可以有效地防范信贷风险。 2.1 强化商业银行信贷业务风险的日常管理 在信贷业务的风险管理方面，新加坡的商业银行基本上形成共识， 并形成了一个比较完善的管理程序，银行对于每一笔贷款的发放，都遵 循三个步骤， 即 “了解相应政策分析财务报表贷款分类管理” 。 2.2 重视商业银行不良贷款的消化和处理 在对问题贷款的处理上，新加坡实行贷款分类管理程序，具体 操作中按照以下步骤进行： 首先，控制企业的资金往来，将给于企业的贷款存放在特殊账 户，由银行统一支配，综合管理，并且建立抵押品账户，及时观察 抵押品的贬值与跌价。其次，信贷业务人员根据引发风险的因素进 行分析，找出风险存在的主要原因，并通知主管负责人风险的现实 状况，以及可能解决的措施。再次，凡是欠息在六个月以上，贷款 逾期在三个月以上，如果抵押品的价值已经不足以覆盖本息，则应 立即停止借贷，并采取相应的措施减少损失。在消化不良贷款的处 理上，主要采用有五种形式；风险递延；破产清算；清偿债权；债 券互换；债务减免。最后，催收的过程中，信贷业务人员确认借款 的可能性，对于具有持续可能性的企业实行包括增加贷款、延长使 用期限支持方案，从而促进企业发展，最终化解贷款信用风险；若 企业无法继续经营下去，尽早制定收款计划。 3. 要重视方法制度的创新 3.1 先进的风险管理工具和监控技术 信用风险度量是整个风险管理过程中的核心与基础，西方商 业银行无不对此高度重视，纷纷投入巨大人力、物力开发相关度 量方法与模型，并已将其广泛应用于行业信用风险防控的具体实 践中。上世纪 90 年代以来，各类信用组合模型不断涌现，其中尤 以瑞士信贷集团开发的 Credit isk+ 模型 1 与摩根大通开发的 CreditMetrics 模型 2 最为著名。 这些组合模型的核心思路都是通过计量行业信用风险耗用的经 济资本，评估行业信用集中风险。西方商业银行一般将情景分析、 压力测试与组合模型相结合， 计算得到不同情景及敏感事件影响下， 经济资本等相关风险参数水平及变化情况，更好地实现了风险度量 的动态性与前瞻性。 瑞士信贷集团利用以信用风险价值（CreditValueatRisk，简称 CreditVaR）方法为主要内容的组合模型，计算预期损失与经济资本等 风险参数，度量行业信用集中风险。同时，及时识别易使银行遭受损 失的压力事件及情景，进行评估其潜在影响，度量行业对组合非预期 损失的风险贡献，防范因行业信用敞口集中导致的总量损失。 3.2 有效的内部控制制度 西方商业银行在长期的经营实践中，为了实现其经营目标，防 止商业银行经营风险的出现，形成了一套有效的内部控制制度。主 要办法如下